浙江省土地承包经营权流转管理和服务典型案例成效

浙江省土地承包经营权流转管理和服务典型案例—义乌市全面推进农村土地承包经营权流转工作

为推动和鼓励农村土地承包经营权在“依法、自愿、有偿”的原则下有序流转，义乌市开展了一系列卓有成效的工作。通过各方面齐抓共管，2007年年底全市农村土地流转总面积达到10万亩，占总耕地面积的31.2%。

健全机构、搞好服务

市委市政府成立了农村土地流转工作领导小组，由市委分管副书记任组长，市政府分管副市长任副组长，农业、国土、林业、水务、财政等相关部门领导为成员。领导小组在农业局设立土地流转服务中心，负责日常土地流转信息收集发布、政策咨询、部门协调、技术服务和考核督查等工作。搭建土地流转服务平台，相继建立市、镇(街道)两级土地流转服务中心(服务站)。主要职能是及时掌握土地流转供求信息，把握土地流转存量，帮助解决流转中的一些具体问题，统一指导流转协议签订等。

政策扶持、积极引导

连续几年出台土地流转政策意见。2005年市政府出台了《农村土地承包经营权流转考核奖励办法》，把土地流转工作列入年终对镇街目标责任制考核，且每年安排50万元资金用于土地流转工作奖励。2007年出台市《农村土地承包经营权流转规范化管理实施意见》。市委、市政府出台土地流转政策意见，规定从2008年起，市财政将连续三年每年拔出1000万元专项资金用于土地流转补助和奖励。对当年新增连片规模流转土地在50亩以上、流转期限在5年以上的，按实际流转面积一次性给予流出户每亩200元的资金补助，一次性给予所属镇(街)村每亩60元的奖励。

统一文本、规范管理。

一是统一制定土地流转文书格式。2002年制定《农村土地承包经营权委托流转申请书》、《农村土地承包经营权出租合同》、《农村土地承包经营权转包合同》(样本)等，下发各镇(街)参照执行。二是规范土地流转价格。对期限较长的流转，在流转款的支付方式上要求采取分期交款方式，不提倡一次性交清流转费用的操作行为，以降低土地流转中的风险。实行土地流转最低指导价。其中。流转水田的最低指导价为300元/亩，荒山、荒坡、荒地最低指导价为200元/亩，并根据市场行情适当递增。三是建立土地流转信息报送制度。2003年出台《土地流转信息报送制度》，通过各镇街土地流转工作联络员定期向市土地流转服务中心报送信息。整理后对外发布。

因地制宜、创新模式。

积极探索土地承包经营权股份化流转。一是组建合作社进行股份化流转。如城西街道七一村以土地承包经营权和资金入股方式成立专业合作社，该合作社已经工商登记成立，入股土地面积500亩，折合股金250万元，其中农户439.2亩，村机动地60.8亩。入社农户440户，社员1098人。目前全市正在大力推广这种模式，鼓励承包户以土地承包经营权入股的形式组建合作社，使投资主体与承包户结成利益共同体。二是通过土地承包经营权入股龙头企业进行股份化方式流转。如义亨镇阪田朱村成立土地流转服务社，把土地承包经营权入股企业，实行土地股份制经营，把全村1500亩土地量化到农户，折合股份一人一股。土地分成三片经营，将450亩落实给每户用于种植蔬菜等(人均0.5亩)，400亩用来解决本村以农业为主业的农户生计，实行小规模承租，余下650亩集中向社会招租，农户依照股份参与土地租金收益进行分红。委托流转土地和自己耕种土地分别进行集中连片有利于实现规模经营。充分发挥农业龙头企业带动作用，采用“公司 基地 农户”等形式流转土地。2100433B

农村土地流转管理和服务主要制度

农村土地流转工作程序图

农村土地流转信息收集发布制度

（一）村或村民小组设立农村土地承包经营权流转信息员（可由村会计兼任），定期搜集农村土地流转供需信息，记入《农村土地流转调查登记表》，每月28日前上报乡镇农村土地承包经营权流转服务中心。

