招标制

招标制与政府采劝制度的差异

(1)适用对象不同。招标制其双方可以适用于任何人(包括法人和自然人)，只要双方需要，认为有利而且可行，都可以运用，当然也包括政府或其委托法人;而政府采购制，其招标方(即甲方)必须是国家机关或公共机构或其委托法人。因此，它有特定的适用对象，并不适用于招标方为非政府的采购交易行为。

(2)涵盖内容不同。招标栩仅仅对商品、工程与劳务采购方式、方法与过程本身作了法定，即只包含了市场双方交易的这个环节;而政府采购制度除了包括采购过程本身外，还包括对采购政策、采购程序、采购管理及其机构设置和职能等方面都作了法定，当然也包括了采购预算的编制与审批。因此，政府采购制度比招标制的涵盖内容更广泛。

(3)运行过程不同。招标程序大致为:发出招标公告——投标——评标——中标——签订合同。而政府采购程序大致为:采购计划制定—计划审批—合同条件的审查采购方式确定、采购程序确定与实行—签署合同—履行合同—采购结果审查。因此，政府采购制度的运行过程更复杂、更全面。

(4)采购方式不同。招标虽然是政府采购的最主耍方式，但并不是唯一的方式。因为，政府采购的特殊性，其中有保密性、特需性、限时性等各方面的要求与限制，有时不可能所有的货物、工程与劳务都进行公开招标，因此必须有多种选择，一般可有五种方式:公开竞争招标、有限竞争招标(遨请招标)、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购，实施时根据选择运用的限定条件和实际情况，首先必须确定其中一种方式。这是政府采购制度与招标制最大的不同之处。2100433B

招标制与政府采助制度的相似之处

(1)它们都是一种强制性的以法定方式规定交易行为的制度，即把市场的商品、工程与服务的交易方式、方法和程序都以立法的形式规定下来，因此，有着共同的立法基础。

(2)目的都是为了规范市场行为，以保证国家利益、社会公共利益和交易双方当事人的合法权益。因为没有法制规范约束的市场，必然没有公正、公平与互利的交易。

(3)招标制是政府采购的最主要采购方式，即后者中包涵了前者。因为建立政府采钧制度是要通过一种法定的、高效的操作手段，以最大限度地优化采购结果，以达到节省政府开支的目的。而招标制这种公开、公正、公平的市场竞争的交易形式，必然会作为政府采购的首选。但是，必须强调说明一点，政府采购有多种方式，招标制仅是其中的一种，当然也是最主要的一种。

审计邀请招标制审计邀请招标制是审计部门为解决人员少任务重的矛盾通过招标形式聘用的事务所人员参与审计的制度。

江苏省南京市审计局为解决玄武区政府对基础建设的投入逐年增加，投资审计的任务也随之加大。为缓解“人员少”与“任务重”之间的矛盾，该区审计局每年都聘用会计师事务所人员参与投资审计，事务所的选择和审计费用大都临时确定。2013年，该局为推进机关作风建设反腐倡廉工作，决定对建设项目审计实行招标制度，规定：凡需要聘用事务所人员的建设项目的审计都要通过邀请招标方式，进行评选，确定应聘人员的审计费用；局领导和业务骨干组成招标小组，负责编制招标文件和组织评标；审计项目质量把关由该局担任该项目的主审负责。 2100433B

项目法人招标制是一种将政府投资项目建设运营全过程综合为一体、以公共决策为前提、在竞争性市场选择基础上，与市场主体合作引入社会资本的一种关于风险分担的制度安排；它又称项目业主招标，由政府通过面向社会招标的方式确定公共工程项目投资、建设、运营的项目法人。它的显著特点就是“谁招标、谁中标、谁建设、谁管理”，明确了项目中主体之间的合作关系、最终责任人、法人代表，以及各自的权力与义务。

