招投标监管

[导读]

随着近年来我国电子招投标的开展和普及，必将产生巨量的数据，这为实现大数据分析提供了可能，利用大数据技术从这些数据中挖掘信息、判断趋势、提高效益，对创新招投标监管也将带来深远的影响。

大数据时代，认识问题、分析问题、思考问题、解决问题，都需要进行“关联”，包括人的关联、物的关联、人与物的关联、历史时间的关联、地理位置空间的关联等。大数据时代，分析是深度的、实时的，大数据分析的是极端个性化的数据，这些个性化信息以形态各异的形式，分散在不同的时间段、不同的地理位置、不同的网站平台，大数据要做的就是不停地分析，深入挖掘这些看似不相关的数据，找出数据间可能存在的规律并加以运用。大数据被认为是继互联网革命之后又一次技术革命，而技术是政府治理的要素之一，技术变革是政府治理现代化的重要推动力量。对于政府来说，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可能推动治理机制的创新。

因此，在信息化技术飞速发展的影响下相继出现了数字化治理、网络化治理、智慧城市、“互联网+”等新概念。随着近年来我国电子招投标的开展和普及，必将产生巨量的数据，这为实现大数据分析提供了可能，利用大数据技术从这些数据中挖掘信息、判断趋势、提高效益，对创新招投标监管也将带来深远的影响。

整合电子招投标系统 为大数据应用提供基础

招投标制度经过十几年的发展，在合理配置公共资源、综合优化项目建设及有效防治腐败问题等方面发挥了重要作用。但其中虚假招标、围标串标、弄虚作假、诚信缺失等问题也十分严重。由于涉及行业众多，加之交易环节复杂，在传统人工纸质交易模式下，对招投标活动监管的手段和措施显得较为单薄，面临着严重的挑战。2013年颁布实施《电子招标投标办法》以来，利用电子化手段和互联网技术的电子招投标交易方式得到迅速发展，传统模式下的信息分散、不被计算机识别的弊端被打破，招投标活动产生的各类信息得以通过电子化的方式传递、储存和处理。但各地、各行业认识不统一、发展不平衡，招投标系统建设不规范，未能实现互联互通和信息共享，信息孤岛仍然存在，现有的分散在各行业、各管理系统的数据最多只能算是一种管理数据，还算不上是真正意义上的大数据，更谈不上大数据的应用。

《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委第20号令）、《关于做好〈电子招标投标办法〉贯彻实施工作的指导意见》（发改法规［2013］1284号）、《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》（发改法规［2014］1925号）、《国务院办公厅关于印发〈整合建立统一的公共资源交易平台工作方案〉的通知》（［2015］63号）以及国家发改委等七部门联合发布的《关于进一步做好清理和规范招标投标有关规定长效机制贯彻实施工作的通知》（发改办法规［2015］3485号）等相关法规实施以来，为进一步规范电子招标投标系统建设运营、促进电子招标投标健康有序发展起到了积极作用，同时也为电子招投标系统的整合奠定了基础。

尽快整合完善电子招投标系统，搭建大数据信息平台

电子招标投标系统就是以网络技术为基础，招标、投标、评标、合同等业务全过程实现数字化、网络化、高度集成化的系统，主要由网络安全系统与网上业务系统两部分组成。这套系统不但能解决招标方关于招标文件的电子发布、传送、招标公告发布、招标文件的下载等方面的问题，而且能解决投标方关于投标文件的投递安全性，投标时间的准确性与有效性以及不同地域的评标专家能同时对电子标书的阅读、评审、相互之间交流的安全性、准确性等问题。另外，它还能提供丰富的招标项目历史数据、投标方历史数据、招投标活动监管数据、诚信体系数据等。最重要的是招投标活动产生的海量数据，可以满足不同需求的多种数据仓库、数据挖掘、数据共享、数据查询、数据分析、数据应用等功能。电子招投标系统的一个重要特色就是信息高度集成、信息更新速度快、信息的查询分析功能强大。按照《国务院办公厅关于印发〈整合建立统一的公共资源交易平台工作方案〉的通知》，电子招标投标系统根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台，和传统的基于书面文件的招投标程序相比，基于网络技术的电子招标投标系统具有一个突出的特点就是解决了传统招投标模式中“公开、公平、公正、诚实信用”与“择优、质量、效率”的矛盾。

