政府会计

政府会计目的

1、建立政府会计，是适应预算管理制度改革的需要。国库集中收付制度必将对我国现行财政总预算会计和行政单位会计产生冲击，财政总预算会计和行政单位会计的改革，将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况和收支结果。从而，财政总预算会计和行政单位会计必将合二为一，共同组成政府会计。

政府会计作用

2、建立政府会计，有利于客观真实地评价政府的财务受托责任，满足国家宏观管理的需要，实现其会计目标。现行财政总预算会计和行政单位会计只能反映预算收支执行情况，而不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息，不利于会计信息使用者作出正确的政治、社会和经济判断。

政府的业务活动可分为政务活动、商业活动和信托代理活动三类。政府会计的基本目标应以反映政府受托责任的履行情况为主。不同的政府业务活动对会计系统所期望达到的境界也是不同的，因此政府会计目标的定位也应从政府业务活动的特点方面来进行考虑。政务活动的计量和报告重点是本期财务资源的来源、使用和余额；商业活动的计量和报告重点集中于运营收入、净资产的变动、财务状况以及现金流量的流动；而信托代理活动计量和报告的重点是净资产和净资产的变动。也就是说，商业活动更关注财务状况、经营成果和成本等信息，通常不太关注预算比较信息或有关资金流入流出信息。

政府会计监控预算执行过程的合规性

从预算会计系统中产生的关于拨款和拨款使用情况的信息，是政府财政、国库等核心部门与为数众多的支出机构实施有效监控预算执行过程、确保预算执行合规性的前提条件。在任何国家，支出机构和核心部门都需要了解预算执行过程的实际收入、支出去向与数额、收支进度等重要信息，并将这些信息与预算数据进行对比，寻找差异信息、分析差异的性质、导致差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，确保预算得以正确执行。

政府会计提高财政透明度

按照国际货币基金组织《财政透明度手册》的界定，财政透明度是指“政府向公众公开政府结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预测等信息的程度”。其中核算与报告政府资产与负债是实现财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等相关信息，为公众及相关群体全面理解政府可控资产总量与构成以及负债、承诺以及应承担的社会义务的规模与结构等提供至关重要的基础性数据，据以正确评价政府的履责能力与持续性，提高财政透明度。

政府会计评价政府绩效，解脱受托责任

政府会计是帮助政府履行和解脱公共受托责任的重要手段和途径。其中绩效性受托责任指政府履责所取得的业绩及与其所耗费公共资源之间的配比关系是否符合经济性、效率性和效果性的要求。政府会计系统核算与披露政府收入与取得代价配比、费用与部门、项目、服务间的投入与产出配比等相关信息，为公众及相关群体评价政府工作绩效、解脱公共受托责任提供信息途径。

政府会计引言

中华人民共和国财政部令第78号——

《政府会计准则——基本准则》

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《政府会计准则——基本准则》已经财政部部务会议审议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。

部长：楼继伟

2015年10月23日

政府会计准则——基本准则

政府会计第一章　总 则

第一条　为了规范政府的会计核算，保证会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》和其他有关法律、行政法规，制定本准则。

第二条本准则适用于各级政府、各部门、各单位（以下统称政府会计主体）。

前款所称各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。

军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则。

第三条　政府会计由预算会计和财务会计构成。

预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。

财务会计实行权责发生制。

第四条政府会计具体准则及其应用指南、政府会计制度等，应当由财政部遵循本准则制定。

第五条　政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。

决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。政府决算报告使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。

财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况（含运行成本，下同）和现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者作出决策或者进行监督和管理。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者。

第六条　政府会计主体应当对其自身发生的经济业务或者事项进行会计核算。

第七条　政府会计核算应当以政府会计主体持续运行为前提。

第八条　政府会计核算应当划分会计期间，分期结算账目，按规定编制决算报告和财务报告。

会计期间至少分为年度和月度。会计年度、月度等会计期间的起讫日期采用公历日期。

第九条　政府会计核算应当以人民币作为记账本位币。发生外币业务时，应当将有关外币金额折算为人民币金额计量，同时登记外币金额。

第十条　政府会计核算应当采用借贷记账法记账。

政府会计第二章　政府会计信息质量要求

第十一条　政府会计主体应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠。

第十二条 政府会计主体应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体预算执行情况和财务状况、运行情况、现金流量等。

