中山市闲置土地处置实施细则

火炬开发区管委会，翠亨新区管委会，各镇政府、区办事处，市各有关单位：

现将《中山市闲置土地处置实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。

中山市人民政府

2019年6月27日

我市制定了《中山市闲置土地处置实施细则》（以下简称《细则》），于2019年6月27日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：

一、 文件的制定背景说明

我市自2014年开展闲置土地处置工作后出台《中山市闲置土地处置实施办法》《关于闲置土地处置的实施意见》《关于促进闲置土地处置的实施意见》《关于促进土地节约集约利用的实施意见》等一系列政策文件。经过5年的闲置土地处置工作，上述相关政策文件部分条款内容已终止执行，部分已临近执行截止日期，部分已不适用。另外在实施过程中有部分政策文件不够严谨，实际操作困难，并且出现一些新的问题需要解决，需对政策文件进一步综合整理完善和修订。

因此，为进一步推进我市闲置土地处置工作，多渠道盘活闲置土地，针对实际操作中出现的历史遗留的涉嫌闲置土地处置问题、村集体名下闲置土地处置难、有偿收回和无偿收回操作性不强等问题，需要制定相关政策予以完善。本《细则》将之前的多份文件进行综合梳理，整理成文，将不规范和过期条款删除，增加新的政策条款，解决近期出现的问题。

二、 主要内容

本《细则》主要分为五章二十八条：

第一章为总则，阐述了本《细则》的制定依据、适用范围、遵循的原则及审批权限。

第二章为闲置土地的调查和认定。本章区分五种不同情形对闲置土地进行调查认定，包括：1998年2月28日前已建成的用地，因历史原因造成房、地登记用途不一致的用地，建筑物已拆除的用地、同一份出让合同出让的或者由同一土地证分割成若干宗的用地和司法裁定拍卖的用地。

第三章为闲置土地的处置。本章分为三节，分别阐述政府原因闲置土地处置、自身原因闲置土地处置、农村集体名下的国有闲置土地处置，细化明确闲置土地相关处置工作，制定多途径盘活利用闲置土地措施。

第四章为闲置土地的预防监管和责任。本章结合《中山市国有建设用地供应管理办法》，加强闲置土地的预防和监管，倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作，同时对工作不力和违法违规行为追究责任。

第五章为附则，主要是政策解释及施行日期说明。

三、 主要政策亮点

本《细则》主要政策亮点有：一是对历史遗留的涉嫌闲置土地按照实际情况分类处理；二是制定多途径盘活利用闲置土地的措施；三是对村集体名下涉嫌闲置的留用地出台政策，支持农村发展；四是明确自身原因闲置土地有偿收回和无偿收回的操作办法；五是明确属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。

（一） 分类处理历史遗留的涉嫌闲置土地问题。

1.《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）于2012年7月1日起施行。为妥善处理因历史原因形成的历史遗留涉嫌闲置土地的问题，从尊重历史、实事求是、盘活土地的实际出发，本《细则》分别对1998年2月28日前已建成的用地，因历史原因造成房、地登记用途不一致的用地，同一份出让合同出让的或者由同一土地证分割成若干宗的用地分类制定政策，主要体现在第七条、第九条、第十条。

2.对2012年6月30日前的自身原因闲置土地制定征缴闲置费的政策。按《闲置土地处置办法》规定，未动工开发满两年的土地应无偿收回国有建设用地使用权。但此规定与《中华人民共和国物权法》相关规定有一定抵触，诉讼风险大。且结合我市目前情况，无偿收回操作难度大，此类闲置土地宗数较多，从促动工的角度出发，本《细则》第十五条第二点规定“国有建设用地使用权人必须在2021年12月31日前，参照土地出让价款或者划拨价款的百分之二十，同时参照申请缴交闲置费时期的土地市场评估价的百分之二十，按孰高原则缴纳土地闲置费并在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发”。

（二）制定多途径盘活利用闲置土地措施。

根据《闲置土地处置办法》相关规定，结合我市土地情况，对政府原因闲置土地制定了多渠道盘活利用闲置土地的措施，包括：延长动工期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地、有偿收回，主要体现在本《细则》第十三条。

1.临时使用。对经政府批准临时使用用途为基础设施、公共设施的，临时使用期间不认定为闲置土地。按《闲置土地处置办法》，政府原因导致的闲置土地可安排临时使用，如果临时用作停车场、绿化、道路的，期间应予支持，待具备动工条件后再动工。

