征收变法各界看法

马怀德：中央持谨慎态度有其道理

中国政法大学副校长马怀德教授在接受南都记者采访时就表示，没有匆忙地推出国有土地征收条例，而是统筹考虑集体土地和国有土地的征收问题，是个进步，但进度希望能快一点。技术上都好操作，关键是立法机关需要下决心。

但也有人士表示，在地方政府普遍患上“土地财政依赖症”的情况下，财税体制改革如果不破题，即使新法获得通过，亦难以改变地方政府的卖地冲动：“法律的背后，经济力量仍然起着至关重要的作用。”

北京大学法学院副院长沈岿告诉南都记者，征收变法是需要系统改革，而不是通过几个新法文本的制定就可以彻底解决问题：“法律制定出来一定要实施，如果实施起来有困难或无法实施，这样的法律就会让民众失去信任，法律出台的实际意义就不大了。”

因此他认为，对征收变法中央持谨慎态度有它的道理：“这跟土地财政、城市发展、政府业绩等有关系，尤其是与土地财政密切相关。如果不能进行配套的财税制改革和经济发展思路的调整，就不可能通过制定几个简单的条款解决。如果其他相关配套改革得以进行，立法技术上就不是难题。做这些既要有政治勇气又要有政治智慧。”

与民间和个别地方对“征收变法”所表现的热情不同，在最近几个月内，主导“征收变法”的相关机构和大多数地方则略显沉寂。

2009年12月7日，北京大学法学院沈岿等五教授建言全国人大常委会审查《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)；全国人大常委会官员披露，国务院正在准备修改《拆迁条例》，已组织相关单位再次调研。

此后，国务院法制办、全国人大常委会法工委等单位先后组织多次座谈会，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(以下简称《征收条例》)。2009年2月12日，是国务院法制办就《征收条例》征求社会公众意见的最后一天。

5月15日，国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)；此后不久，国务院法制办通过官方网站的互动留言栏目重申，该《紧急通知》现行有效。

此后，《征收条例》的立法进展情况逐渐淡化，甚至围绕《征收条例》是否“胎死腹中”还引发论争。南都记者曾多次试图联系相关部门，均被婉拒采访。

但“征收变法”是否真的遭遇“官冷民热”？据南都记者从多位接触上述立法机关的法学教授等处获悉，“征收变法”仍在悄然进行，除了众所周知的各地“卖地财政”所引发的各方利益博弈之外，中央考虑统筹整合立法资源，成为“征收变法”静悄悄的两大主因之一。

有受访学者表示，《征收条例》并未规定集体土地的征收、补偿等问题，而大量的征收、拆迁矛盾恰好发生在集体土地上。因此有关方面也考虑，统一整合《征收条例》与《土地管理法》的修改工作。这也是导致“征收变法”悄然而行的原因之一。

虽然大多数地方仍在按照老规矩出牌，但个别地方也在悄然发生改变。尽管改变的原因，无外乎当地的拆迁矛盾激化、官民关注等。

在《拆迁条例》备受诟病、《征收条例》难见出台的背景下，引发全国关注的辽宁本溪张剑刺死暴力拆房者案发生后，6月30日，《本溪市城市房屋搬迁管理办法》(以下简称《办法》)审议通过并在8月15日施行，原《本溪市城市房屋拆迁管理办法》同时废止。

本溪搬迁新法中，被搬迁人有权选择货币补偿或产权调换等方式，补偿标准将按照该市房产行政主管部门公布的上一年度与搬迁区域同土地级别普通商品住房平均售价确定，被搬迁人将不再被强制断水、断电、断气等。

上述举措受到了曾代理张剑案的王才亮等人的肯定。他认为，本溪新法的出台，是全国进入“后拆迁时代”的必然：“立法真空，拆迁不停。在地方立法中，本溪还是算先进的。”

但他也指出了其中的不足，如该规定“没有上位法依据”。他还质疑：“搬迁为何要强制？如果不是基于公共利益的需要，就没有理由让老百姓搬迁。”