第十三条　政府会计主体提供的会计信息，应当与反映政府会计主体公共受托责任履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测。

第十四条政府会计主体对已经发生的经济业务或者事项，应当及时进行会计核算，不得提前或者延后。

第十五条 政府会计主体提供的会计信息应当具有可比性。

同一政府会计主体不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。确需变更的，应当将变更的内容、理由及其影响在附注中予以说明。

不同政府会计主体发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，确保政府会计信息口径一致，相互可比。

第十六条　政府会计主体提供的会计信息应当清晰明了，便于报告使用者理解和使用。

第十七条政府会计主体应当按照经济业务或者事项的经济实质进行会计核算，不限于以经济业务或者事项的法律形式为依据。

政府会计第三章　政府预算会计要素

第十八条　政府预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余。

第十九条预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。

第二十条 预算收入一般在实际收到时予以确认，以实际收到的金额计量。

第二十一条　预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法发生并纳入预算管理的现金流出。

第二十二条预算支出一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。

第二十三条预算结余是指政府会计主体预算年度内预算收入扣除预算支出后的资金余额，以及历年滚存的资金余额。

第二十四条预算结余包括结余资金和结转资金。

结余资金是指年度预算执行终了，预算收入实际完成数扣除预算支出和结转资金后剩余的资金。

结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕或者因故未执行，且下年需要按原用途继续使用的资金。

第二十五条符合预算收入、预算支出和预算结余定义及其确认条件的项目应当列入政府决算报表。

政府会计第四章 政府财务会计要素

第二十六条　政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。

第一节 资 产

第二十七条 资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。

服务潜力是指政府会计主体利用资产提供公共产品和服务以履行政府职能的潜在能力。

经济利益流入表现为现金及现金等价物的流入，或者现金及现金等价物流出的减少。

第二十八条 政府会计主体的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。

流动资产是指预计在1年内（含1年）耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。

非流动资产是指流动资产以外的资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。

第二十九条　符合本准则第二十七条规定的资产定义的经济资源，在同时满足以下条件时，确认为资产：

（一）与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；

（二）该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。

第三十条　资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。

在历史成本计量下，资产按照取得时支付的现金金额或者支付对价的公允价值计量。

在重置成本计量下，资产按照现在购买相同或者相似资产所需支付的现金金额计量。

在现值计量下，资产按照预计从其持续使用和最终处置中所产生的未来净现金流入量的折现金额计量。

在公允价值计量下，资产按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售资产所能收到的价格计量。

无法采用上述计量属性的，采用名义金额（即人民币1元）计量。

第三十一条 政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。

采用重置成本、现值、公允价值计量的，应当保证所确定的资产金额能够持续、可靠计量。

第三十二条符合资产定义和资产确认条件的项目，应当列入资产负债表。

第二节 负 债

第三十三条　负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。

现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。

第三十四条 政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。

流动负债是指预计在1年内（含1年）偿还的负债，包括应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等。

非流动负债是指流动负债以外的负债，包括长期应付款、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。

第三十五条　符合本准则第三十三条规定的负债定义的义务，在同时满足以下条件时，确认为负债：

（一）履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；

（二）该义务的金额能够可靠地计量。

第三十六条　负债的计量属性主要包括历史成本、现值和公允价值。

在历史成本计量下，负债按照因承担现时义务而实际收到的款项或者资产的金额，或者承担现时义务的合同金额，或者按照为偿还负债预期需要支付的现金计量。

在现值计量下，负债按照预计期限内需要偿还的未来净现金流出量的折现金额计量。

在公允价值计量下，负债按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，转移负债所需支付的价格计量。

第三十七条 政府会计主体在对负债进行计量时，一般应当采用历史成本。

采用现值、公允价值计量的，应当保证所确定的负债金额能够持续、可靠计量。

第三十八条　符合负债定义和负债确认条件的项目，应当列入资产负债表。

第三节 净资产

第三十九条 净资产是指政府会计主体资产扣除负债后的净额。

第四十条 净资产金额取决于资产和负债的计量。

第四十一条 净资产项目应当列入资产负债表。

第四节 收 入

第四十二条　收入是指报告期内导致政府会计主体净资产增加的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流入。