但是，由于招投标各方主体及政府各部门对电子招投标的认识还不到位，地区和行业发展不平衡，有些平台功能定位不准，交易、服务和监管职责不清，存在管办不分、行业垄断、交易平台市场竞争不充分、系统互联互通和信息共享不够、信息孤岛问题突出、监督手段滞后与监管越位并存等问题。针对这些问题，需要坚持以创新的思路、改革的办法，下大气力认真加以解决，从而推动电子招标投标向规范高效、互联共享的更高层次迈进。

要达到招投标“择优、质量、效率”的目的，实现“公开、公平、公正、诚实信用”的原则，必须尽快完善招投标电子化、数据化，搭建起大数据信息化平台。数据只有不断流动和充分共享，才有生命力。应在各地、各行业专用数据库建设的基础上，通过整合和数据集成，实现各级各类信息系统的数据交换和数据共享，为大数据分析在招投标中的应用提供信息基础。

收集完善信息数据，建立大数据集成分析共享平台

当前公共资源交易数据低价值密度的特性体现在其散布于不同的数据管理系统中，由于缺乏统一管理和规划，对跨部门信息资源共享与交换认识不足，统一的数据标准尚未建立，加上政府体制条块管理模式，导致数据横向不联、纵向不通。从当前现实状况来看，实施大数据战略的关键是推进数据资源开放共享，也就是要着力解决不愿开放共享、不敢开放共享、不会开放共享的问题，打破部门分割和行业壁垒，促进互联互通、数据开放、信息共享和业务协同，切实以数据流引领技术流、物资流、资金流、人才流，强化统筹衔接和条块结合，实现跨部门、跨区域、跨层级、跨系统的数据交换与共享，构建全流程、全覆盖、全模式、全响应的信息化管理与服务体系。国务院发布的《关于促进大数据发展的行动纲要》，其核心就是要推动各部门、各地区、各行业、各领域的数据资源开放共享。孤立的系统一定程度上也阻碍了电子招投标的推广应用，基于大数据背景下的信息化建设已经不仅仅是一个系统的建设，而是需要考虑资源整合，考虑互联互通。为此，必须确立大数据的理念，搭建大数据共享平台。

大数据资源不流动和不充分共享将使其毫无价值。对电子招投标产生的海量信息数据，由于数据量大、多样性等特点，大数据的集成面临更艰巨的挑战。为此，必须根据功能需求建立大数据集成分析平台，将分析结果应用于招投标市场监管之中才成为可能，才会极大地促进政府公共服务效能、协同管理水平和响应能力的提升。

培养有利于大数据应用的人才

随着大数据应用的日益广泛，包括大数据分析师、大数据管理专家、大数据算法工程师、大数据产品经理以及电子招标投标系统建设、运营、检测、认证等机构管理技术人员及相关从业人员将成为全社会稀缺的资源和各机构争夺的人才。据著名国际咨询公司Gartner预测，2015年，全球大数据人才需求将达到440万人，而目前的人才市场仅能够满足需求的1/3。麦肯锡公司则预测，美国到2018年需要深度数据分析人才44万~49万，缺口为14万~19万人。IBM 等企业也开始全面推进与高校在大数据领域的合作，力图培养企业发展需要的既懂业务知识又具分析技能的复合型数据人才。

一方面，“互联网+招投标”正在成为招投标领域的机遇与挑战，建设招投标大数据，既要加快人才队伍建设，实现关键技术研发、平台研发、平台构建，实现数据价值的最大化，还要建立相应的组织人才机构，大数据时代，无法单靠个人实现大数据的获取和分析，只有建立相应的人才机构，具有相应的软硬件条件，才有权限取得数据，并有能力分析数据，为创新招投标监管理念和方式服务。

另一方面，要通过举办大数据在招投标中应用的培训班或培训会，分类组织各行业和各领域从事招投标监督管理人员、招标人、投标人、招标代理机构、评标专家等进行专门培训或者结合有关招投标业务进行培训。对招投标活动实施大数据的监管方式，特别要加强招投标监督管理人员在线开展事中事后监管工作的培训和管理，应以依法规范、高效、清廉为标准，制定针对监管人员的绩效考核办法，设立量化考核指标，进一步提高招投标监管机构执法效能和监管执法人员执法水平。同时，还要加强执法力量的配备和监管机构的软硬件建设，全面提升招标投标监管工作水平。