尽管多部民间版建议稿的正式文本尚未出台，但大致框架却有章可循：

多位律师界人士认为征收立法进程应由立法机关主导。秦兵说：“人大职责之一是立法。希望在全国人大开会时能出来第一稿，让代表们先看一下。我们希望能让更多关注拆迁案件的律师们参与进来。”

而王才亮亦表示，全国人大应在重大项目审批上有所作为，“如果是涉及到全国范围内的重大项目，应该由全国人大表决通过。”

关于限制征收权力的滥用，成为未来几部民间版建议稿的重点所在。如王才亮就建议，关于不动产征收的前提，应该在宪法和物权法所规定的公共利益和法定程序基础上增加“不可替代性”要求：“征收必须在政府迫于无奈、不得不征的情况下才征收。”

如何确定这里的“不可替代性”要求？王才亮认为，一是需要通过由立项管理机关主导的专家论证，对项目的必要性进行论证；二是在国务院设立正部级不动产征收管理局，在地方政府设立相应机构作为征收管理机关，由它们主导听证程序。

“从立项到做出征收决定，保证征收全过程都有法律救济途径。”王才亮说，地方政府当“地主”来经营炒作土地必然缺少监督，从而导致权力个人化、财富个人化：“民主监督是开放的，所以我主张每个环节都要听证，让老百姓知道。总是暗箱操作，好东西都变成坏东西，好决定都会变成坏决定。”

征收所引发的社会问题的实质，是背后的巨大利益分配不均。确定征收后怎么保护被征收人的利益？王才亮提出了两个“必须保证”条款：必须保证被征收人不因征收而贫困、降低生活水平和产生住房困难；必须保证被征收企业不因征收而无法正常经营。

针对近期各地频发的由政府、城管等机关强制拆迁所引发的现实，王才亮强调，在未来的征收立法中，应该明确，强制拆迁的权力只能赋予法院，从而明确剥夺政府和城管强拆的权力。

新法能否改变拆迁矛盾频发的困局？多数受访者予以否认。如杨在明认为，在中国，拆迁已不是单纯的法律问题，而是涉及到政治、经济、社会、历史遗留等各方面，通过修法来解决拆迁问题不现实，而只能解决部分问题。他主张建立拆迁户与政府、开发商协商、沟通的平台，方是解决拆迁问题的根本出路。

民间立法潮能否加快征收变法？多位受访学者对此持审慎态度。

“民间立法的建议是否到位？能在多大程度上解决立法遇到的难题？对于相关制度建设有没有成熟考虑？上述因素都是不确定的。”北大法学院副院长沈岿给出了自己的理由。

广受社会关注的“征收变法”，近期虽无官方明确披露其进程，但来自民间的努力仍在进行：南方都市报记者获悉，北京律师界多位律师领衔起草的至少三部“征收变法”建议稿将出台；而曾发生张剑刺死暴力强拆者案的辽宁本溪，已经出台新的法规。来自律师界专业人士和个别地方的上述举措，能否推动“征收新法”出台，饱受关注。

第一个版本有望月内出台

北京律师界起草的版本有三：一是北京才良律师事务所主任王才亮领衔执笔、暂命名为《对国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)的立法建议》(简称“才良版建议稿”)；二是北京京华律师事务所秦兵律师领衔、暂命名为《不动产征收征用法》(简称“京华版建议稿”)；三是北京盛廷律师事务所主任杨在明起草、暂命名为《城市房屋拆迁管理条例建议稿》(简称“盛廷版建议稿”)。

据南都记者了解，上述三个版本的民间版建议稿中，最快出台者将可能是盛廷版建议稿。据杨在明介绍，按照他们的计划，该版本应该在这个月内出台；而才良版建议稿则将在国庆节假期之后问世；最晚一个版本是京华版建议稿。据秦兵介绍，他们已经开始进行立法调研，初步估计在全国人大会议开幕前出台正式版本。

多位建议稿参与者在接受南都记者采访时均表示，目的在于“希望给立法机关提供参考与借鉴，加速出台拆迁新法”；但实际效果究竟如何，多数人持审慎态度。