(一)政府投资项目法人招标制区别于一般工程招标制的特点

其次，通过项目法人招标制实现项目的风险由项目法人与政府共同承担。项目的风险损失，指在政府投资过程中，有项目决策失误、建设施工错误、运营维护不当等所造成的经济损失。项目法人招标制在市场公平竞争的条件下选定的项目法人与政府协商通过特许经营协议可以完成风险责任共担的局面，如果凭借合理的合同设计可以进一步清晰的划分风险损失．激励政府部门和投资人积极履行相关的义务，有助于投资项目高效完成。

再次，政府投资项目一般都属于投资数额大，投资项目时间长，具有较强的专业性，社会资金面临同报期长的特点。政府投资项目对于注入的社会资金也具有相当高的资质要求，具备专业化的咨询机构配置，可以持续稳定的运作和经营项目。

(二)落实项目法人，明确法人权利与义务

以政府为主导的综合公共决策的政府代表机构，代表政府进行竞争性的公开市场选择以形成投标人，确定中标人。由中标人单独形成或由中标人与招标人指定机构组成的、负责投资项目的筹资、建设、运营维护、移交的，财政探索与研究与招标人签订特许经营协议的市场经营主体，即为项目法人。特许经营协议在政府与市场投资人双方平等协商的基础上达成，确定了项目法人权利与义务。它的本质是平等主体之间的市场契约，规定了政府和市场投资人双方围绕投资项目所形成的各项权利义务，构建了关于项目的利益与责任的分配机制，也就是损益风险分担机制，达到责、权、利明晰的目的。

(三)通过竞争性的市场选择，引入社会资本

招标人在投标过程中可利用专业化咨询公司开展招标投标代理，以市场的专业化服务减轻投资项目决策前期的决策辅助，与决策支持方面的政府财政和工作负担，减少政府机构的行政干预，发挥市场机制自发性作用。及时发布信息，增加政府投资项目建设、运营的透明度，稳定投资人的信心，为非政府投资主体提供更多的投资信息和机会，使有融资能力和建设运营组织实施能力的市场主体能够进入政府投资领域．参与投资项目的建设运行全过程。以市场化的方式减轻政府财政负担，提高财政资金的投资效率，降低交易成本，引入社会资本供给社会所需的公共物品。这样的中标人组成的项目法人为建设项目选择了富有投融资经验和能力的法人，确保了项目资金筹措的充分、及时和经济，保证了项目按期、高质量地完工和交付使用，也能够保证项目建成后的运营和维护方案可以在经济、高效的机制下，在可靠的维护下运营。

(四)促进政府职能转变。各职能部门协调合作

在政府投资项目法人招标中，政府与市场投资人以特许经营协议形式形成市场契约关系，从经营基础设施项目直接投资者和建设管理者转化为与社会资本之间围绕投资项目的平等的市场投资伙伴。这种角色和职能的定位使政府能够摆脱具体经济事务的纠缠，致力于项目建设运营的宏观综合把握。通过公共招标决定项目法人，发挥政府的组织、协调、监督和引导作用以及政府信用和政府政策的杠杆作用，降低政府行政成本，促进政府职能转变，也避免使政府投资项目中引入的社会资本暴露在政府管理体系不健全的项目风险中。项目法人招标制的实施，有利于打破政府职能项目分割的局面，将政府投资项目作为统一的整体，由政府投资主管部门与相关部门建立协调和联动机制，建立各相关部门并联式的项目管理模式。政府投资项目法人招标制的引入，将市场机制和政府导向两种机制有效结合，使资源配置更加合理，财政资金使用效率，政府项目完成率大幅提高。在有效的监管和激励约束条件下，政府的寻租可能性会大大减少，促进了公平公正的市场竞争机制的确立，是政府运用财政资金进行公共项目建设的一种新的有效方式。