第四十三条　收入的确认应当同时满足以下条件：

（一）与收入相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流入政府会计主体；

（二）含有服务潜力或者经济利益的经济资源流入会导致政府会计主体资产增加或者负债减少；

（三）流入金额能够可靠地计量。

第四十四条 符合收入定义和收入确认条件的项目，应当列入收入费用表。

第五节 费 用

第四十五条费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出。

第四十六条费用的确认应当同时满足以下条件：

（一）与费用相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流出政府会计主体；

（二）含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出会导致政府会计主体资产减少或者负债增加；

（三）流出金额能够可靠地计量。

第四十七条 符合费用定义和费用确认条件的项目，应当列入收入费用表。

政府会计第五章　政府决算报告和财务报告

第四十八条政府决算报告是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件。

政府决算报告应当包括决算报表和其他应当在决算报告中反映的相关信息和资料。

政府决算报告的具体内容及编制要求等，由财政部另行规定。

第四十九条 政府财务报告是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况和现金流量等信息的文件。

政府财务报告应当包括财务报表和其他应当在财务报告中披露的相关信息和资料。

第五十条 政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。

政府综合财务报告是指由政府财政部门编制的，反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。

政府部门财务报告是指政府各部门、各单位按规定编制的财务报告。

第五十一条财务报表是对政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等信息的结构性表述。

财务报表包括会计报表和附注。

会计报表至少应当包括资产负债表、收入费用表和现金流量表。

政府会计主体应当根据相关规定编制合并财务报表。

第五十二条　资产负债表是反映政府会计主体在某一特定日期的财务状况的报表。

第五十三条　收入费用表是反映政府会计主体在一定会计期间运行情况的报表。

第五十四条　现金流量表是反映政府会计主体在一定会计期间现金及现金等价物流入和流出情况的报表。

第五十五条　附注是对在资产负债表、收入费用表、现金流量表等报表中列示项目所作的进一步说明，以及对未能在这些报表中列示项目的说明。

第五十六条 政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。

政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。

政府会计第六章　附 则

第五十七条 本准则所称会计核算，包括会计确认、计量、记录和报告各个环节，涵盖填制会计凭证、登记会计账簿、编制报告全过程。

第五十八条本准则所称预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。

第五十九条 本准则所称财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。

第六十条 本准则所称收付实现制，是指以现金的实际收付为标志来确定本期收入和支出的会计核算基础。凡在当期实际收到的现金收入和支出，均应作为当期的收入和支出；凡是不属于当期的现金收入和支出，均不应当作为当期的收入和支出。

第六十一条本准则所称权责发生制，是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。凡是当期已经实现的收入和已经发生的或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应当作为当期的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，也不应当作为当期的收入和费用。

第六十二条　本准则自2017年1月1日起施行。

政府会计会计模式比较

中美政府会计模式比较

会计模式是对一定社会(国家、地区)会计主要特征所做的综合表述与反映。美国政府会计是一种基金会计模式。美国政府会计准则委员会(GASE)认为，基金是指“按照特定的法规、限制条件或期限，为从事某种活动或完成某种目的所分离形成的，依靠一套自身平衡的科目来记录现金及其他财务资源，以及相关负债和剩余权益或余额及其变动情况的一个财务与会计主体。”这表明基金具有特定的目的和用途外，还强调基金被视为一种会计主体，设置相应的资产、负债、收入和支出科目，并各自有平衡关系。基金会计模式的特点是：(1)政府会计的权益理论是基金论；(2)基金是一种会计主体，主要有政府基金、权益基金和信贷基金三种类型；(3)基金会计确认基础采用应计制会计基础或修正的应计制会计基础；(4)每项基金的财源流入和流出，设置相应的“预算账户”和“实际账户”，将预算纳入会计核算中去。这种会计模式的优点是可以达到控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求，但缺点是如果基金种类多，会使会计科目及会计报表都比较复杂，且各项基金不能调剂使用，会使政府单位财务形成浪费。

我国政府会计采取的是一种预算会计模式，其特点是以政府预算为基础，其组成体系应与国家管理体制相适应，每一个预算单位为一个会计主体和报告主体，将政府单位根据机构建制、经费领报关系分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。这种预算会计模式，是在计划经济前提下的政府财务资源分配与管理方式下建立的。其主要缺点表现在：一是将政府预算与政府具体使用资金的核算割裂开来，预算不能控制具体的财务资源使用，达不到政府预算的目的；二是由财政统一将资金下拨给各政府行政单位分户使用，助长了各行政单位争资金而不注重资金效益和不强调资金管理的现象，不能真正发挥政府财务资源的经济效益；三是政府预算带来严重的主观性，预算不细，目的不强。