推动大数据在招投标监管方面的创新应用

大数据的应用将推动传统的纸质招投标向全过程电子化、信息化转变，实现绿色招投标。大数据不但有助于招标人查找到类似项目的招标方案、评标方法、合同条件等内容，大数据还可以提供相关标的以往的合同条件及当前的各种报价和造价信息，方便了解市场状况。大数据还能够推动招投标由流程服务延伸至企业的供应链管理及项目的组织实施和管理，从而带动行业转型升级。同时，大数据还将推动监管体制机制的改革创新，特别是落实国务院简政放权、放管结合、优化服务的要求，招投标监管也必须要转变监管理念和监管方式，要从传统的现场监管向电子化动态监管、监管信息共享联动以及各行业协同监管转变，并探索创新招投标大数据监管模式。

由现场监管向电子化动态监管转变

基于大数据互联网背景下的电子招投标系统提高了招投标活动的公开透明度，可实现招投标项目全生命周期的监管。现有的监管方式无法从根本上解决招投标的突出问题，必须改变。

一是招标环节未招先定、虚假招标，有的项目打着重点工程、形象工程、民生工程等“挡箭牌”，未经招投标程序，未招先定，提前进场。有的项目招标人的倾向性很强，现在的招标代理机构的竞争在很大程度上已演变为谁能更多地满足招标人私下要求的竞争，招标代理机构为了在竞争中占据优势，不得不用专业知识去达到招标人的要求，甚至铤而走险，配合围标串标、弄虚作假。

二是在投标环节，很多投标人的实际操作是，没有事先勾兑招标人或者没有关系的项目，一般不会参加投标，这也是当前社会诚信体系建设落后的体现，导致很多项目都是有关系的人投标，为了增加中标率，一人拿多家企业资质资格现象比比皆是，也有一些企业靠出借出卖资质资格敛财。出借资质资格导致围标串标、弄虚作假极为普遍，诚信缺失严重。如笔者曾经处理的一个公开招标项目，第一次中发现，5家投标企业的投标报价预算编制都指向某一名个人，询问结果是他一个人（借用）了5家具备资质的企业投标，连投标保证金都是以他个人名义转给5家企业，然后5家企业再从基本账户提交投标保证金，程序完全“合法”，如果不是通过电子招投标系统对投标人投标报价计价软件的技术识别，根本无法发现这中间的“猫腻”，很多以前见不得人的“潜规则”，现在已经是大行其道的“明规则”，大家一看都知道是怎么回事，就是没有证据。

三是在评标环节，现今的评标基本上都是评标委员会在公共资源交易中心对投标人的投标文件进行评审，评审结果未公示前还应当保密，而投标文件绝大多数是由专业的编制投标文件的人而不是拟具体要做事的项目负责人和技术负责人员编写的，它不像计算机考试必须要本人亲自上机操作，大多数的投标文件是格式化的、抄袭的、网上“百度”来的。投标人的投标文件本应是对招标人招标文件的承诺（响应），这个承诺是不是真正能够实际履行，在评标委员会评标时却是不考虑的，评标委员会也无法真实了解投标人企业及从业人员的真实情况，都是按照文件评审文件。

四是合同履行环节，由于“潜规则”的存在导致违法转包分包不同程度发生，投标环节投入的巨额成本要在合同履行中赚回来，因此各种名目繁多的合同变更、项目负责人变更、结算超预算等大部分项目都有，实际上就成了“招标归招标，合同归合同”，所以投标人在投标时什么要求都敢承诺，中标了再商量。招标人更是迫于社会稳定的压力，责任都推给评标委员会，甚至有的招标人不负责任地说，都是公开招标来的，我有什么办法，完全没有招标主体责任的概念。

五是招标人对中标人的喜好，谁都想有“中”字号背景的国有大企业中标，垫资实力强，技术也先进，安全有保障，出事还有人兜底。再加上地方保护主义和当前社会经济企稳的大局。大多数的违法失信行为得不到查处，守信成本高，失信成本反而低，冲击社会底线，扰乱招投标市场秩序。

传统的现场监管方式，有限的行政监督人员面对众多专业的违规行为，由于各方面原因加之手段有限，主动查处的个案不多，由于信息公开不充分，社会监督更是困难。而基于大数据互联网技术背景下的电子招投标系统基本能解决以上问题，招标、投标、评标、合同履约等业务全过程实现数字化、网络化、集成化，参与招投标各方主体的企业信息、人员信息、业绩信息、履约情况、信用信息、评标信息等可查可认定，所有的流程可查、可追溯，投标文件内容可自动分析比对，从而实现对招投标项目全生命周期的监管。近期，笔者简单地将3年来笔者所在地区招投标项目进行“大数据”分析，发现有的企业参加近300次投标而一次都不中标，有的企业参加10次投标却中标10次，而且都集中在同一个区域的个别招标人，有的企业参加的近200次投标，某几家企业次次都同时参加，“关联”度非常高。仅简单的数据分析就能得到这样的结论，如果在全行业范围内的大数据分析系统中能进行同样的分析，那得到的结论就可想而知了。这些分析对创新招投标行业监管意义重大。