（二）农村土地流转信息接受乡镇农村土地承包经营权流转服务中心的业务指导、资格审查、业务培训、信息发布等技术保障支持。

（三）乡镇农村土地承包经营权流转服务中心收到信息员和其他需求方上报的土地流转信息经审核后，应在两个工作日内完成信息的编辑、审核工作、并及时发布。

（四）乡镇农村土地承包经营权流转服务中心收到的土地流转信息要于每月30日前上报县经营部门，并在农村土地流转信息网站发布。

（五）对已签订土地流转合同完成流转的土地流转发布信息应于当日删除，并记入《农村土地流转信息登记表》。

（六）乡镇农村土地承包经营权流转服务中心，对提供的土地承包经营权流转信息负责，如因信息内容失真、不实，造成较大影响的，追究其负责人的责任。

农村土地流转用途审查制度

（一）农村土地流转要严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》和省委办公厅鄂办文[2007]8号、省政府办公厅鄂办函[2009]51号文件。

（二）土地流转用途审查，主要审查转出方有无将转出的土地改变农业用途意图。需求方有无农业经营能力及改变农业用途的意向。

（三）农村土地流转后只能用于农业生产，改变农业用途的，不准发布土地流转信息，更不准签订土地流转合同。

（四）实行巡查制度。凡流转出的土地，乡镇农村土地流转服务中心要派人进行定期巡查，监督流转后的土地是否改变了农业土地用途。

（五）实行责任追究制度。土地流转改变农村用途的，视责任情况，追究相关责任人员的责任。

农村土地承包经营权流转登记备案制度

（一）有土地流转意向的承包方、受让方均可向乡、村土地流转服务机构提出申请并进行登记。

（二）发包方对承包方提出的转包、出租、股份合作方式流转承包土地的需求，应及时办理备案，指导督促流转双方签订流转合同，并报告乡镇财政所。

（三）承包方以转让、互换方式流转承包土地，应向发包方提出书面申请，发包方同意的签订流转合同，及时向乡镇财政所报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意的，应在七日内向承包方说明理由。

（四）乡镇财政所应建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地流转情况，以转包、出租、股份合作方式流转承包土地，及时办理相关登记、以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理相关承包合同和土地经营权变更手续。

（五）采取互换、转让方式流转土地经营权，当事人申请办理登记的，县农经局应予以受理，并按照《农村土地承包经营权证管理办法》办理。

（六）受让方将土地实行再流转的，应取得原承包户的同意，以转让、互换方式取得土地承包经营权，经依法登记获得土地承包经营权证的可以再流转。

农村土地承包经营权流转合同管理制度

（一）土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转，承包方与受让方应当在协商一致的基础上经乡镇财政所审查后方可签订书面流转合同（代耕不超过一年的除外）。

（二）流转合同签订前，应验证承包方的《土地承包经营权证》，了解受让方的经营状况、使用用途，审查双方委托代理人代理权限，审查双方提供资料的真实性和合法性。

（三）流转合同应内容齐全、填写规范，主要包括流转当事人的姓名、住所；流转土地面积、等级；流转方式、期限和起止时间；流转土地用途、价款及支付方式；流转到期后地上附着物及相关设施的处理及违约责任等。

（四）承包方委托发包方或中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。

（五）流转合同统一使用县农村经营管理局统一印制的合同书文本格式。签订土地流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡镇财政所各备案一份。

（六）流转当事人申请合同鉴证的，可以到乡镇财政所鉴证。

农村土地承包经营权流转纠纷调处制度

（一）建立农村土地流转纠纷调解仲裁网络。县级积极创造条件，设立土地流转纠纷仲裁委员会，乡镇以财政所为依托建立土地纠纷调处委员会，村级建立土地流转纠纷调处领导小组，使土地流转纠纷能够通过调解和仲裁途径得到有效解决。

（二）对来访来电来信的咨询和纠纷来访，首问人员应热情接待，符合受理条件的，应予受理并登入《农村土地承包流转纠纷登记薄》，不属于受理范围的，做好解释答复。

（三）实行领导负责制。乡镇由党委政府分管领导负责，财政、国土、林业、司法等部门主要负责人参加，村由村支书或村主任负责，村会计及部分群众代表参与。

（四）实行分级负责制。要按照“分级负责、属地管理”的原则做好调处工作，农户之间的土地流转纠纷，首先由双方协商解决，村内土地流转纠纷由各村调处小组负责调处，跨村或农户与乡镇企业、乡镇部门的土地流转纠纷由乡镇调处，不愿协商或调解不成的可以向县级土地纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

（五）调处土地流转纠纷，要依法、法规、按政策办事，坚持民主、公开、公平、公正的原则。

（六）土地流转纠纷调处达成协议的要签订书面调解协议书。调解协议书应写明：①双方当事人的基本情况；②纠纷概况；③双方当事人陈述概要和提供的证据；④调解过程中双方认定的事实和调解委员会核定的事实；⑤协议情况；⑥调解意见。由当事人和调解人签名，并加盖调解委员会印章，发给双方当事人，调解委员会留存一份备查。调处纠纷取证材料、书面调解协议等有关资料要整理归档，永久保存。