2.置换土地。对政府原因短期内无法消除的闲置土地，有偿收储有一定难度，但通过置换土地，既保障土地使用权人权益，又可将闲置土地收储再出让，盘活利用。

3.有偿收回。结合市土地储备中心修订的存量建设用地收储实施方案提出，明确市土地储备中心和镇区政府全资主导收储的分类，同时明确对政府原因导致的闲置土地如何收储。

（三）明确自身原因闲置土地有偿收回和无偿收回的操作办法。

1. 本《细则》第十六条规定，符合现行收储政策的自身原因导致的闲置土地，由市土地储备中心与国有建设用地使用权人协商，依法缴交土地闲置费后进行收储。若国有建设用地使用权人确实无法支付土地闲置费的，可向市土地储备中心申请在收储过程中代扣代缴土地闲置费。

2．依据《闲置土地处置办法》，对未动工开发满两年的土地应无偿收回。但由于土地产权人抵触情绪大，不愿意配合收回工作，如强制执行，易引发社会矛盾，无偿收回工作难以推进。为此，本《细则》第十七条明确了无偿收回的具体操作办法，为我市闲置土地处置工作开创新的局面。

（四）对村集体名下涉嫌闲置的留用地出台政策。

在我市涉嫌闲置土地中，村集体（包括村委会或村经联社）名下的留用地数量较多，普遍存在闲置情况。如果严格对其进行认定处置，会影响村集体经济的发展，将引发社会不稳定因素。为维护农村经济稳定，促进农村经济发展，本《细则》第十八条对村集体名下涉嫌闲置的留用地按政府原因和自身原因分类处置，政府原因的可由镇区政府出具闲置意见作为上会审议的主要证明材料。

（五）明确属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。

按照属地管理原则，本《细则》第四章明确了属地镇区政府对闲置土地的预防监管和责任。加强部门之间的协同机制，建立处置监管联动机制，通过对涉嫌闲置土地综合采用限制办理抵押登记、变更登记、转移登记、施工报建和竣工验收手续等措施，倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作，让闲置土地“动”起来。

第一章 总 则

第一条

第二条 本实施细则适用于中山市行政区域内国有建设用地的闲置土地调查、认定和处置。

第三条 闲置土地的调查、认定和处置，应当根据法律法规规定，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开原则。

第四条 市政府建立市级闲置土地处置联席会议制度，由分管市领导担任召集人，成员单位包括市发展改革局、市工业和信息化局、市公安局、市司法局、市财政局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市商务局、市金融局等相关职能部门，联席会议办公室设在市自然资源局，联席会议负责对市自然资源局提交的政府原因闲置土地处置方案进行审议。镇级闲置土地处置联席会议制度参照执行。

市自然资源局及其派出机构负责组织实施本市闲置土地的调查、认定和处置工作。市级闲置土地处置联席会议成员单位，按照工作职责做好相关工作。各镇政府、区办事处、区管委会（以下简称镇区政府）按以下职责开展工作。

（一）石岐区、东区、西区、南区。属地区办事处负责承担辖区内涉嫌闲置土地的调查、认定及处置工作相关材料组织及上报；市自然资源局负责闲置土地调查、认定审核及处置工作。

（二）石岐区、东区、西区、南区以外的其他镇区。

1．调查、认定工作。属地镇区政府根据市自然资源局委托负责本辖区内的闲置土地调查、认定工作。

2．处置工作。属地镇区政府根据市自然资源局委托负责非居住类用地（除住宅、商住用地以外的其他用地）涉嫌闲置土地的审核及处置工作，拟定处置方案提交镇（区）闲置土地处置联席会议审议；市自然资源局负责居住类用地（住宅、商住用地）涉嫌闲置土地的审核及处置工作，拟定处置方案提交市闲置土地处置联席会议审议。

第二章 闲置土地的调查和认定

第五条 调查、认定和处置闲置土地以宗地为单位。通过划拨、出让方式取得的国有建设用地办理分割和合并手续的，以目前不动产登记权属证书登记的宗地为单位进行调查、认定和处置。

第六条 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过出让合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

（一）超过出让合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的。

（二）出让合同或划拨决定书未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，自实际交付土地之日起一年为动工开发日期，满一年未动工开发的。

（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设连续满一年的。

（四）法律法规规章规定的其他情形。

动工开发是指已依法领取施工许可证，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

上述已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

第七条 1998年2月28日前已建成且使用至今，地上建筑物（构筑物）基底面积达到用地面积三分之一及以上的，不认定为闲置土地。

建成状态的认定依据历年影像图确定，由属地镇区政府结合证明材料出具审查意见。

第八条 建筑物已拆除的用地，原有合法建筑物基底面积达到应建土地面积三分之一及以上，拆除后现状为空地的，自建筑物拆除完毕之日起一年为动工开发日期，逾期满一年未动工的，按闲置土地相关规定处置。建筑物拆除情况依照镇区住房城乡建设部门出具的意见及参照影像图确定。