由被动监管向主动监管转变

传统的监管方式基本上是有举报、投诉才处理，而且是谁举报、谁举证，耗时费力，特别是对串通投标等违法行为取证难、认定难的现状，使监管效率低下。而基于大数据互联网技术背景下的电子招投标系统却能为处理举报、投诉提供很好的技术和证据支持。

一是电子招投标不仅是节能环保的重要举措，更是遏制围标串标的重大创新。电子招投标系统内置标准范本模板，固化评标办法，规范了招标标准，避免量身定制招标文件。在招投标各方主体全员认证的基础上，招标人必须使用招标工具编制招标文件，投标人必须使用自己的投标工具制作投标文件，在系统中须使用自己的CA认证进行操作，避免了投标人之间的串通投标。同时，借助计算机技术的硬件代码、IP地址、计价软件代码等提取技术和投标文件、投标报价、工程量清单等雷同分析技术，自动识别围标串标等不正当行为，为监督机构加大围标串标的打击力度提供了有力的依据。

二是通过电子招投标产生的大量数据，建立大数据分析共享平台，对数据进行充分的集成、挖掘、整理，进行“关联”分析，发现问题可以采取措施预防违法违规行为。比如，运用监管大数据的联机分析比对，单纯看某个项目招投标过程可能合法合规，但如果分析某市场主体一年甚至多年的招投标项目，就能发现该主体招投标中可能存在的问题，更方便行政监管部门做出准确的判断，通过发现的问题启动约谈、警示、打招呼、曝光等方式达到防患于未然的目的。

三是通过电子招投标系统可对招标项目的结果进行评估，实现中标后监管。在推进招投标交易市场和履约现场“两场”联动的过程中，完善中标后评估体系，通过对招标项目的结果进行评估，实现对整个招投标环节的整体效能的评估，从而发现招投标过程中存在的问题和不足，不断加以完善改进，可提升招投标环节的公开、公平、公正性，实现招投标项目由被动监管向主动监管的转变。

由分散监管向统一监管转变

全国各地招投标制度不统一，各地方各行业规定、文件冲突，变相甚至违法设置行政审批和收费，干预市场主体自主权，将导致市场主体合法权利受限、负担加重，严重影响市场在资源配置中起决定性作用的发挥，而且容易滋生腐败等危害。目前，全国各省、市公共资源交易中心大多已经构建了符合自身发展需要的电子招投标系统，但各地发展速度不一，制度、规则不统一。随着国家电子招投标系统技术标准的发布，将建立统一的标准。国家发展改革委等7部门联合发布的《关于进一步做好清理和规范招标投标有关规定长效机制贯彻实施工作的通知》，为建立和完善统一的招投标制度提供了政策支持，招投标监督管理部门和机构，可利用政策优势、信息优势和资源优势，通过国家电子招标投标一体化监管平台，建立跨地区、跨部门的数据交换和数据共享机制，建立跨行业、跨平台的互联互通和统一监管机制。

由行政监管向信用诚信监管转变

招投标各方主体不讲诚信，招投标四项基本原则“公开、公平、公正、诚实信用”就是一句空话。没有诚实信用，公开了也没有人信；没有诚实信用，公平无从谈起。没有诚实信用，更不可能有结果的公正。为此，必须建立以信用为核心的招投标市场监管机制。信用诚信监管是以信用为基础的有限监管，是以区别不同主体信用状况的分类监管，是瞄准违法失信风险的精准监管，同时也是多部门配合联动的协同监管，还是社会力量共同参与的综合监管，更重要的，也是贯彻到市场主体全生命周期的全过程监管，更是大数据监管。