（七）每月5号前各乡镇农村土地承包流转中心将纠纷排查调处情况上报县经管局。

农村土地流转合同鉴证制度

（一）为减少合同争议和违法合同，保护当事人的合法权益，提高合同履约率，农村土地承包经营流转合同根据流转当事人的申请可以进行鉴证。

（二）合同鉴证由乡镇财政所指定的专门鉴证人员办理。鉴证不得收取任何费用。

（三）申请合同鉴证，双方当事人应当提出合同鉴证申请，并提供下列材料：

1、承包方提供《土地承包经营权证》；

2、乡镇农村土地承包经营权流转服务中心对需求方的审查材料；

3、签订合同的法定代表人的资格证明或者委托代理人的委托代理书；

4、二次流转时，承包方的同意证明材料；

5、其他有关证明材料。

（四）申请材料齐备，符合农村土地承包合同鉴证管辖范围的，予以受理。申请材料不齐的，当事人补齐后予以受理。

（五）合同鉴证应当审查下列主要内容：

1、合同主体是否合格；

2、合同内容是否符合政策、法律、法规；

3、合同当事人意图表示是否真实；

4、合同签字人是否具有合法身份和资格，代理人的代理行为是否合法有效；

5、合同主要条款是否齐全，文字表达是否准确，手续是否完备。

（六）有下列情况之一的，不予鉴证；

1、不真实、不合法的合同；

2、有足以影响合同效力的缺陷且当事人拒绝更正的；

3、当事人提供的申请材料不齐全，经告知补正而没有补正的；

4、不能即时鉴证，而当事人又不能等待的；

5、其他依法不能鉴证的。

（七）需要对当事人、合同标的物及其他有关情况进行调查的，应当先行调查，不得先鉴证后排查。经审查，符合鉴证条件的，应予鉴证。

（八）鉴证合同应当自受理鉴证之日起3个工作日内办理完毕。 2100433B

1.土地承包经营权入股与农户权益一一锦江区三圣乡红砂村模式和邛崃汤营村模式

红砂村位于成都市锦江区三圣乡，成都市东南郊，成龙路北侧，距二环路约7公里。全村人口1121人、350多户，土地面积3000多亩。2003年，该村依托土地整理项目，推动土地流转工作，全村己有1600多亩土地出租给花卉企业集中经营，村内分布有以美国维生花卉公司为代表的大型花卉企业30多家，该村花卉种植面积2300余亩，成为一个花卉种植村，由此带动全村经济社会发展跃上新台阶。2005年红砂村的人均年收入7060元，几乎比2002年(3850元)翻了一番；2006年红砂村的人均年收入达到7850元；2007年，人均纯收入达到8480元。具体做法是将三类土地(农户的农用地一一一承包地、自留地；建设用地一一一宅基地、企业用地；土地整理新增耕地)集中起来，入股组成红砂花乡生态旅游管理公司，由旅游公司与锦江区农投公司合作，采取市场运作方式对外招租业主进行生态旅游项目经营。

作为流转回报，成都红砂花乡生态旅游管理公司向农户支付三种收益。第一种是农户保底分红。其基本含义就是不管市场行情和业主经营状况，流转农户每年都能获得稳定租金收益，可谓刚性收益。第二种是集体股份分红。分红来源于土地整理新增耕地和集体企业建设用地的租金收益，这要视经营业绩和生产发展而定，变动比较大，属弹性收益。第三种是提供劳动就业岗位。按照合同约定，土地流转农户将获得至少户均一个劳动就业岗位。由于劳动就业行为受市场工资和劳动者意愿影响，户均实际就业岗位的多少具有不确定性。受红砂村独特的区位优势和政府部门的制度诱导影响，花乡生态旅游如火如茶，经营业绩非常突出，农户三项收益都能得到保证，加上完善的社会保障，红砂村农户完全解决了土地流转之后的后顾之忧。