第九条 因历史原因造成房、地登记用途不一致，目前合法登记的建筑物基底面积达到原土地用途应动工开发建设用地面积三分之一及以上的，不认定为闲置土地。

第十条 同一份出让合同出让的用地或者由同一土地证分割成若干宗用地的，按照以下方式进行认定：

（一）一份出让合同的用地或者由同一土地证办理分割手续变更为若干宗地的，如在项目建设时按原出让用地范围整体报建，已动工建设的建筑物基底面积达到应建土地面积三分之一及以上的，土地出让合同范围内的土地不认定为闲置土地。

（二）出让时包含多宗土地，已动工建设的用地面积达到土地总面积三分之一及以上的，出让合同范围内的土地不认定为闲置土地。

上述规定只适用于未办理转移登记用地，空置用地面积不超过140亩。

第十一条 对司法裁定拍卖的土地，在办理不动产登记手续时由市自然资源局与买受人签订出让合同补充协议，买受人须在协助执行通知书签发之日起一年内完成不动产登记手续，并在完成不动产登记手续之日起一年内动工开发。买受人未能按时办理不动产登记手续或动工开发的，以原国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期为应动工日期，按照闲置土地处置有关规定处理。

第三章 闲置土地的处置

第一节 政府原因的闲置土地处置

第十二条 政府原因闲置土地是指因政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的土地。自然灾害等不可抗力原因造成动工开发延迟的土地，参照政府原因闲置土地进行处置。

属于政府原因以及自然灾害等不可抗力原因造成闲置的，各镇区政府和有关部门按以下情形制定解决方案，加快消除闲置原因：

（一） 因未按照出让合同或者划拨决定书约定、规定的期限以及条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。

由镇区政府或市土地储备中心拟定交付土地的处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：镇区政府或市相关职能部门出具的未交付土地的证明材料。

（二）因不符合土地利用总体规划、城市总体规划或控制性详细规划（以下简称土规、总规、控规），造成国有建设用地使用权人不能按照出让合同或划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。

1．拟定解决闲置原因的处置方案，启动相关土规和总规或控规编制调整程序，在下一轮修编工作中调整完善。

2．符合改变土地用途条件的由市自然资源局依法办理改变土地用途手续，变更原出让合同或划拨决定书，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。

确定闲置原因需提交的主要材料：市自然资源局依据经批准的土规和城规出具的证明材料。

（三）因土地存在权属不清或因涉及土地的群众信访和纠纷事项导致无法动工开发的。

属地镇区政府、相关职能部门应当主动协调，拟定解决闲置原因的处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：市相关职能主管部门出具的纠纷受理、认定材料或其他证明材料。

（四）因军事管制、文物保护、政府批准矿产资源开采、其他政府行为以及因自然灾害等不可抗力原因导致土地闲置的。由镇区政府会同相关部门协调，拟定解决闲置原因的处置方案，经市自然资源局审核后报市政府批准实施。确定闲置原因需提交的主要材料：市相关职能主管部门出具的证明材料。

（五）因动工开发所必要的、且非由国有建设用地使用权人承担的周边市政配套设施建设等前期工作未完成而无法动工开发的。

镇区政府、市土地储备中心、市住房城乡建设局等责任单位要拟定解决闲置原因的处置方案，实施必要的市政配套设施建设。确定闲置原因需提交的主要材料：加盖镇区政府公章的现状照片、调查意见以及市相关职能部门出具的未完善必要市政配套设施的证明材料。

（六）因道路、供水等基础设施占用和电力设施高空限制等原因导致土地闲置的。

由镇区政府会同交通运输、供水和供电等市相关职能部门协调，拟定解决闲置原因的处置方案，经市自然资源局审核后报市政府批准实施。确定闲置原因需提交的主要材料：加盖镇区政府公章的现状照片、调查意见及市相关职能部门出具的证明材料。

（七）对于2016年12月31日前由于政府、政府有关部门的其他行为导致工业项目分期分批供地而造成土地闲置的。由属地镇区政府拟定解决闲置原因的处置方案，落实项目用地分期分批开发方案。确定闲置原因需提交的主要材料：属地镇区政府出具的证明材料。

（八）同一产权人名下若干宗非公开出让的相同用途的相邻宗地，由于政府、政府有关部门要求整合作为一个项目整体开发建设而造成土地闲置的。

由属地镇区政府拟定解决用地整合问题，落实项目整体开发建设处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：市自然资源局、属地镇区政府出具的证明材料。

（九）镇区政府、政府有关部门的其他行为导致无法动工开发的，由镇区政府、政府有关部门拟定解决方案，出具证明材料。

第十三条 因第十二条规定情形造成土地闲置的，各镇区政府和相关职能部门应积极与国有建设用地使用权人协商，选择延长动工期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地或协议有偿收回土地使用权等方式，盘活利用土地。

