中国生态建设与环境保护(1978～2018)

改革开放40 年，既是中国经济腾飞的40 年，也是中国生态环境保护在曲折中前行的40 年。中国的生态环境保护事业与中国的经济增长和改革开放进程有着密切的联系。当前中国的生态环境保护进入了压力叠加、负重前行的关键期，到了有条件、有能力解决突出生态环境问题的窗口期。本书旨在总结回顾中国改革开放40 年生态建设与环境保护的历史进程，提炼生态环境保护的成就和经验，探析存在的问题与挑战，以期为美丽中国建设提供参考和借鉴。

改革开放研究丛书 (共21册), 这套丛书还有 《中国农村教育：政策与发展（1978～2018）》,《探路之役：1978—1992年的中国经济改革》,《中国的治理变迁（1978-2018）》,《中国文化发展（1978~2018）》,《中国财政体制改革与变迁（1978～2018）》 等。

作者:潘家华/庄贵阳

出版社:社会科学文献出版社

出版年:2018-12

页数:440

定价:128.00元

装帧:精装

丛书:改革开放研究丛书

ISBN:9787520134743

潘家华，剑桥大学经济学博士。曾获孙冶方经济科学奖、中国社科院优秀科研成果一等奖、绿色中国年度人物、中华宝钢环境奖等荣誉称号。

庄贵阳，经济学博士。曾获中国社会科学院优秀科研成果奖、中国社会科学院优秀信息对策奖和胡绳青年学术奖提名奖。

中国西藏自治区位于青藏高原的主体，地势高峻，地理特殊，野生动植物资源、水资源和矿产资源丰富，素有“世界屋脊”和“地球第三极”之称。这里不仅是南亚、东南亚地区的“江河源”和“生态源”，还是中国乃至东半球气候的“启动器”和“调节区”。

中国政府高度重视西藏的生态建设与环境保护，为加强西藏的生态建设与环境保护，促进西藏经济、社会可持续发展，提高各族人民的生活质量，做出了巨大的努力。半个多世纪以来，西藏的生态建设与环境保护作为西藏现代化建设的一项重要内容，与经济发展、社会进步、人民生活的提高同步推进，取得了重大成就。回顾西藏生态建设与环境保护事业发展的历程，展示西藏生态建设与环境保护的现状，昭示西藏可持续发展的前景，有助于澄清人们对西藏生态环境问题的误解，增进对西藏的了解。

一、西藏生态建设与环境保护事业的发展

西藏自治区面积122万平方公里，平均海拔在4000米以上,有着独特的自然生态和地理环境。西藏的气候自东南向西北由暖热湿润向寒冷干旱呈递次过渡，自然生态由森林、灌丛、草甸、草原到荒漠呈带状更迭。复杂多样的地形地貌和特殊的生态系统类型，为生物多样性营造了天然乐园。

二十世纪五十年代以前的旧西藏，长期处于封建农奴制的统治之下，生产力发展水平极其低下，基本处于被动适应自然条件和对自然资源的单向索取状态，根本谈不上对西藏生态环境客观规律的认识，也谈不上生态建设和环境保护问题。十九世纪下半叶起，一些外国探险家和科学家在青藏高原进行过各种考察和调查；二十世纪三十年代，中国科学家也在青藏高原进行过考察和调查，但总体上说，他们对青藏高原特殊自然生态环境的认识还不全面、不系统。

西藏生态建设和环境保护起步于西藏和平解放以后，并随着西藏现代化建设的发展而得到发展。

——和平解放开启了科学认识、主动保护和积极建设西藏生态环境的进程。1951年西藏和平解放之初，为了揭开青藏高原的奥秘，促进西藏的社会进步与发展，中央人民政府就组织“政务院西藏工作队”（1958年，在此基础上成立“中国科学院西藏综合考察队”），对西藏的土地、森林、草场、水利和矿产资源进行考察和评价，提出了科学开发利用的意见，从而开启了科学认识、利用和保护西藏生态环境的进程。

与此同时，改善西藏高原生存条件的生态建设和环境保护逐步开展起来。国家派遣林业技术人员对雅鲁藏布江流域部分地区进行考察，并在拉萨市西郊七一农场开展育苗造林试验，为在西藏开展大规模植树造林、改善生态奠定基础。1959年实行民主改革以后，西藏以乡土树种为主，掀起了大规模的群众性义务植树活动。植树造林工作的开展，使西藏人民实现了由千百年来被动适应自然，进入主动改造自然的质的飞跃。