汤营村位于邛崃市的羊安镇。该村的土地流转工作始于2005年，依托土地整理项目，村上以土地整理新增耕地入股，农户以承包耕地的承包经营权入股，邛崃市兴农公司投入资金100万元，注册成立“邛崃汤营农业股份有限公司”，农民的土地每亩每年保底800斤黄谷，公司经营利润的一半作为公司发展基金，另一半作为分红资金，由市兴农公司和农户(含村集体)五五分成。兴农公司参加分红但不拿走红利，留给村集体经济组织，待资金积累到一定程度后，回购市兴农公司的投入风险金作为集体法人股。集体土地股份所得分红作为村集体经济收入。目前，公司己与726户农户签订了入股协议，集中土地1060亩。村集体经济收入由公司成立之初几乎为零增长到近17万元。汤营模式农户收益与红砂村类似，不再赘述。

2.土地租赁与农户权益一一双流昆山都市农业园区模式

昆山都市农业园区位于双流县金桥镇昆山村，以蔬菜种植为主。园区由农业观光休闲区、农业科技示范区、蔬菜核心种植区、蔬菜集中种植区、新农村建设及园区管理服务中心、国际水产出口养殖基地六大板块组成。金桥镇昆山村位于双流县城西南部金马河流域，距双流县城6公里、双流县国际机场9.8公里，全村幅员2.92平方公里，耕地面积3108亩，辖8个村民小组，2625人，718户。昆山都市农业园区，下辖金桥镇的昆山、红石、金沙、新安、合水、临江、岷江七个村，幅员19平方公里，耕地面积19544亩，共5353户，18823人。2005年，该村依托土地整理项目，实施了村民院落拆迁安置与土地规模化经营相结合的新农村建设工程。当年底，就引入22户企业入驻昆山村，经营现代农业。到2007年，昆山农业园区内己有28户企业入驻，主导产品有食用菌、日本黑大豆等满足市场高端需求的高附加值农产品。在昆山农业园区，农户与园区发生直接的租赁关系，由园区租赁农户土地，进行农业基础设施和配套设施改造(如园区道路、灌溉水渠等)后，再对外招租业主入园。投资6000多万元的虹禾公司来了，种下了出口欧美、日本的羊肚菌、法国刀豆、日本黑大豆等高附加值农产品；来自广汉的农民姜裕涛来了，种下170亩的时令蔬菜。目前，各地慕名而至的现代农业公司己达280余家。这些企业的产值2007年己达3.3亿元，出口创汇已经接近2000万美元。双流县昆山都市农业园区土地收益由2003年的1260元/亩增加到2007年的4430元/亩。

流转农户的权益主要体现在四个方面：一是土地租金保障。亩租金为600—800斤黄谷(视土地质量，租金分三个档次，即600斤、700斤、800斤)，且每三年递增3%。二是劳动力园区就业权益。园区农业生产活动需要大量的季节性工人，这些季节工的80%以上来自昆山村。土地集中规模经营，广大农民获利最丰，不但可以获得每亩800斤大米的固定租金，还摇身一变成为农业产业工人，有一份固定的工资收入，人均年纯收入从3000多元直接跃上6000多元。三是农产品市场信息与农业种植技术辐射服务。未进入园区的农户，在园区的引导下自觉主动调整种植结构，进行农产品种植。四是年轻劳动力村外就业收入。村内年轻人在县境内的蛟龙工业园区、县城以及西南航空港等就业，收入相对稳定。2100433B

现阶段中国实行的是社会主义市场经济制度。流转是市场的基本特征之一，土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转，学者们主要对以下问题进行了探讨。

（一）土地承包经营权流转的必要性问题

关于土地承包经营权流转的必要性学者们的观点比较一致，即土地承包经营权确有必要进行流转，但流转的原因学者们有不同的看法，可归纳为以下几种。

1、中国实行的是社会主义市场经济。市场经济的主要特征就是市场化、社会化农业生产要素是土地。如果不能实现土地资源的市场化配置，市场经济在农村的建立将是一句假话。现有的家庭联产承包责任制是将集体所有土地按人口平均分包到一家一户，如果不允许土地承包经营权流转，土地将被凝固在分散的一家一户上，根本无法实现土地资源优化配置。客观上阻碍了中国的土地资源向种田能手集中不利于农村产业结构调整及土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置，那只有仍继续原来的准行政性分配土地的制度。这种准行政性分配导致的缺点很多，否定了土地流转的经济因素和效益原则，事实上阻碍了农业生产力的阻碍了农业生产的进上步发展。农地的市场化配置将是进一步深化农村改革所必需的。

2、农业生产自身的特点要求对土地的长期投入。为了确保农户对工地长期投入的利僧必须要稳定的土地使用制度并允许土地使用权自主流转，为此必须建立和健全中国的土地承包经营权流转制度。