从以上比较中可以看出：(1)由于采用的会计模式不同，美国政府会计主体是一种包含各种基金在内的复合主体；而我国政府单位为单一主体，各种基金只是政府单位会计主体的内容，不作为单独的一个会计主体。(2)对我国与美国会计模式的利弊分析来看，我国不宜照搬美国的基金会计模式，应结合我国推行的政府采购制度、部门预算制度和国库集中收付制度的情况，吸收美国基金会计模式的精髓，做到既达到能控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求，又达到简化美国基金会计模式的目的，建立一套适合我国国情的基金会计模式。

政府会计会计规范比较

中美政府会计规范比较

会计规范是指导和约束会计行为的一系列法规、准则、制度和惯例的总称。美国是一个联邦制国家。联邦政府与州和地方政府分享国家政治权力，分别承担各自范围内的受托责任。美国政府会计规范是以准则的形式由民间机构制定，其特征是准则具有开放性，并强调理论研究与实务相结合。联邦政府与州和地方政府会计规范分属于两套规范制定，即联邦会计准则顾问委员会制定原则和准则，规范联邦政府会计；政府会计准则委员制定政府会计准则公告、解释和概念公告，规范州和地方政府会计。我国政府会计规范以制度的形式由国家财政部制定颁布，具有指令性、强制性和统一性的特点。政府会计规范由国家颁布的《会计法》、《预算法》和财政部制定的《财政总预算会计制度》及《行政单位会计制度》组成。其差异具体表现在：(1)从规范模式上看，美国政府会计规范是准则模式，而我国政府会计规范是制度模式；(2)从规范制定机构看，美国是独立的民间组织，属于“社会公认型”，我国是国家政府机构，属于“法规型”；(3)从规范内容的侧重点上看，美国侧重于对外财务报告准则规范，我国侧重于具体业务规范。通过比较，我国应借鉴美国以准则规范政府会计的作法，从制度模式向准则模式转变，从侧重于具体业务规范向具体业务和对外报告并重的规范转变，并完善政府会计规范的层次和体系。

政府会计会计基础比较

中美政府会计基础比较

会计基础是会计事项的记账基准，即收入和支出的确认标准。美国政府会计准则委员会在现行的《政府单位会计与报告准则汇编》中提出的政府单位会计的12项基本原则。在第8项原则中明确指出：“政府单位应当采用权责发生制或修正的权责发生制来确定财务状况和营运效果。”按照该委员会的解释，修正的权责发生制，即收入于取得并可计量时予以确认；政府基金与可支用信托基金采用修正的权责发生制确认收支，其余各类业务均采用权责发生制。

我国《财政总预算会计制度》第18条和《行政单位会计制度》第17条均明确规定：“会计核算采用收付实现制为基础。”之所以我国长期以来政府会计采用收付实现制，是由政府会计的特点所决定的。采用收付实现制，会计只确认实际收到的现金或付出的现金的交易事项，并计量某一期间的现金收支差额的财务成果，符合一般人的习惯，会计核算程序比较简便；同时，会计确认数是实际入库的预算资金；便于安排预算拨款和预算支出的进度，并如实反映预算收支结果。但长期的政府会计实践表明，政府会计采用收付实现制基础，存在明显的缺点或不足。具体表现在：一是所有非现金交易不作为收入、支出即时纳入核算，相应的债权与债务也不确认，不能及时完整地反映政府预算管理业绩和政府工作效率；二是收付实现制是一种面向过去的确认基础，并不能提供未来现金流动的信息；三是不能真实地评价和考核政府单位的财务受托责任。正因为如此，收付实现制受到挑战，我们必须重新审视政府会计确认基础，客观分析政府会计环境，选择合适的会计确认基础是当前预算会计理论研究需要解决的问题。

从比较中看出，中美政府会计采用不同的会计基础。其原因是美国政府会计强调交易或事项的实质，而我国政府会计强调与预算保持一致。其实，会计基础应根据经济业务的不同性质，采用不同的确认标准。笔者认为，随着政府职能的转变，政府债务总额的增加，政府需要以权责发生制为基础编制资产负债表和债务收入支出表等报表，以体现政府如何管理公共债务、发生成本和获得的收益。因此，逐步有序引进权责发生制是未来政府会计确认基础的现实选择。