项目法人招标制的基本组织构架—般由四部分组成：

项目法人招标制投标方

投标方，是指参与政府投资项目，进行项目法人投标的市场主体。它可以是独立的市场投资人，也可以由独立投资人组成投资人联合体进行投标。作为投资人联合体应具备的资格条件的详细内容将在本书的第二部分介绍，这里仅就一般性原则，根据前面的原理简要说明。投标方应具备的根本条件就是作为市场竞争的潜在签约人，能够对贯穿项目全过程的不确定性带来的风险损失具备把握能力，具备有保障的履约赔付能力，当然就建设的设计施工管理、融资能力、项目运营能力等方面都是必要的条件。

经过投标评选程序，被确定最后中标的市场主体将成为项目法人的中标人，与政府签订项目特许经营协议，或者按照招标文件规定由中标人与其他指定机构联合成立项目法人后，与政府签订项目特许经营协议，共同开展项目的建设、运营活动。

项目法人招标制招标方

项目法人招标制中的招标方，是指以政府为主导的综合公共决策的政府代表机构。它代表政府执行关于投资项目的各项公共决策，与市场投资人和招标代理机构以及其他专业化服务机构进行相关项目的事务往来；同时，在政府体系内部，负责与其他相关政府职能部门进行工作协调，确保中标人能够顺利开展项目的建设、运营事项。

招标方的主要构成一般为4部分：

1．招标人——由政府担当。

2．招标执行机构——招标人设立的负责进行招标、协调政府内部相关部门之间关系等事项的工作机构。

3．招标代理机构。招标代理机构，是由招标方聘用代理招标方专业从事招标事项代理服务的市场化专业服务机构。通过招标代理机构，能够使招标事务市场化、专业化，节约政府行政管理成本，解决政府缺乏市场和专业技术信息的难题，同时也能够使招标事项的决策风险转移到市场中，降低政府的决策风险程度。

目前国内城市大型基础设施实行项目法人招标仍是一项创新和具有挑战性的工作，采用项目法人招标确定项目投资人的操作尚不多见，地方政府部门对这种专业化的综合性的集工程技术、市场和法律等领域于一体的招标事务的熟悉和把握，不及专业从事招标事项代理服务的市场化专业服务机构。所以，市场化的招标代理机构代招标人办理项目法人招标事宜，在编制招标文件、召集评标专家、举办评标工作会议等方面，能够充分发挥专业服务优势，增强政府部门操作过程的科学性，提高效率，同时也可以降低寻租和腐败的可能性。

4．专业顾问班子。

专业顾问班子是招标人或招标执行机构委托的专业从事相关事项咨询或代理(如：具体建设技术事项，财务事项，法律事项，等)的市场化的顾问机构。

在项目法人招标制中，除了招标代理机构以外还有诸多市场化专业咨询服务机构，他们是作为政府开展各方面专业性工作的专门顾问，为政府做出相关专业性事项的决策提供专业化咨询建议的市场化咨询服务组织。

一般说来，特许经营项目通常会在市场主体(通常以专门设立的项目公司的形式)和多个政府部门及国有企业之间建立长期复杂的合同关系，涉及财务、商务、法律和技术等方面的诸多问题，只有把各种因素有机结合到一起，才能保证项目取得成功。一般情况下，政府在从事项目法人招标以及其他特许经营项目过程中所需的专业咨询机构是：相关项目建设与运行的工程技术顾问、财务顾问以及法律顾问等。一个特许经营项目运作的组织人员，通常要经历若干个具体项目的实践训练，以及高级专业人员的指导后才可能成为有能力的成熟的组织实施者。对政府而言，一个包括投资内容在内的特许经营项目的合作期限可能在20年以上，项目风险及各环节的不确定性都很大，然而政府机构人员有限，行政管理工作繁重。因此，政府在从事项目法人招标过程中，发挥专业咨询机构的作用，听取市场化专业机构的意见，委托其代理相关专业事务，是一种值得推广的工作模式，对于提高政府工作效率、降低专业事项决策成本、顺利开展工作都能起到相当大的作用。

