政府采购项目

政府采购的资金来源包括各种财政性资金，如预算内资金、预算外资金、行政事业收入、以政府信誉或者财产担保的借贷资金以及属于政府所有的其他资金等。

预算内资金是指行政事业单位直接从财政部门取得的和通过主管部门从财政部门取得的各类经费，包括正常经费和专项资金。

预算外资金是指财政部门从预算外专户按照规定核拨给行政事业单位的资金拨款和经财政部门核准由行政事业单位按照计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。

行政事业收入又分为行政收入和事业收入。

行政收入是指行政单位依照国家有关规定取得的非预算内外资金的各项收入。如固定资产临时出租出借和变价收入、非独立核算的后勤部门服务性收入、刊物发行的劳务收入、利息收入等。

事业收入是指事业单位通过开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。所谓专业业务活动，是指事业单位根据本单位专业特点所从事或开展的主要业务活动。如文化事业单位的演出活动、教育事业单位的教学活动、科学事业单位的科研活动、卫生业单位的医疗保健活动等。辅助活动是指与专业业务活动相关、直接为专业业务活动服务的单位行政管理活动、后勤服务活动及其他活动。

以政府信誉或者财产担保的借贷资金是指政府担保的国际借款(包括世界银行贷款、国际货币基金组织贷款和双边政府贷款等)、财政借款和政府统借统还的项目资金。

政府所有的其他资金是指上述范围以外政府所有的各种资金。如政府依法设立的体育基金、教育基金、见义勇为基金和希望工程基金等各种基金。

选择采购方式，供应方的资格审查，验收与结算和采购效益评估。政府采购项目可以有两种方式，一种是议价的方式，一种是招投标的方式，两种方式都需要进行采购项目的评估。尤其是使用招投标的方式进行的政府采购更需要进行全面的评估。这种评估主要是对于政府采购项目内容和预算方案的评估和对于政府采购供应方的供应方案评估。具体内容如下。

1．政府采购项目内容和预算的评估

根据政府采购的情况和实践来看，对政府采购项目的评估首先要从采购内容和采购预算的评估开始。而这方面的评估大致可从以下几个方面入手。

(1)政府采购项目的内容评估。首先要从政府采购单位的需要角度入手，分析和评估政府采购单位编报的政府采购项目内容是否属于该单位的生存和发展所需要的商品或劳务(工程)，有无属于国家限制购买且又不能被批准购买的内容，有没有政府采购单位可以暂时不买的商品，政府采购清单中是否有不符合配置标准的，有无超过配置标准的采购科目，有无违反国家政策规定等。

(2)政府采购项目的预算评估。除了要评估政府采购项目的内容以外，还要评估这类项目的采购资金及其来源是否正当和合法，有无采购资金来源的保障，以及政府采购项目的资金有无通过乱集资、乱摊派等方式筹集而来的资金项目等，凡是来源不当或资金来源不足的政府采购项目都不得编入同级财政的政府采购预算。

2．政府采购项目的供应方案评估

政府采购项目评估的最重要的内容是对于政府采购项目的供应方案的评估，这包括对于政府采购项目的采购方式评估，对于政府采购项目供应方案的成本与效益评估两方面。

(1)政府采购项目的采购方式评估。在实际的政府采购项目操作中，首先要选择合适的采购方式。从大类上分，政府采购方式可分为两类：一是招投标采购方式，二是非招标性采购：按照招投标方式进行政府采购一般适用于采购量大和数额高的采购，非招标采购方式通常采取发盘与还盘谈判的采购方式。一般来说，政府采购项目必须按照国家规定评估采购方式，如我们国家一般规定只要政府采购数额达到一定数额就必须采用招投标的方式。

(2)政府采购项目供应方案的评估。从本质上看，政府采购项目评估的目的是要体现政府采购的物有所值，所以必须对政府采购项目的供应方案进行评估。政府采购项目的供应方案评估主要是评估供应方案的经济、技术、信用等方面。其中，对于供应方案的经济评估主要是从供应方案(或叫投标方案)的价格方面进行评估，对于供应方案的技术评估主要是针对政府工程采购(或叫劳务采购)的技术方案的评估，对于供应方案的信用评估主要是对于政府采购供应商或承包商的信用评估。政府采购供应方案的评估是一种以经济效益评价为主的综合性评估。

政府采购项目具有以下几个方面的特性：

1．采购资金来源的公共性

政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共收费，而企业或私人采购的资金来源于采购主体的私有资金。资金来源的不同决定了政府采购项目与企业或私人采购项目在采购管理，采购人员责任等方面有很大区别。实际上正是采购资金来源的不同，才有了政府采购项目与企业或私人采购项目。