政府会计会计要素比较

中美政府会计要素比较

会计要素是会计对象的具体化，是构成会计报表的基本框架。美国政府会计要素与财务会计准则委员会的规定有所不同，美国政府机构会计要素为资产、负债、基金余额、财政收入和财政支出五项；其中资产、负债和基金余额是会计静态要素，收入和支出是会计动态要素。由于美国政府会计是一种基金会计，其政府会计要素也就是一种基金会计要素，政府基金会计要素为资产、负债、基金余额、收入和支出；权益基金会计要素为资产、负债、基金权益、收入和支出；信贷基金会计要素为资产、负债(因其纯属代管性质，则资产等于负债，不涉及到经营成果的计量)。

我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》均规定会计要素分为资产、负债、净资产、收入和支出五类。这种会计要素的划分，既符合国际惯例，又考虑了政府会计的特点，还区别于企业会计。一是政府会计不存在所有者权益。对于资产与负债的差额用什么要素来确认，曾经有净资产、基金、基金余额、单位权益等观点，制度最后确定了净资产要素，而采用了“定义反映数量、分类反映内容”的方法。二是没有利润要素。政府会计投资的主要目的是社会效益，不以营利为目的，仅核算收支相抵合的结余，所以没有利润要素。

从比较中看出，中美会计要素的划分是基本一致的，不同的是美国政府会计采用基金会计模式，将资产与负债的差额表述为“基金余额”，而我国政府会计采用预算会计模式，则将其差额表述为“净资产”。虽然“基金余额”和“净资产”在数量上都是资产减去负债后的余额，但在性质上有所区别。基金余额可以表明政府单位拥有或者控制的经济资源在具体用途上的限制，即是某一特定基金的余额，但净资产却不能表明这种限制。“基金余额”是在实行基金制下采用，全部资产和负债均“基金化”。

政府会计会计报告比较

中美政府会计报告比较

会计报告通常称为财务报告，是反映政府单位有关财务状况、收支情况、现金流转情况、基本业务情况等的一种书面文件，由会计报表、附表、附注和财务情况说明书组成，编制财务报告是提供会计信息的基本工具。在美国，政府财务报告

按照编制的时间可以分为中期财务报告和年度财务报告。其中，中期财务报告是以内部使用者为服务对象的，一般不向外界披露；年度财务报告则是面向各种各样的信息使用者，因而它的编制应符合公认会计原则的要求。美国政府会计准则委员会在其《政府会计和财务报告准则汇编》中指出，政府的年度财务报告由简介部分、财务报表、统计图表三部分组成，其中财务报表是财务报告的核心。财务报表具体包括资产负债表、收入支出与基金余额变动表、现金流量表、净资产变动表等。

我国政府会计财务报告，一般称为会计报表，《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》分别对其会计报表作了具体规定。《财政总预算会计制度》第62条规定：“总预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、财政周转金投放情况表、预算执行情况说明书及其他附表等。”《行政单位会计制度》第54条规定：“会计报表是反映行政单位财务会计状况和预算执行结果的书面文件。包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。”从以上看出，我国的政府会计报表由资产负债表、收入支出表及必要的附表及会计报表附注和收支情况说明书等组成。

通过以上比较分析看出：(1)美国的年度财务报告层次结构清楚，规范内容详细，附财务报表外，还包括简介部分和统计图表部分，这有助于信息使用者理解和使用年度报告所提供的会计信息。我国的年度会计报表届时按照财政部门和上级单位下达的有关决算规定组织执行，没有对情况简介和统计图表作出要求。但中美财务报告或报表的基本报表中都有资产负债表和收入支出及基金余额变动表。(2)财务报告与财务报表并不是同一概念，建议我国将财务报表改为财务报告，其内容包括会计报表、会计报表附注和财务情况说明书。还可以借鉴美国作法，增加统计图表的内容，以反映政府单位的财务趋势和能力。

