中国土地制度改革

所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。

改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

从80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改

革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，同年9月，深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了一块5千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年, 中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程（试行）》和《城镇土地估价规程（试行）》。

1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月通过《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。1990年5月，国务院允许多外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。

1992年邓小平同志南巡讲话和党的十四大确立了经济体制改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国各地。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。

土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。

企业使用土地按年交租或分期交租。实行年地租，租期可长可短，到期后可优先续租。实行年租后，租户对土地的处置权要受一定的限制。土地不得转让、转租及抵押。对于资金困难的企业，经批准允许将占有的一部分土地的使用权转租，或抵押、入股，但不能超过与国家的租赁年限，并且必须按年交纳地租。

截止1994年8月，600多个城镇完成了土地定级和基准地价的评估工作。同时，还根据土地资产评估和管理规定，广泛开展了国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等宗地地价评估工作。全国各地先后建立了500多家由政府批准的土地估价机构，3500多人获得土地估价师资格。

1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培肓和发展土地市场的8项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。

1997年9月，新疆维吾尔自治区政府划出24万亩农村国有土地，公开招揽海外客商投资开发，这是全国农村国有土地首次向外资开放。该片土地一部分位于天山以北的乌苏、昌吉等县市，是全国著名的粮棉高产区，另外10万亩土地可由投资者挑选，其中熟地占1/5，其余为宜农荒地。

集体土地使用制度改革

集体土地使用制度改革于1988年开始进行。同年3月，山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。作为试点的临朐县规定，农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费5分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收5角钱的费用，还要进行一次性罚款。超出标准30平方米以内的每平方米罚款4元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款8元。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知，将这项工作在全国推开。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县（市）的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏南通市还从1987年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1992年4月，全国已有140多个县（市）相继试行。

中国土地制度改革将坚持“三保”原则

作为牵一发动全身的重大改革，中国土地管理制度改革将坚持保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益“叁保”原则，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。

国土资源部部长、国家土地总督察姜大明24日在浙江绍兴召开的“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”上说，土地管理制度改革牵一发动全身，必须找准改革的定位和主线，守住改革的原则和底线，厉行节约集约，以土地利用和管理方式转变促进城镇化转型发展；

在着力于“保发展、保耕地、保权益”的“三保”原则时，应重点解决好“人往哪里去、地从哪里来、土地怎么管、土地怎么用”等关键问题。人往哪里去，就是要科学引导，防范城市无序蔓延。一方面，加快完善顶层设计，防止盲目虚构人口规模。地从哪里来，是要因地制宜，缓解土地供需矛盾。要充分考虑资源禀赋、环境承载力和人口对规划的约束作用，按照全域规划的理念做好市域县域空间规划。土地怎么管，要求要完善制度，促进土地管理政策改革。土地怎么用是要节约集约，提高土地利用效率。

《中国土地制度改革三十年》可供土地政策和法律领域的专业研究人员以及国土管理、城市管理和农村管理等部门人员参考使用。

《中国土地制度改革三十年》在揭示社会主义土地公有制1978年之前和之后各三十年这两个阶段之间的内在联系和继起关系的基础上，对过去三十年农村土地制度改革、城市土地制度改革和土地管理制度改革进行系统回顾和展望，提出土地公有制的改革和创新既要从中国的政治、经济、文化和社会建设的实际出发，也要遵循人类社会和历史发展的普遍规律。建设中国特色的土地制度要将走自己的路与走人类历史的必由之路结合起来，大胆借鉴、吸收人类文明成果，在土地公有制的框架内逐步确立起适应市场经济要求的公民个体对公有土地的处分机制以及促进工业化、城市化和社会主义新农村建设联动发展的公共土地政策体系。

1978 家庭联产承包制（经济体制改革、调整产业结构）

大规模集体所有制→社会主义公有制，按劳分配

①主要形式：是联产承包责任制和乡镇企业。

②方向：专业化、商品化、社会化，改革后新体制实行家庭分散经营与集体统一经营相结合。

③性质：农村经济体制改革的性质仍然是社会主义公有制

④实质：在土地公有制的基础上，使农村获得生产和分配自主权。

⑤意义：农村经济体制改革调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业的发展；推动产业结构的调整。农村改革逐渐向专业化、商品化和社会化发展。它为城市经济体制改革提供了条件2100433B

前言

第一章 对土地公有制传统模式的再审视

第一节 从土地革命到土地改革

第二节 从土地改革到社会主义改造

第三节 社会主义土地制度传统模式的历史地位

参考文献

第二章 土地制度改革的整体演进及其历史性成果

第一节 1978年以来土地制度改革的整体演进特征

第二节 对土地制度改革历史性成果的透视

参考文献

第三章 集体土地所有权的结构性变化及历史趋势

第一节 从所有权到所有制的“否定之否定”

第二节 集体土地所有权的治理结构及实现形式

第三节 集体土地所有权的历史趋势

参考文献

第四章 集体土地用益物权的基础构造及发展方向

第一节 公有土地用益物权的基本原理

第二节 土地承包经营权制度

第三节 宅基地使用权制度

参考文献

第五章 城市土地制度变迁

第一节 1978年以前的城市土地制度变迁

第二节 1978年以来的城市土地制度改革

第三节 现行城市土地基本制度

第四节 城市土地市场的发育程度评价

参考文献

第六章 城市土地和房地产政策及重要事件记录

第一节 1978～1989年的重要政策和事件

第二节 1990～2000年的重要政策和事件

第三节 2001年以来的重要政策和事件

第四节 深圳土地和房地产发展记录

第五节 中国楼市的“杭州现象”

参考文献

第七章 城市土地制度改革的成效、问题和方向

第一节 城市土地制度改革的主要成效

第二节 城市土地制度改革存在的主要问题

第三节 城市土地制度改革的理论难点

第四节 城市土地制度改革的地方政府阻力

第五节 城市土地制度改革的方向和路径

参考文献

第八章 土地管理体制和机制变革

第一节 1978年以前的土地管理体制

第二节 1978～1986年的土地管理体制

第三节 1986年以来的土地管理体制

第四节 各级政府土地管理职能的分工

参考文献

第九章 耕地保护和建设用地管理制度变迁

第一节 耕地保护制度的演变

第二节 现行主要耕地保护制度

第三节 耕地保护制度的运行效果

第四节 建设用地管理制度的演变

第五节 现行建设用地管理制度的主要内容

第六节 建设用地管理制度运行中存在的主要问题

参考文献

第十章 对征地制度改革的反思和再设计

第一节 对“公益性目的学说”的审视

第二节 对“让利于农民”改革思路的反思

第三节 以区分征收和征用为取向的征地制度改革方案设计

参考文献

第十一章 土地管理的深层次问题

第一节 土地管理深层次问题的主要表现

第二节 土地管理深层次问题的系统成因

第三节 制度性因素对农地非农化影响的实证分析

第四节 土地管理深层次问题的治理路径

参考文献

……