（一）延长动工期限。对已基本具备开工建设条件的，可延长动工开发期限，由市自然资源局与国有建设用地使用权人签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，自政府原因消除之日或联席会议纪要发文之日起延长动工开发期限，延长动工开发期限最长不得超过一年。

（二）调整土地用途和规划条件。符合调整土地用途和规划条件的，国有建设用地使用权人可申请按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，继续开发建设。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。

（三）安排临时使用。因政府原因不具备动工开发条件的，镇区政府或市相关职能部门根据土地利用总体规划和城乡规划，可与国有建设用地使用权人协商，签订临时使用协议，安排为绿地、广场、停车场等基础设施、公共设施用地，临时使用期限最长不得超过2年。国有建设用地使用权人凭临时使用协议和部门审核意见向市自然资源局提出申请，由市自然资源局批准并签订补充协议，在临时使用期满之日起一年内动工开发。

（四）置换土地。对已缴清土地价款，落实项目资金，但因规划不符导致闲置的国有建设用地，国有建设用地使用权人可申请置换土地，由属地镇区政府与国有建设用地使用权人协商提出置换方案，报市自然资源局初审后，报请市政府批准对该用地进行收回，按价值相当、用途相同原则，提供新的国有建设用地，通过协议出让给原国有建设用地使用权人，重新签订土地出让合同，不动产登记证书注明为置换土地。

（五）有偿收回。政府原因导致的闲置土地，由属地镇区政府牵头解决政府原因，对符合现行收储政策的，市土地储备中心和镇区政府与国有建设用地使用权人协商一致，采取有偿方式收回。市土地储备中心主导收储在控规中为经营性的建设用地及工业建设用地，其余由镇区政府全资主导收储。

有偿收储按《中山市存量建设用地收储实施方案》执行。

（六）除上述处置方式外，市自然资源局可根据实际情况拟定其他处置方式，经市政府批准后实施。

第二节 自身原因的闲置土地处置

第十四条 自身原因闲置土地是指除政府、政府有关部门行为或自然灾害等不可抗力外，因自身原因导致闲置的土地。自身原因导致闲置的土地，经调查认定后，采取征缴土地闲置费、有偿收回、无偿收回的方式处置。

第十五条 征缴土地闲置费。

（一）出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期在2012年7月1日（含）后，国有建设用地使用权人因自身原因超过约定、规定的动工开发日期满一年未满两年尚未动工开发的国有建设用地，由国有建设用地使用权人按照土地出让价款或者划拨价款的20%征缴土地闲置费后，由市自然资源局与国有建设用地使用权人签订补充协议，允许国有建设用地使用权人在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发。

（二）出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期在2012年6月30日（含）前，国有建设用地使用权人因自身原因超过约定、规定的动工开发日期满一年以上尚未动工开发的国有建设用地，未按闲置土地相关文件处置的，国有建设用地使用权人必须在2021年12月31日前，参照土地出让价款或者划拨价款的20%，同时参照申请缴交闲置费时期的土地市场评估价的20%，按孰高原则缴纳土地闲置费并在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发。

（三）计征土地闲置费时，土地出让价款或者划拨价款以出让合同或者划拨决定书确定的标准乘以宗地面积计算。若一宗地涉及多个出让合同或者划拨决定书，能明确每个出让合同或者划拨决定书中用地面积占比的，加权计算土地出让价款或者划拨价款；不能明确用地面积占比的，按照孰高原则确定计算标准。土地闲置费不得列入生产成本。

土地划拨价款以划拨土地时缴纳的土地补偿费（含土地使用费）为依据。

第十六条 有偿收回。符合现行收储政策的自身原因导致的闲置土地，由市土地储备中心与国有建设用地使用权人协商，依法缴交土地闲置费后进行收储。若国有建设用地使用权人确实无法支付土地闲置费的，可向市土地储备中心申请在收储过程中代扣代缴土地闲置费。

第十七条 无偿收回。按第十五条（一）（二）项规定，自缴纳土地闲置费之日起超过一年未动工开发的，以及按照出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期期满2年未动工开发的，由市自然资源局报市政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，纳入市土地储备中心管理。无偿收回的闲置土地，已收取的土地价款不予退回，地上建筑物（构筑物）和附属设施按出让合同或者划拨决定书约定、规定的条款处理。无偿收回按以下流程办理：

1．闲置土地的调查、认定。

2．书面告知国有建设用地使用权人拟作出收回闲置土地使用权决定的事实、理由和依据，以及陈述和申辩的权利。

3．发出听证告知书，告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，应当依法举行听证。

4．市自然资源局拟定闲置土地无偿收回的处置方案，报请市政府批准。

5．市自然资源局向国有建设用地使用权人发出《收回建设用地使用权决定书》。国有建设用地使用权人自《收回建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到市自然资源局办理土地使用权注销登记手续。