项目法人招标制项目法人

项目法人是指投标人中标后，根据招标文件规定，由中标人单独形成或由中标人与招标人指定机构共同组成的、负责投资项目的筹资、建设、运营维护、移交的、与招标人签订特许经营协议的市场经营实体。

项目法人主要依据特许经营协议以及其他协议，与招标人及其招标执行机构或相关政府部门进行事务往来。因此，特许经营协议(包括其他相关协议在内)就成为构建政府与中标市场主体之间平等伙伴关系的根本性制度框架。

所谓政府投资项目的特许经营协议，就是政府与市场投资人之间所订立的一种平等契约，它将一定期限内的某项经营权特别受于某个市场投资主体，为保证该权利的顺利实现政府承担相应义务；市场投资主体获得该特许经营权，承担相应的项目建设、运营维护、无偿移交义务。因此，特许经营协议的本质是平等主体之间的一种市场契约，规定了政府和市场投资人双方围绕投资项目所形成的各项权利义务，从而在双方之间构建了关于项目的利益与责任的分配机制，也就是关于项目的损益风险分担机制；又由于该协议的达成是政府与市场投资人双方平等协商的结果(在项目法人招标制中，由于协议的主要条款在招标时已先行公开，更能体现协议的公平、公正性)，冈此特许经营协议完全具备市场契约的平等性，其中的责、权、利的分配也是对等的，各方均以各自的信用保证机制确保相关责任的正确履行。

尽管政府对政府投资项目负有法定的监管职责，但是，其监管行为的实施，一方面要依法进行，另—方面也要遵循特许经营协议的约定，不能借口监管随意违反协议规定条款从而使政府陷于被动。同时，在项目法人招标完成后的任何阶段，项目法人与相关政府部门之间都可以通过政府或政府授权的部门，在法规和特许经营协议框架下对相关事宜进行协调处理，为政府正确执法和项目正常运作提供条件保障。

项目法人招标制金融保险机构

金融保险机构为项目法人完成投资项目的建设、运营维护任务提供市场化的资金支持和保险业务。

如前所述，主要由中标人——市场投资者构成的项目法人往往不能承担整个项目的全部投资，通常需要进行多渠道融资，如从相关金融机构获得贷款支持(目前在政府投资项目中介入的金融机构主要是开发银行)；同时，为了能够更好地分散风险，提高项目法人抵御风险的能力，项目法人也需要从市场保险机构取得保险承诺，承保的保险公司为已获准在中国境内经营保险业务的境内外保险公司。国外的研究和经验实例也表明，保险机构(如项目多边多国保险机制下的保险机构)可以在政府投资项目发挥重要作用。今后的项目法人招标中，这一角色将值得关注。

但是，贷款和保险责任都由项目法人承担，这与以往的政府直接投资模式具有根本区别：政府直接投资于项目的建设、运营维护，最终的风险责任都归于政府，从而增大了政府的财政负担和经营压力；市场化的项目法人融资，由项目法人独立承担项目融资风险，承担资金借贷、项目运营维护责任，从而大大降低了政府财政投资和经营管理风险。

为确保项目法人顺利筹资，进而为投资项目提供便利条件，招标人——政府也常常为项目法人融资提供协助。例如，在过江通道项目法人招标时，南京市政府建议组建南京市国有投资平台，与国家开发银行江苏省分行就该项目进行信贷合作，积极为市场投资人争取贷款支持，国家开发银行出具了除资本金外全部建设资金的准承诺函。

在图2中，投标方由单一投标人或投标人联合体构成，通过招投标活动，与招标人发生联系；经过招标程序招标人选出中标人，由中标人单独或与招标人指定机构共同组成项目法人，由项目法人与招标人签订投资项目特许经营协议，取得特许经营权；项目法人为项目融资和保险，与金融保险机构发生联系，政府可以协助项目法人取得资金支持；项目法人通过特许经营协议与政府以及相关政府部门发生联系；政府或政府授权部门对政府内部进行相关的协调活动，由此保证项目法人招标以及后续工作顺利开展。