3、土地承包经营权流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化、社会化的需要。中国现行的土地制度很大程度上禁固了农村劳动力。土地的承包经营权基本是该集体的成员才能使用，这样使农村的劳动力只能禁固在特定的集体所有的土地上。并且承包后收入多寡直接关系到农户收入的多寡，家庭的主要任务就是必须种好承包地，因此，家庭主要成员在农忙时必须回到土地上，仍摆脱不了土地的禁锢。再者因为现行土地管理制度和其他以属地原则相关的制度，如户口等，使得农村剩余劳动力即使转化到其他方面，户口仍在农村“农民永远是农民”这种禁固与土地有密切关系要解除土地对农村劳动力的禁固，第一步必须从改革现行土地使用制度入手，建立农村土地承包经营权可流转制度。使农村劳动既能通过这种制度取得土地承包权，又能通过这种制度将其转让出去同时搞好综合改革，如户籍制度改革等。

4、土地承包经营权的可流转制度是农业生产进上步发展，规模化、产业化经营的需要，现行的按人口平均分包土地的模式。使一家一户的承包地不但面积小而且过于分散不仅制约了大型、先进的农业机械的有效使用，而且耗费人力多、物力多，又使统一规划，统一施工的水利建设难以进行，从而影响了农业机械化、水利化工作的全面推进。一方面会种田的种能能手得不到大规模土地供其耕种，另一方即使不会耕种者，无法耕种者也拥有一份土地使土地资源得不到有效利用，从而造成土地资源的极大浪费。为了改善这种状况，实现土地的规模化经营，必须确立农地可流转制度，使会经营土地者得到较大规模的土地，而不善经营者将土地承包经营权转让出去搞其他经营，实现农村产业结构的调整。

5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2条第3款规定，土地使用权依法转让。然而除城市国有土地使用权转让已形成系统的法律规则和市场运行机制外，农村集体土地使用权的汉转尚无成形的法律法规。而早在家庭联产承包责任制建立之初，土地承包经营权就不同程度地自发进入了市场。随着农村经济的进一步发展，这种自发进入市场所带来的纠纷和混乱表明，完善土地法律制度，依法规范土地流转，它是当务争。

（二）土地承包经营权流转制度设计

虽然学者们论述了应建立土地承包经营权的依法流转的制度，但现有的法律规定却不是很充分，《土地管理法》第12条规定了土地使用权可依法转让。第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植林、林业、畜牧业、渔业生产”。第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。可见土地承包经营权原则须受让人具有社区成员的身份，非社区成员的个人或组织受让集体土地使用权作为例外受到严格限制。农业部1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中指出：“在坚持上地集体所有和不设土地农业用途的前提下，经收包方同意，允许承包方面承包期间。对承包标的物依法转包、转让、互换、入股、其合法权益受法律保护”。《农业法》第13条规定：“在承包期内经收包方同意，承包方可以转让所承包的土地岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农来承包合同的权利和义务转让给第三者。”1986年最高法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中规定，承包人未经发包人同意私自转达、转达包承包合同的。承包合同无效。《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。”以上这些规定构成了土地承包经营权流转的主要的法律渊源，此外还有一些根据这些规定而制定的行政法规，地方性法规规章。从以上这些规定可以看出：土地承包经营权可以在集体组织成员内，经发包方同意，以转包、转让、互换、入股的方式流转，集体经济组织以外的成员受让土地承包经营权则很严格。土地承包经营权不可以抵押。多数学者认为如此规定的土地承包经营权流转制度，流转范围封闭，社区成员的身份因素对流转有很大影响，采取债权的流转方式，使得中国土地承包经营权流转并不顺畅。另有学者认为之所以要限制土地承包经营权的流转范围，是因为农村生产水平不高，而且为了维护农村社会的稳定有必要这样限制。

此外学者们还认为中国的土地承包经营权流转程序不规范，操作无章可循，自发流转现象多，没有统一规范的程序，有很多“口头协调”，纠纷隐患多，影响农村正常的经济秩序。而且流转管理落后。

（1）缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法。

（2）没有专门负责农地管理的职能机构。

（3）农村土地地籍制制度尚未全面建立。有的学者认为中国土地承包经营权流转应采取登记原则。

不动产物权的变动必须依法登记，这样做：

（1）可以强化土地承包经营权的物权效力。

（2）可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。

此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制。

1、不得改变土地用途。

2、禁止炒卖土地承包经营权。

3、规定最低流转面积，避免农地过于分散化。

总之，学者们对这一部研究无论是深度，还是从广度上讲，都需做进一步的努力。