6．国有建设用地使用权人对《收回建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，由市自然资源局直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，或者向人民法院申请强制执行。

7．通知市发展改革、住房城乡建设等部门撤销相关批准文件。

第三节 农村集体名下的国有闲置土地处置

第十八条 村集体（包括村委会或村经联社）名下因政府征地而取得的国有留用地，经属地镇区政府根据征地合同等证明材料审核出具意见，按以下方式处置：

1．对政府原因导致闲置的，可由属地镇区政府出具书面意见，说明导致闲置的政府原因和拟定用地开发计划，闲置土地处置方案提交闲置土地处置联席会议审议，审议通过后按处置方案执行。

2．对自身原因导致闲置的，按照本实施细则第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定办理。

第十九条 村集体（包括村委会或村经联社）作为一般市场主体通过市场取得的国有建设用地，按照本实施细则第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定办理。

第四章 闲置土地的预防监管和责任

第二十条 严格按照《中山市集体土地征收实施办法》征收土地和《中山市国有建设用地供应管理办法》供应土地，实行从用地指标计划和分配、用地报批、用地供应、供后监管的全程预防和监管体系。

第二十一条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，按照合同约定的动工、竣工时间节点，及时向属地镇区政府报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

第二十二条 镇区政府负责监管辖区范围内用地供后履约情况，对用地开发建设情况进行动态巡查，国有建设用地使用权人未能按照出让合同约定或划拨决定书规定日期开、竣工的，镇区政府应提前提醒督促、跟踪管理，按期动态更新情况报市自然资源局。同时，对辖区闲置土地组织开展动态巡查和处置工作，并每月更新台账报市自然资源局备案。

第二十三条 国有建设用地使用权人未能按照出让合同或者划拨决定书、闲置土地处置方案约定、规定的日期开工或者竣工的，须按违约条款处理或进行闲置土地处置后，由市自然资源局出具同意办理意见后，方可受理该用地的抵押登记、变更登记、转移登记、施工报建和竣工验收手续。

第二十四条 各镇区政府对出让合同、划拨决定书和监管合同审核和监管不严，造成闲置土地数量较多或闲置土地处置工作滞后的，市政府暂停该镇区政府的用地报批和供应业务；对未按要求完成当年闲置土地处置任务的镇区，暂停其下一年度除民生保障项目外的计划指标分配。

第二十五条 市自然资源局、市相关职能部门、各镇区政府及工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守的，按规定追究相关人员责任。

第五章 附 则

第二十六条 本实施细则由市人民政府负责解释，具体解释工作由市自然资源局承担。

第二十七条 本实施细则规定的内容与此前我市相关政策文件不一致的，按本实施细则办理。未提及的事项，按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）以及《中山市闲置土地处置实施办法》（中府〔2013〕32号）执行。

第二十八条 本实施细则自印发之日起施行，有效期至2021年12月31日。《关于闲置土地处置的实施意见》（中土函〔2015〕834号）和《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函〔2017〕1551号）自本实施细则实施之日起废止。

昆明市闲置土地处置办法

第一条为加强本市土地管理，提高土地利用效率，依法处置和充分利用闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条本市行政区域范围内闲置土地的认定和处置工作，依据本办法执行。

第三条市、县(市)区人民政府负责本辖区内闲置土地的处置。市、县(市)区国土资源行政主管部门负责本辖区内闲置土地的具体认定和处置。

发展和改革、规划、建设、房管等行政主管部门依照各自的职责，协同国土资源行政主管部门做好闲置土地处置的相关工作。

闲置土地所在地乡、镇人民政府和街道办事处，协助

国土资源行政主管部门做好本区域范围内闲置土地的调查工作。

第四条任何单位或个人都可以向国土资源行政主管部门举报闲置土地，一经查实，按有关规定予以奖励。

第五条本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

(一)未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准文件规定的动工开发日期未动工开发建设的;

(二)国有土地使用权有偿使用合同或者《建设用地批准书》未载明具体建设开发日期的，自国有土地使用权有偿使用合同生效或者国土资源行政主管部门《建设用地批准书》颁发之日起满1年未动工开发建设的;

(三)已动工开发建设，但开发建设的土地面积占应动工开发建设土地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设满1年的;

(四)已动工开发建设土地面积超过应动工开发建设土地总面积三分之一或者已投资额超过总投资额25%，但在规定的建设工期结束时，仍未达到应动工开发建设土地总面积或者总投资额，经市、县(市)区国土资源行政主管部门督促限期达到而未达到的;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第六条认定闲置土地以宗地为单位。国有土地使用权有偿使用合同约定或者《建设用地批准书》规定分期开发的，按分期开发日期、范围认定闲置时间和闲置面积。