1965年9月西藏自治区人民政府正式成立以后，生态建设和环境保护工作伴随着人民民主政权各方面工作的开展纳入议事日程，得到组织上的保证。1975年西藏自治区环境保护领导小组和办公室成立，1983年正式成立自治区城乡建设环境保护厅，此后，组织机构和管理体制不断完善，西藏的生态建设和环境保护工作逐步走上良性发展轨道。

有关青藏高原的科学考察活动全面铺开，对西藏自然生态环境的认识更加系统、深入，生态建设开始取得实质性进展。中国科学院制定了《青藏高原1973—1980年综合科学考察规划》。1972年中国科学院在兰州首次召开了“珠穆朗玛峰地区科学考察学术研讨会”，其后，有关青藏高原自然生态环境的各类综合性、专题性学术会议不断召开。一大批学术成果相继问世，仅一套《青藏高原综合科学考察丛书》就达31部42册，约1700万字。这些科研成果，为西藏在经济建设和发展中更好地利用自然资源，不断改善人类生存环境提供了科学依据。1977年，国家农林部组织了对西藏全区的第一次全面森林资源清查。1978年起，为适应造林绿化的需要，各地先后建立苗圃近50个，引进、驯化、培养了数十种适宜西藏生长的造林绿化树种。

——改革开放使西藏的生态建设和环境保护事业的发展走上法制化的道路。改革开放后，生态建设和环境保护随着西藏现代化的发展日益受到重视，西藏的生态建设和环境保护事业在法制化的轨道上不断得到发展。1982年到1994年的十三年间，西藏自治区人民代表大会常务委员会、西藏自治区人民政府及政府各部门颁布实施的生态建设和环境保护类地方性法规、政府规范性文件、部门规章等共计30余件，形成了比较系统的地方性环境保护法规体系。从内容上看，既有涉及生态与环境保护的综合性法规，如《西藏自治区环境保护条例》，也有涉及生态与环境保护各个领域的，如土地管理、矿产资源管理、森林保护、草原保护与管理、水土保持、野生动物保护、自然保护区管理、污染治理等方面的专项法规，基本上涵盖了生态与环境保护的各个领域，做到了有法可依。

国家直接投资建设了以改善生态环境为重点的“一江两河”（雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河）中部流域农业综合开发工程项目，取得了明显的生态效益。政府专门制定了在荒山、荒坡、荒滩地区植树种草实行“谁开发，谁经营，谁受益，长期不变，允许继承”的政策，鼓励人民群众植树造林和种草，保证了人民群众在改善生态方面应有的权益。西藏相继开展并完成了对土地资源、野生动物资源、植物资源和昆虫资源、湿地资源等生态环境现状的调查。生态环境科学研究开始关注人类活动对生态环境影响的监测和跟踪，开展了如西藏“一江两河”中部流域农业综合开发生态环境遥感动态监测、西藏粮食中有机氯残毒污染普查、工业污染源调查等方面的工作，并提出了污染防治的相关政策措施。

改善生态、保护环境的宣传教育广泛开展、深入人心。广播、电视、报纸、互联网等宣传媒体都把造林绿化、保护野生动植物、保护环境作为重要栏目，加大宣传报道力度。世界湿地日、植树节、地球日、世界环境日、世界防治荒漠化与干旱日等重要纪念日受到西藏各界的关注。生态建设和环境保护的知识进入课堂，“绿色学校”创建活动全面开展。

——中央政府的关心、全国人民的支持，使西藏的生态建设和环境保护事业进入新的阶段。1994年，中央政府召开第三次西藏工作座谈会，做出了中央关心西藏、全国支援西藏的重大决策，有力地推动了西藏生态建设和环境保护事业的快速发展。