政府会计内容包括三部分：概括起来可称为“一项制度，两个体系”即：政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务报告制度。政府会计有三个特征：一是政府单位执行统一规范的政府会计准则和会计制度。这就是说，无论是政府的行政部门、非行政部门或是其构成实体等，执行的准则和制度是统一的，不是分类的(比如，我国预算会计就是分类的，包括总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、基本建设会计等)。另外，所有政府单位使用的政府性资金和管理的政府性资产，所有的政府活动形成的财政资源和财政责任，都要纳入政府会计的核算和管理。二是实行政府财务报告制度。政府财务报告制度全面、系统地反映财政预算执行和政府单位的财务活动及财务状况，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息。三是提供科学有效的政府会计信息。政府会计全面、系统、准确地反映政府资产负债状况、政府预算执行情况及政府的种类经济活动状况，这些科学有效的信息有利于立法机关对政府的监督，有利于强化政府的会计责任，有利于政府自身的科学民主决策，有利于推进宏观经济管理。

政府会计会计的体系不适应财政管理体制改革的需要

尽管对预算会计管理体系不断加以修正和完善，但至今仍然没有一个正式规范的标准体系，随着部门预算的编制和国库集中收付制等预算管理体制改革的深入，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计统筹考虑，构建一体化政府会计。只有明确了预算会计的分类，才可以明确各个类别会计核算的目的，根据其活动目的考虑其会计核算的特点加以规范，以充分满足各类会计信息使用者的信息需求。

政府会计核算的内容不适应政府职能转变的需要

政府职能的转换强调政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金，来管理国家的各项事务，包括对国有资产管理、债务管理和财政资金的使用实施有效的管理和监控，而这些都离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的科学、合理和完整的会计信息，而信息是由政府会计核算的内容所提供的完整准确的数据所支撑。我国财政总预算会计实质上只是财政收支会计，核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，特别是在诸如固定资产和长期负债核算和管理方面有明显不足。政府的固定资产只由行政单位会计记录，各级政府的财政总决算并不反映固定资产情况，对长期负债以及其他政府债务也没有得到充分的反映和核算。所以政府会计核算的内容，不能全面地反映政府的资产、负债、净资产、收入和支出的整个财务状况，越来越不适应政府职能转变的需要。

政府会计核算的基础不适应财政体制改革的需要

当下，我国的行政单位会计核算采用收付实现制，事业单位除经营业务采用权责发生制外，其他业务也采用收付实现制。收付实现制是以收到或支付现金作为确认收入和费用的依据，会计只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，能如实反映预算收支结果。但是随着财政管理体制改革和政府职能的逐步转变，采用收付实现制基础的局限性逐渐凸现。如：

1.不能反映那些跨年度的大宗采购项目、当期虽已发生但尚未支付的部分资金，从而会导致预算资金结余不实；

2.往往会混淆经常性支出和资本性支出，使这些资产的管理和监督失控；

3.不能揭示未来的承诺、担保和其他因素形成的或有负债，政府潜伏的隐性负债和财政危机也会被掩盖。

政府会计财务报告不能满足政府绩效评价制度的需要

政府财务报告应关注整个政府的资产负债状况和运营绩效，应完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量，有助于解脱政府公共受托责任，满足人民大众等利益相关者的信息需要。政府财务报告与政府预算不同，政府预算反映当年预算收支的现金流量情况，政府财务报告不仅反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况；不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映以往决策累计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。我国政府会计财务报告过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露而忽视了政府会计涉及的其他重要内容。如：政府的受托责任；长期资产和长期债务的计量等问题，因而远不能满足政府绩效评价制度的需要。