第一章 总 则

第一条

第二条 本办法适用于我市行政区域内闲置土地的调查、认定、处置和利用等相关活动。

第三条 闲置土地处置应当遵循依法依规、分类处理、促进利用、保障权益和信息公开的原则。

第四条 市、县（市、区）人民政府应当加强本行政区域内闲置土地的调查、认定和处置工作的领导，建立统筹协调工作机制，及时处置闲置土地重大事项。

第五条 市、县（含县级市，下同）自然资源行政主管部门负责本行政区域内闲置土地调查、认定和处置工作的组织实施。

市自然资源行政主管部门委托派驻市辖区的工作机构负责辖区内闲置土地调查、认定和处置具体工作。端州区闲置土地处置工作方案经市自然资源行政主管部门审核后上报市人民政府审批；其余各区闲置土地处置方案由市政府委托区人民政府审批。

市、县土地储备工作机构协助同级自然资源行政主管部门做好闲置土地认定、处置相关工作。

第六条 市、县（市、区）人民政府发展改革、住房城乡建设、城市管理和综合执法、财政等行政主管部门，按照各自职责分工协同做好闲置土地处置的相关工作。

第七条 乡镇人民政府（街道办事处）应当落实工作机构，按照属地管辖原则配合自然资源行政主管部门做好辖区闲置土地调查、认定、处置工作。

第二章 调查和认定

第八条 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期或者法定的期限满1年仍未动工开发的国有建设用地。

有下列情形之一的，认定为闲置土地：

（一）超过国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的动工开发日期满1年未动工开发的。国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件未约定或规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期，超过动工开发日期满1年未动工开发的；

（二）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满1年的；

（三）法律、法规规定的其他情形。

第九条 动工开发是指依法取得施工许可证后，进场施工并达到一定开发要求。需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一及以上。

第十条 应动工开发建设用地的总面积、总投资额，以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定为准，国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件没有约定或规定的，按照建设工程规划许可、建设工程报建批准或立项批准文件的有关规定认定。通过上述方式仍无法认定的，由自然资源行政主管部门会同发展改革、住房城乡建设等相关主管部门依照宗地实际开发建设情况予以认定。

已开发建设用地面积、已投资额由国有建设用地使用权人提供建设工程设计方案和图纸、资金凭证及其他合法有效的材料证明。对于已开发建设用地面积认定，由自然资源行政主管部门会同住房城乡建设等有关部门调查核实认定。当事人对于已投资额度的确定有异议的，由自然资源行政主管部门聘请有价格鉴定资质的单位进行鉴定，并出具鉴定报告。

总投资额、已投资额均不含国有建设用地使用权交易价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

第十一条 闲置土地的调查、认定以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件记载宗地为单位。

第十二条 闲置土地的调查、认定按以下程序进行：

（一）市、县自然资源行政主管部门发现涉嫌构成闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》；

（二）国有建设用地使用权人应当在《闲置土地调查通知书》送达之日起30日内将土地权属情况、开发利用情况、抵押查封情况、闲置原因及相关证明材料、后续利用情况等资料，如实向市、县自然资源行政主管部门提供，接受调查处理；

（三）市、县自然资源行政主管部门对有关情况进行调查核实后，认定构成闲置土地的，向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，认定不构成闲置土地的，书面通知国有建设用地使用权人；

（四）市、县自然资源行政主管部门应当自发现涉嫌闲置土地之日起90日内完成调查核实工作，对土地是否构成闲置作出认定。情况复杂不能在上述期限作出的，经本部门主要负责人批准，可以适当延长调查核实期限，并告知相关权利人延期办理的理由；

（五）《闲置土地认定书》下达后，市、县自然资源行政主管部门应当在7个工作日内通过门户网站等形式向社会公开闲置土地有关信息。

第十三条 市、县自然资源行政主管部门开展闲置土地调查，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制被调查单位或个人的有关用地审批文件、土地权利文件和土地开发利用情况资料；

（四）要求被调查单位或个人就有关土地闲置问题作出说明。

第十四条 有下列情形之一，经国有建设用地使用权人向自然资源行政主管部门提供土地闲置原因说明，经核实后，属于政府或政府有关部门原因造成动工开发延迟或者无法动工开发的：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件约定或规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府或政府有关部门的其他行为导致无法动工开发的。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的处置，依照前款规定办理。

第十五条 政府征地等情况安排给农村集体经济组织的国有自留用地出现闲置情形的，参照第十四条规定政府或政府有关部门原因造成的闲置土地的处置方式办理。

第三章 处置和利用

第十六条 因第十四条规定情形造成土地闲置的，市、县自然资源行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。对已基本具备开工建设条件并可以明确开发建设时间的，可以延长动工开发期限。延长动工开发期限的，应当另行签订补充协议书，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议书约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年。