一是建立完善“中标后评估”的诚信评价制度。中标后评估就是通过对招投标大数据的挖掘、整合、分析，发现招投标过程中存在的问题，评价招投标的整体效能。实施中标后评估，可以检验招标人是否依法依规组织和开展招标，投标人是否存在串通投标、弄虚作假等违法违规行为，招标、投标和合同履约是否存在“两张皮”，从而有效促进招投标项目的公开、公平、公正。实施中标后评估，将促进监管人员对监管环节的重视，同时能够有效评价其监管水平，对构建监管人员绩效评价体系也非常重要。实施中标后评估，对招投标代理机构的代理行为是一种有效的监督，可以检验项目招标文件的编制是否合法，招标的程序是否规范，评标的办法是否合理，评标的过程是否透明，评标中是否存在异议，提供的工程量清单是否准确，服务质量是否高，是否坚持原则、不徇私情、公正办事。实施中标后评估，可以强化对评标专家的监督管理，看专家是否遵守廉洁自律、遵纪尽职的职业道德，看评审工作是否粗枝大叶、态度随意、不负责任，看评标意见是否缺乏应有的专业水准。通过中标后评估，可以完善市场主体诚信档案，提高对失信者的惩罚力度，建立“一处失信、处处受限”的惩戒机制。

二是建立综合诚信制度，推动评标办法的创新。传统的评标办法难以掌握各种评标方法以及不同的评标因素及其权重设置对合同履行所带来的结果，大数据为评标方法创新提供了有力的支撑。通过大数据技术，可以将招标人的招标需求延伸到投标人的供应链，分析出不同的评标方法、评标因素等对最终招标效果的影响，实现招标人招标、评标委员会评标、中标人履约的一体化管理，为最优化的评标提供支撑，降低评标的机会成本。通过远程评标系统和计算机辅助评标系统，则可以缩短评标时间、提高评标质量，降低评标的直接成本。创新信用标评分方法，就是建立招投标领域的综合诚信制度，对招投标各方主体的市场信用信息进行管理和评分，通过对企业基本信息和从业人员信息、履约信息、企业获奖情况和交易业绩情况的记录、通过企业良好行为和不良行为的记录，对企业信用状况进行评分，作为综合评标办法评分的一部分，据了解，全国有好多地方都采用了信用标评分办法开展招投标活动，从而进一步强化企业“失信丢市场、守信得发展”的良好市场运行氛围。

三是完善社会诚信体系互联共享。电子招投标系统通过招投标的统一流程和标准操作，建立招投标大数据动态信息数据库，包含招投标各方主体的基本信息、交易信息和诚信信息。这些信息都可以通过互联网方式从各个政府部门或公共资源交易平台中获得，并成为招投标活动中重要的评审因素，如将欠薪等不良信用记录、企业纳税行为信息、行贿受贿信息、法院判决信息、消防安全信息等“红黑榜名单”纳入招标投标的资格审核，通过互联互通的大数据进行智能分析，将不良行为投标人直接拒之门外，让失信行为无处遁形，提高失信违约成本，在招投标过程中各方主体就会主动选择诚信，同时降低招投标的监管成本，切实提升招投标市场监管效果。

虽然我国对建设项目招投标基本上都按《招投标法》中政策规定进行监督管理，但在现阶段监督管理工作中仍存在一些问题。如：许多地区虽按规范要求，在指定或授权的报刊网站等发布招标公告，但不乏存在提高资质门坎，缩短报名时间，排弃潜在投标人等现象。目前，国内对资格预审尚未形成统一规范，很难做到科学合理、择优的选择入围队伍，评标专家库管理制度和管理机制也有待改进。招标代理人为争取委托代理权的恶意竞争，招标代理违规行为日益增多，也逐渐成为建筑行业一个新的焦点问题。

针对现行招投标监管工作中存在的问题，应从实际情况出发，健全招标公告事前时候报备制度，建立招标代理人信用档案。完善资格预审办法，实行计算机系统评分，对评标专家库实行动态管理，保证依法、依规、公平、公正评标。规范建筑市场，提高工程交易透明度，加大招标代理监管力度，提升招标工作质量。

近期，绍兴市造价管理处（招标办）学习省内其他市地招投标管理先进经验，积极推行信用评价体系建设，健全优胜劣汰的竞争机制，准备在3个方面推进招投标改革。

一是大力建设全市统一市场，统一平台，统一监管，统一规则，统一方法。

二是大力开展建筑企业信用评价体系建设。在原建筑施工监理企业综合业绩考评工作的基础上，对建筑类企业根据其资信情况、经营素质和履约信誉进行打分，评定其信用等级，同时实行“黑名单”淘汰制度。以此取代当前“预选承包商”等迫不得已的做法。

三是将企业信用评价机制与工程招投标有机结合。改革现有的建设工程招投标评标办法，改变当前过于追求原始公平、过分强调随机抽签的做法，根据工程不同类别，设立科学、合理的商务、技术标评价机制，从而合理确定工程造价，择优选择中标队伍，实现招投标监管廉洁、高效的工作目标。