国家环保总局自二十世纪九十年代以来组织全国环保系统支援西藏环保能力建设，帮助建设了自治区、拉萨市、日喀则市、昌都地区环境监测站，帮助培训了大批环保技术、管理人员，帮助编制了生态保护与污染治理规划。国务院在1998年和2000年制定的《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》，对西藏的生态建设和环境保护工作给予了高度重视，将青藏高原冻融区作为全国八大生态建设区之一，进行专门规划，提出明确的建设任务和建设原则。据此，西藏自治区人民政府于2000年制定了《西藏自治区生态环境建设规划》，对西藏的生态环境建设进行全面规划和部署。国家实施西部大开发战略后，中央政府于2001年召开第四次西藏工作座谈会，进一步加大了对西藏生态建设投资力度，西藏从实现可持续发展的角度出发，明确把发展旅游、绿色农业等作为推动地区经济增长的支柱产业。

国家加大对西藏生态建设和环境保护的投入，加强了生态环境领域的执法监督。统计表明，1996年以来，中央政府仅在西藏生态建设项目方面的投资就达3.68亿元。与此同时，天然林资源保护工程、退耕还林还草工程、拉萨市及周边地区造林绿化工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等一大批生态工程项目相继实施，有效地改善了西藏的生态环境。

半个多世纪以来，西藏的生态建设和环境保护事业从无到有，不断发展，实现了从自发到自觉，从被动到主动，从盲目到科学的质的飞跃。据国家有关部门2000年公布的生态环境状况公报，西藏的环境质量保持在良好状态，大部分地区基本处于原生状态，是世界天然环境最好的地区之一。

二、生态建设与生物多样性保护

半个多世纪以来，西藏自治区为生态建设和生物多样性保护做出了积极的努力，取得了显著成就。

——天然草地得到合理利用，草原生态保护积极有效。西藏是中国五大牧区之一，有天然草地8207万公顷，约占全国天然草地面积的21%，占西藏土地总面积的68.11%。根据全国首次统一草地资源调查，西藏拥有草地种类居全国各省、自治区之首，在全国18个草地类中，西藏就占有17个草地类。保护好草原生态，是保持青藏高原生态链完整有序的重要一环。

西藏的草地面积虽大，但载畜能力较低。在旧西藏，由于人口增长处于停滞状态，自然灾害频繁，每逢雪灾等天灾来临，往往造成大量人畜死亡，草场超载现象并不突出。西藏和平解放后，西藏的人均寿命显著提高，人口数量不断增加，草畜矛盾开始出现，保持草原生态平衡成为日渐突出的问题。为解决好人畜和草畜矛盾，西藏采取了一系列措施，加强天然草地的合理利用和生态保护。一是重点对天然草地开展围栏和水利建设，全面提高草地的产出水平和单位面积的载畜能力；二是实施草场责任制，按照以草定畜的原则，划定轮牧期、轮牧区和禁牧区，加大牲畜出栏，严禁草场的超载过牧，使天然草地得到有效保护；三是建设人工草地，减轻牲畜数量增加对自然草地的压力；四是运用科学手段，采取人工和生物等技术，加大对鼠害、虫害、毒草的预防和治理，维护草地的自然生态平衡 ;五是为加强西藏牧区草原建设，转变游牧民生产方式，加快牧区经济发展，提高牧民生活水平，从2001年起开始在西藏实施牧区草原建设、游牧民定居工程以及天然草原恢复和建设项目。这些措施既保障了农牧民收入和生活水平的稳步提高，又确保了草原生态的良性发展。

——保护天然林资源，开展植树造林，改善生态环境。西藏森林面积717万公顷，活立木蓄积量达20.91亿立方米，保存有中国最大的原始森林。为了保护西藏的生态环境，政府实行限额采伐，以严格控制森林的采伐规模，每年的商品性采伐量一直控制在15万立方米以内。同时，对采伐基地进行及时更新，恢复森林植被。在影响长江下游生态的江达、贡觉、芒康三个县实施西藏长江上游天然林资源保护工程，总面积达3.1万平方公里。在风沙危害和水土流失严重的金沙江、澜沧江、怒江上游及雅鲁藏布江流域的28个县实施退耕还林工程，规划退耕地造林5.2万公顷，宜林荒山荒地造林5.3万公顷，2002年已实施退耕地造林0.67万公顷，宜林荒山荒地造林0.67万公顷。政府还大力推行能源替代建设，营造薪炭林，推广太阳能以保护天然灌木植被。