（二）调整土地用途、规划条件。根据城乡规划要求，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。

（三）由政府安排临时使用。对暂不具备开发建设条件，根据土地利用总体规划和城乡规划可以安排临时使用的，安排临时使用。从安排使用之日起，临时使用期限最长不得超过2年。对临时使用的土地，国有建设用地使用权人应在使用完毕后30日内清理场地。

（四）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金且因规划依法修改造成闲置的，可置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地，由市、县自然资源行政主管部门与国有建设用地使用权人签订终止国有建设用地使用权有偿使用合同协议书，办理土地注销登记后，重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同，并注明为置换土地。

（五）协议有偿收回国有建设用地使用权。市、县自然资源行政主管部门与国有建设用地使用权人协商一致，双方签订国有建设用地使用权有偿收回协议书，按协议书签订时评估价格收回国有建设用地使用权。

（六）市、县自然资源行政主管部门根据实际情况确定的其他处置方式。

符合第八条第（二）项规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第十七条 因第十四条规定情形造成闲置的土地，按照下列程序办理：

（一）国有建设用地使用权人应当自收到《闲置土地认定书》之日起15日内，向市、县自然资源行政主管部门提出闲置土地处置方式的申请；

（二）市、县自然资源行政主管部门与国有建设用地使用权人协商确定处置方式和具体方案；

（三）国有建设用地使用权人逾期不提出处置方式的申请，或者无法协商一致的，由市、县自然资源行政主管部门根据闲置土地具体情况、相关部门及土地所在镇人民政府（街道办事处）意见等拟订闲置土地处置方案；

（四）闲置土地处置方案报市、县政府批准并实施。

前款规定的闲置土地已依法设定抵押权的，市、县自然资源行政主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面告知抵押权人。

第十八条 除第十四条规定情形以外的其他原因导致土地闲置的，按照下列方式处置：

（一）未动工开发满1年的，由市、县自然资源行政主管部门报经同级人民政府批准后，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满2年的，由市、县自然资源行政主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权；

（三）法律法规规定的其他处置方式。

第十九条 土地出让价款是指国有建设用地使用权有偿使用合同确定的，由国有建设用地使用权人向政府支付的全部土地价款。

划拨价款是指国有建设用地使用权人取得划拨建设用地使用权时应缴纳的土地成本费用。

上述价款不能确定，国有建设用地使用权人亦未能提出依据确定的，按照取得出让土地或者划拨土地时正在施行的对应用途所在级别基准地价的百分之二十征缴土地闲置费；取得土地时没有正在施行的基准地价，按时间最近的基准地价执行。

第二十条 征缴土地闲置费或收回闲置国有建设用地使用权，按照下列程序进行：

（一）市、县自然资源行政主管部门书面告知国有建设用地使用权人拟作出征缴土地闲置费或收回闲置国有建设用地使用权决定的事实、理由和依据，以及陈述和申辩的权利；

（二）发出听证告知书，国有建设用地使用权人在收到告知书后的5个工作日内有依法申请听证的权利，逾期未提出的，视为放弃听证；

（三）拟定闲置土地处置意见，并报经有批准权的人民政府批准；

（四）作出《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》，并送达国有建设用地使用权人；

（五）收回闲置国有建设用地使用权的，应将有关情况抄送发展改革、住房城乡建设等部门，闲置土地设有抵押权的，同时抄送抵押权人。

第二十一条 国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起30日内足额缴纳土地闲置费。

被收回闲置国有建设用地使用权的国有建设用地使用权人，应当自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内移交土地并到市、县自然资源行政主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十二条 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县自然资源行政主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记、不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第二十三条 闲置土地依法处置后由政府收回，规划用途符合要求的，可以优先安排用于停车场建设用地，一并纳入国有建设用地供应计划。

第四章 预防和监管

第二十四条 市、县自然资源行政主管部门供应土地应当符合下列要求，以防止因政府或政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

第二十五条 国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨批准文件应当就项目动工开发时间、竣工时间、违约责任等作出明确约定或规定。约定或规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需手续的时限和实际情况，为动工开发预留合理时间。

第二十六条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县自然资源行政主管部门报告项目开发进度情况，在建设项目动工、竣工的1个月内提供施工许可证、竣工验收证明等材料，积极配合做好项目用地跟踪登记工作。

第二十七条 国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发及竣工时间、土地开发利用标准等。

第二十八条 因国有建设用地使用权人恶意囤地、炒地等自身原因造成闲置土地的，没有依法处置完毕前，市、县自然资源行政主管部门依法不得办理该闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

第二十九条 市、县自然资源行政主管部门应将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案，闲置土地按照规定处置完毕后，市、县自然资源行政主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

第三十条 对闲置土地有关权属人逾期不缴纳土地闲置费或不按规定时间移交被收回土地等违法情形，市、县自然资源行政主管部门应当将其有关信息列入社会诚信不良记录，按照社会诚信建设有关规定对失信行为人依法依规实施联合惩戒。