前言

第一章 预算会计的概念结构

第一节 预算会计的定义与功能

第二节 支出周期及其组成阶段

第三节 政府会计与预算会计的关系

第四节 会计基础及其应用

第一章 我国预算会计的现状与问题

第一节 预算会计的建立和发展

第二节 现行预算会计的内容与框架

第三节 现行预算会计体系存在的问题

第四节 现行预算会计需要进行大的改革

第三章 预算会计改革的背景与意义

第一节 预算会计改革的背景

第二节 预算会计改革的意义

第四章 对国际经验的借鉴与思考

第一节 主要的预算会计模式

第二节 中外预算会计的差异

第三节 可资借鉴的国际经验

第五章 发达国家的政府会计改革与启示

第一节 政府会计改革的两个阶段

第二节 从现金基础转向应计基础

第三节 从近期改革中得到的启增

第六章 改革的次序、方向与目标框架

第一节 改革的次序

第二节 发展更为全面的预算会计

第三节 依托支出周期构造核算框架

第四节 依托会计实体概念构造组织框架

第五节 目标框架与现行框架的比较

第七章 对策与措施：构造核算框架

第一节 构造核算框架的诸要素

第二节 界定支出周期各阳段的核算程序与内容

第三节 将总预算会计的核算范围扩展至机构层交易

第八章 对策与措施：为转向应计基础创造条件

第一节 转向应计基础的必要性与限制因素

第二节 转向应计基础的前期准备和策略

第九章 在政府会计框架内进行预算会计改革

第一节 政府会计的重要性与特征

第二节 从制度规范转向准则规范

第三节 通过界定会计实体取代组织类别

第四节 改革财务报告

参考文献

专业术语解释及中英文对照

会计要素又称会计报表要素，是构成会计报表结构的基础。

预算会计要素包括资产、负债、净资产、收入、支出5大类，其中，资产、负债和净资产三个要素构筑资产负债表，所以也称为资产负债表要素；收入和支出两个要素构筑收入支出表，所以也称为收入支出表要素。

5大要素的含义

资产是政府与非营利组织占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。

负债是政府与非营利组织所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿付的债务，包括借入款项、应付帐款、其他应付款、各种应缴款项等。

净资产是政府与非营利组织所拥有的资产净值，从数量上等于会计主体资产减去负债后的差额。

收入是政府与非营利组织在业务活动中依法取得的非偿还性资金。

支出是政府与非营利组织单位按照批准的预算发生的各种资产耗费和损失。

通知内容

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为适应地方政府专项债券预算管理需要，规范地方政府专项债券会计核算，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于印发的通知》（财预〔2015〕32号），以及财政总预算会计管理相关制度规定，现就地方政府专项债券会计核算有关事项通知如下：