植树造林已成为西藏广大人民的自觉行动。西藏自治区先后制定了《西藏自治区造林绿化规划》和《关于加快造林绿化步伐的意见》，全区人民共同努力，从改善人们的周边生活环境做起，从绿化庭院、街道、城市环境，到建设人类活动集中的河谷地带及各主要公路沿线绿色走廊，植树造林成效显著。据统计，五十多年来，西藏人工造林7万多公顷，“四旁”（村旁、宅旁、路旁、水旁）植树9000多万株，种植经济林木150多万株。

工程造林和生态工程项目不断实施。拉萨及周边地区造林绿化工程、雅鲁藏布江防护林体系建设工程、芒康长江防护林体系建设试点示范工程、日喀则林业治沙示范工程等重点项目的实施，在很大程度上改善了所在区域的自然生态环境。从1996年开始，国家开始在西藏实施长江上中游防护林体系建设工程，截止2000年，共投入资金370多万元，积极支持西藏地方因地制宜地开展人工造林、封山育林，累计造林面积达1.3万多公顷，为改善当地群众生产生活条件发挥了良好的作用。隶属“一江两河”农业开发重点项目的雅鲁藏布江防护林体系建设工程实施后，形成了从上游的日喀则到泽当几百公里的人工林带，成为西藏一道新的亮丽景观，对雅鲁藏布江的水土保持起到了积极的作用。

通过对西藏天然林资源的有效保护和植树造林，西藏的森林覆盖率不断增加，从二十世纪五十年代的不足1%，上升到目前的5.93%，对生态环境改善起到了积极作用。据有关部门监测，由于人工植被增加，西藏的风沙天气明显减少，如：目前拉萨比三十年前减少了32天；日喀则比三十年前减少了34天；泽当比三十年前减少了32天。

——水土流失综合治理成效显著。西藏高原属高寒草甸和草原区，水土保持能力差，水土流失问题较为严重。近五十年来，通过植树造林和兴修水利等综合措施，西藏的水土流失得到有效治理。特别是近年来，国家和西藏自治区加大了治理水土流失的投资，并取得了良好的效果。截止2001年底，国家在西藏已投入3680多万元，种植水土保持林5.3万公顷，种草6.7万公顷，治理水土流失面积1166平方公里，并启动了拉萨市曲水县热堆沟小流域综合治理工程，开展了江孜、尼木等县的水土保持综合治理工作。同时，西藏自治区制定了《西藏水土保持规划》等多部水土保持和水土流失综合治理规划，颁布了《西藏自治区水土保持项目管理办法》，把预防、监督、保护放到水土保持工作的首位，防止因人为活动而造成新的水土流失。为了使水土流失的综合治理更加科学，2001年，西藏自治区启动了投资6000多万元的水土保持监测网络建设，对全区的水土流失进行全面监测。

——防沙治沙工作取得积极效果。西藏的风沙活动历史悠久，特别是受全球气温变暖、造成臭氧空洞扩大的影响，近几年西藏出现雪线上升、湖泊干涸、草场退化的问题，局部地区出现草地退化、石质化、低质化等自然退化现象。为了有效遏制和治理草场退化、土地沙化，西藏以江河整治为基础，以小流域治理和退化草场荒漠化治理为重点，以建立比较完备的林业和草场生态体系为目标，采取乔、灌、草以及造林、封山育林和飞播相结合的措施，在江河周围以及草场退化、沙化严重的地区，大规模植树种草，恢复植被。在长江上游实施天然林保护工程，退耕还林、还草和湿地保护工程2002年共安排退耕还林任务1.3万多公顷，当年中央补助种苗林费1000万元，给退耕还林农牧户补助粮食1500万公斤，生活费200万元。在拉萨周边地区实施造林绿化工程，在重要农业区推广农田林网化，降低风沙对土壤的侵蚀。这些治理措施，有效地控制了西藏土地沙化扩展的趋势。

——生物多样性保护取得重大进展。西藏是世界上生物多样性最典型的地区之一，是保障地球生物多样性的重要基因库。目前，西藏有野生植物9600多种，被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）和国家重点保护的野生珍稀、濒危植物39种。西藏现有各类脊椎动物798种，昆虫类近4000种，已有125种被列为国家重点保护野生动物，占全国重点保护野生动物的三分之一以上。约有600余种高等植物、200余种陆栖脊椎动物为青藏高原所特有。