第五章 法律责任

第三十一条 自然资源行政主管部门及其工作人员不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法依规处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 有关行政机关及其工作人员有瞒报、虚报闲置土地，出具虚假证明等违法行为的，依法追究有关责任人的法律责任。

第三十三条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十四条 集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法执行。

第三十五条 肇庆高新区、肇庆新区等经济开发功能区的闲置土地调查、认定和处置工作，由市自然资源行政主管部门派驻当地的工作机构负责实施，闲置土地处置工作方案由市政府委托经济开发功能区管委会审批。

第三十六条 本办法自2019年4月1日起施行。

预防监管并重 促进节约集约

——部政策法规司司长王守智就《闲置土地处置办法》修订发布答记者问

日前，国土资源部以第53号部令发布《闲置土地处置办法》，并于7月1日起施行。《办法》就闲置土地处置相关热点、焦点、难点问题明确了政策界限和要求，为加快盘活利用闲置土地、促进节约集约用地提供了重要法律支撑。本报记者就此采访了国土资源部政策法规司司长王守智 。

记者：国土资源部1999年发布实施了5号令《闲置土地处置办法》，这次修订基于哪些考虑"para" label-module="para">

王守智：近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化。1999年的5号令在执行过程中遇到一些新的情况和问题，主要表现为：闲置土地处置涉及当事人重大财产权益，但现行处理方式缺少与当事人协商环节，处置难度较大;闲置土地的认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定，需要进一步明晰;因政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用等。

2008年，国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，对严格闲置土地处置提出了明确要求;2011年，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调，要切实推行最严格的节约用地制度。根据中央精神，国土资源部对5号令进行了全面修订和完善，再次以部令发布实施。

记者：从指导原则来说，这次修订有哪些特点"para" label-module="para">

王守智：主要坚持三项基本原则：一是坚持依法从严和权益保障原则。强调对闲置土地财产权处置的相关政策设计，要有明确的法律依据，处置主体、程序、方式必须与5号令颁布以来相关法律法规及政策的最新要求相衔接，并在处置过程中充分体现土地权利人的利益诉求和权益保障。二是坚持以用为先和惩防并重原则。在符合制度规定的前提下，制定灵活的处置政策，建立积极的预防机制和相应的惩戒措施，促进已有闲置土地的盘活利用，尽量避免产生新的闲置土地。三是坚持适用可行和操作具体原则。突出发挥协商处置和依法处理的作用，进一步明确处置程序。

记者：从管理上来说，闲置土地应重在预防和监管，尽量避免新的闲置土地产生。

王守智：不错。闲置土地处置重在预防，这次修订进一步健全完善了相关制度。

《办法》明确要求土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让，这就避免了因拆迁等原因造成的土地闲置。规定市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。

《办法》明确了出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任，强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束，促进土地及时开发利用；明确了国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定；约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期等。

《办法》强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区，可在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。

记者：关于“什么是闲置土地”，过去业界曾有争议，这次《办法》如何认定？

王守智：闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。

过去，5号令在执行过程中，由于没有“动工”状态的具体标准，管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。

这次修订，专门在附则中作出名词解释，其中，“动工开发”定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，分别确定标准；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

记者：《办法》特别强调闲置土地处置的一些程序，比如调查认定、组织听证等。这些规定有哪些作用？

王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用权人的合法权益。

原来的5号令，规定的程序相对简略。这次修订作了补充完善：一是增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论；二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，明确了收费和收回的批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序；三是明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。

记者：以往因政府原因造成土地闲置的情况比较多，这次修订有哪些具体规定？

王守智：主要是区分闲置土地处置方式，强化政府原因导致土地闲置的责任。

一是细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形，区分政府原因和企业原因，特别是明确了政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置，对此采取协商方式处置。二是强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任，加强监管。三是增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束，确保相关监管措施的落实。

记者：在促进闲置土地有效利用上，《办法》明确了哪些措施？

王守智：我们采取各种政策措施，促进闲置土地有效利用。比如，《办法》对因政府原因导致的闲置土地的处置上，在依法依规的前提下，采取更加灵活和更加符合实际的措施，包括明确延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等多种处置方式，强化了对土地权利人的保护，增强了该类情况处置措施的可行性，促进土地的节约集约利用。

另外，为促进闲置土地的有效利用，还采取了一些新的政策措施。一是明确了土地使用权人开发进度报告制度，要求其及时向监管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况；二是在用地申请和闲置土地登记等方面加强对闲置土地的控制，增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力；三是在融资等方面加强与相关监管部门的联动，促进土地使用权盘活利用闲置土地；四是建立闲置土地处置备案制度，要求地方处置闲置土地必须备案，促进地方显化和利用存量闲置土地 。2100433B