一、专项债券发行的会计处理

（一）省级财政部门实际收到地方政府专项债券发行收入时。

借：国库存款

贷：债务收入——地方政府债务收入——专项债务收入——**基金债务收入

二、专项债券转贷的会计处理

（一）地方各级财政部门将地方政府专项债券收入转贷给下级财政部门时。

借：债务转贷支出——地方政府专项债务转贷支出——**基金债务转贷支出

贷：国库存款

（二）省级以下财政部门实际收到地方政府专项债券转贷收入时。

借：国库存款

贷：债务转贷收入——地方政府专项债务转贷收入——**基金债务转贷收入

三、专项债券收入安排支出的会计处理

（一）地方各级财政部门将专项债券收入或专项债券转贷收入安排用于本级政府项目支出时。

借：基金预算支出——**基金及对应专项债务收入安排的支出

贷：国库存款

四、专项债券还本的会计处理

（一）地方各级财政部门偿还本级承担的地方政府专项债券本金时。

借：债务还本支出——地方政府债务还本支出——专项债务还本支出——**基金债务还本支出

贷：国库存款

（二）上级财政部门代收地方政府专项债券还本资金时。

借：国库存款

贷：暂存款——**地方政府**基金债务还本支出

偿还代收的地方政府专项债券还本资金时

借：暂存款——**地方政府**基金债务还本支出

贷：国库存款

（三）上级财政部门垫付地方政府专项债券还本资金时。

借：暂付款——**地方政府**基金债务还本支出

贷：国库存款

收到下级财政部门缴来的垫付地方政府专项债券还本资金时

借：国库存款

贷：暂付款——**地方政府**基金债务还本支出

（四）地方各级财政部门为弥补**基金收入不足从公益性项目单位调入资金用于偿付专项债券本金时。

借：国库存款

贷：调入资金——政府性基金调入资金——调入专项收入——**基金调入专项收入

五、专项债券付息的会计处理

（一）地方各级财政部门偿还本级承担的地方政府专项债券利息资金时。

借：基金预算支出——债务付息支出——地方政府债务付息支出——专项债务付息支出——**基金债务付息支出

贷：国库存款

（二）上级财政部门代收地方政府专项债券付息资金时。

借：国库存款

贷：暂存款——**地方政府**基金债务付息支出

偿还代收的地方政府专项债券付息资金时

借：暂存款—**地方政府**基金债务付息支出

贷：国库存款

（三）上级财政部门垫付地方政府专项债券付息资金时。

借：暂付款——**地方政府**基金债务付息支出

贷：国库存款

收到下级财政部门缴来的垫付地方政府专项债券付息资金时

借：国库存款

贷：暂付款—**地方政府**基金债务付息支出

六、专项债券发行相关费用的会计处理

（一）地方各级财政部门支付本级承担的地方政府专项债券发行相关费用时。

借：基金预算支出——债务发行费用支出——地方政府债务发行费用支出——专项债务发行费用支出——**基金债务发行费用支出

贷：国库存款

（二）上级财政部门代收地方政府专项债券发行相关费用时。

借：国库存款

贷：暂存款—**地方政府**基金债务发行费用

支付代收的地方政府专项债券发行相关费用时

借：暂存款—**地方政府**基金债务发行费用

贷：国库存款

（三）上级财政部门垫付地方政府专项债券发行相关费用时。

借：暂付款—**地方政府**基金债务发行费用

贷：国库存款

收到下级财政部门缴来的垫付地方政府专项债券发行相关费用时

借：国库存款

贷：暂付款—**地方政府**基金债务发行费用

七、通过年终结算扣缴专项债券本息费的会计处理

（一）省级以下财政部门未按时上缴地方政府专项债券本金，通过年终结算扣缴时。

借：暂付款—**地方政府**基金债务还本支出

贷：与上级往来

列报支出时，对应由本级财政部门承担的还本支出

借：债务还本支出——地方政府债务还本支出——专项债务还本支出——**基金债务还本支出

贷：暂付款—**地方政府**基金债务还本支出

上级财政部门年终结算扣缴时

借：与下级往来

贷：暂存款/暂付款—**地方政府**基金债务还本支出

（二）省级以下财政部门未按时上缴地方政府专项债券利息，通过年终结算扣缴利息时。

借：暂付款—**地方政府**基金债务付息支出

贷：与上级往来

列报支出时，对应由本级财政部门承担的付息支出

借：基金预算支出——债务付息支出——地方政府债务付息支出——专项债务付息支出——**基金债务付息支出

贷：暂付款—**地方政府**基金债务付息支出

上级财政部门年终结算扣缴时

借：与下级往来

贷：暂存款/暂付款—**地方政府**基金债务付息支出

（三）省级以下财政部门未按时上缴地方政府专项债券发行相关费用，通过年终结算扣缴时。

借：暂付款—**地方政府**基金债务发行费用

贷：与上级往来

列报支出时，对应由本级财政部门承担的发行相关费用支出

借：基金预算支出——债务发行费用支出——地方政府债务发行费用支出——专项债务发行费用支出——**基金债务发行费用支出

贷：暂付款—**地方政府债务发行费用

上级财政部门年终结算扣缴时

借：与下级往来

贷：暂存款/暂付款—**地方政府**基金债务发行费用

（四）省级以下财政部门未按时上缴地方政府专项债券还本付息资金的，通过年终结算扣缴罚息时。

借：上解支出——**基金

贷：与上级往来

上级财政部门会计处理为：

借：与下级往来

贷：上解收入——**基金

八、年终转账的会计处理

（一）与专项债券相关的收入类科目年终转账时。

借：债务收入——地方政府债务收入——专项债务收入——**基金债务收入

债务转贷收入——地方政府专项债务转贷收入——**基金债务转贷收入

调入资金——政府性基金调入资金——调入专项收入——**基金调入专项收入

上解收入——**基金

贷：基金预算结余——**基金结余

（二）与专项债券相关的支出类科目年终转账时。

借：基金预算结余——**基金结余

贷：债务还本支出——地方政府债务还本支出——专项债务还本支出——**基金债务还本支出

债务转贷支出——地方政府专项债务转贷支出——**基金债务转贷支出

基金预算支出——**基金及对应专项债务收入安排的支出

基金预算支出——债务付息支出——地方政府债务付息支出——专项债务付息支出——**基金债务付息支出

基金预算支出——债务发行费用支出——地方政府债务发行费用支出——专项债务发行费用支出——**基金债务发行费用支出

上解支出——**基金

九、其他事项

地方各级财政部门应设置相应的辅助账，详细记录发行、收到和转贷的地方政府专项债券金额、种类、期限、发行日、到期日、票面利率、偿还及付息情况等。

本通知自印发之日起执行。

财政部

2015年4月20日