五十多年来，国家和西藏地方对西藏生物资源状况进行了详细的调查，摸清了情况，制定了科学的保护西藏野生动植物资源的规划和方案，并采取多种措施，有效保护珍稀野生动植物资源。按照国家有关法律法规，西藏自治区建立了森林公安执法机构，成立了武警西藏森林总队，在青海、新疆、西藏三省区交界处组织开展了以保护藏羚羊为主的“可可西里一号行动”等专项行动，有效地打击了破坏野生动物资源的违法犯罪活动和盗猎行为。同时，国家每年投资数百万元用于西藏森林公安和森林防火基础设施建设，2002年还从国债投资中投入366万元专门用于打击盗猎藏羚羊重点整治工程建设，并加强保护野生动物的宣传。如今，保护野生动物已经成为西藏人民群众的自觉行动，一度十分猖獗的盗猎藏羚羊活动已基本得到控制。

五十多年来，西藏没有任何物种遭到灭绝，生物多样性得到有效保护，生物种类不断丰富。国际动物研究界认为二十世纪就已经绝种的西藏马鹿，二十世纪九十年代被重新发现，并且种群不断扩大。随着西藏不断扩大开放，一些过去没有的物种，如鲤鱼、鲫鱼、鳝鱼、泥鳅等水生动物，一些高产、优质的牛、羊、猪、鸡、鸭等家禽家畜，玉米、西瓜及各种蔬菜等高效农作物，都已从内地引进并在西藏蓬勃生长。

——自然保护区建设取得重大成就。建立自然保护区，是西藏加强生态建设与环境保护、实施可持续发展战略的重要举措。自二十世纪八十年代以来，西藏相继建立了70多处不同类型的自然保护区，其中国家级自然保护区3处（西藏还将新建国家级自然保护区4处），自治区级（省级）自然保护区15处。这18个自然保护区总面积为40.1万平方公里，占全区土地面积的33.4%，占全国自然保护区总面积的30.8%。此外，各地（市）还建立了50余个地市级自然保护区，初步形成了一个类型比较齐全，分布比较合理的自然保护网络。根据国家的总体规划和要求，西藏自治区人民政府正在实施《西藏自治区自然保护区发展规划（1996—2010）》，预计在2010年前在西藏建立28个自治区级以上自然保护区，届时，除海洋和海岸生态系统类型外的自然保护区在西藏均有分布。

在已建立的自然保护区内，严格限制经济开发等人为活动的影响，恢复自然生态系统，多数保护区的生态环境趋于稳定，并逐渐向良性循环的方向发展，使珍稀濒危物种的繁殖地、栖息地以及重要的生态系统，候鸟迁移的重要湿地以及具有重要科研价值的自然景观、地质遗迹和生物遗迹等得到了很好的保护。西藏拥有的125种国家重点保护野生动物，39种国家重点保护野生植物，以及典型的地质遗迹，在已建的自然保护区中均得到了很好的保护。西藏自治区有湿地面积600多万公顷，约占全区土地面积的4.9%，名列中国首位，其高山湿地是世界上独一无二的。根据有关部门监测，保护区内野生动物和植物种群数量明显增多，野生动物资源储量增长30%以上。一些消失多年的珍稀动物，又开始重返家园。在羌塘自然保护区，根据近几年的监测，西藏野驴、盘羊、藏羚羊等野生动物数量都有了不同程度增加，尼玛核心保护区藏羚羊就达4—5万头。雅鲁藏布江中游河谷地区黑颈鹤自然保护区建立后，到此越冬的黑颈鹤数量逐年增加，约占全球黑颈鹤数量的80%左右。

总序一

总序二

前言

第一章 我国农村生态环境保护概述

第一节 农村生态环境现状

第二节 农村生态环境问题

第三节 我国农村生态环境保护的紧迫性和重要性

第二章 农村环境规划

第一节 农村环境规划原则与方法

第二节 农业环境保护规划

第三节 水环境保护规划

第四节 大气环境保护规划

第五节 居民点环境保护规划

附件1：江苏省新坝镇立新村创建省级生态村工作

附件2：关于加强农村环境保护工作的意见