2．政府采购项目的非赢利性

政府采购项目的目的不是为了赢利，而是为了在实现政府职能和公共利益，努力节省国家的财政开支。相反，企业或某些私人采购项目多数是为了生产，转售和赢利。由于政府采购项目没有通过采购去获得赢利的动机，所以政府采购项目的评估内容、目标和方法就完全不同于企业采购项目的评估。

3．政府采购项目的公开性

政府采购的有关法律和程序规定政府采购项目一般应该是公开的，只有规模过小或需要保密情况的例外。所以政府采购项目过程一般是在完全公开的情况下进行的，一切政府采购项目的活动都要公开，所有的政府采购项目信息都要公开，而不能偷偷摸摸也没有秘密可言。但是在企业或私营领域，许多采购项目不是公开的，尤其是货物采购就更没有这个义务。

4．政府采购项目的政策性

公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段和方面，政府采购又是公共支出管理主要对象和内容。所以政府采购项目必然具有很强的政策性，因为在某些时候这种采购项目还承担着执行国家政策的使命。甚至一国政府可利用政府采购项目来做为保护本国产品和企业的手段，或者作为对外交流的筹码。但是企业或私人采购就没有这种责任和属性了。

5．政府采购项目的广泛性和复杂性

政府采购项目所涉及的对象从汽车、家具、办公用品，到武器，航天飞机等无所不包；从普通货物，到工程建设合同和各种服务，涉及到了经济生活的各个领域。在这方面没有一个企业或私营组织的采购能与政府采购相比。同时，政府采购项目的程序和手续也十分复杂，远非一般企业或私营部门的采购项目所能比拟的。

6．政府采购项目的宏观调控性

政府始终是各国国内市场最大的采购者和最大的货物和服务的消费用户。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右，这还不包括公用事业部门的采购。美国政府每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的27%左右，这还不包括一些特殊的工程采购项目。所以政府采购对宏观经济调控的作用是其他采购主体不可替代的，它实际上已经成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控的基本手段。

7．政府采购项目的程序性

国际上政府采购的经验表明，任何政府采购项目无论其采取什么方式，也不论其涉及多大金额，都必须要按政府规定的采购程序去进行和管理。一个政府采购项目的完整程序包括的基本步骤有：确定采购需求，预测采购风险，选择采购方式，供应方的资格审查，签订采购合同，履行采购合同，验收与结算和采购效益评估等。

8．政府采购项目的合法性

现代国家一般都制定了系统的政府采购法律和条例，并且都建立有完善的政府采购规章制度。任何政府采购项目活动首先必须依法开展，这种采购项目必须在严格的法律和管理规定与监督之下进行。但是企业或私人的采购项目则没有这么多限制。

(一)政府采购项目验收

政府采购项目验收是指在政府采购合同执行过程中或执行完毕，采购人对政府采购合同执行的阶段性结果或最终结果进行检验和评估。

1．政府采购项目验收的依据。政府采购合同是政府采购履约和验收的依据。供应商、采购机构或采购人必须按照采购合同的约定，全面履行合同。工程项目合同约定可以分包的，应当按照合同规定的条件、内容及方式进行；合同未约定分包的，供应商(承包商)如采取分包方式履行合同，应当征得采购人和采购机构同意，并于分包前10天向采购机构、采购人提供所有与该合同相关的全部分包合同。

2．政府采购项目验收应当遵循的基本程序。首先，由国家认可的专业质量检测机构负责，或者由采购人、代理机构会同专业机构共同负责，由他们组织专业人员组成验收小组来进行。采购金额较小或货物技术参数、规格型号较为简单明确(标配产品)的也可以采用比较灵活的方式来验收。验收结束后，验收小组或者行业质量检测机构要作验收记录，并分别在验收证明书和结算证明书上签字；此外，供应商、采购机构或采购人认为有必要，可以在合同履行过程中，对履约程度进行核验，并作为交付或验收的依据。采购人应按照约定，组织验收人员对政府采购合同的履约结果进行验收，以确认货物、工程或服务符合合同的要求，从而使验收更加规范。验收过程应当制作验收备忘录，参与人员应当分别签署验收意见。验收结束后，验收主要负责人应当在采购验收书上签署验收小组的验收意见。属于集中采购项目的验收意见，应填制《政府采购项目验收单》一式三份，采购人、供应商、政府采购中心各执一份。《政府采购项目验收单》是财政部门支(拨)价款的必要文件。

验收结果不符合合同约定的，应当通知供应商限期达到合同约定的要求。给采购机构或采购人造成损失的，供应商应当承担赔偿责任。验收结果与采购合同约定不完全符合，如不影响安全、且比原采购合同货物部分提高了使用要求和功能的或属技术更新换代产品的，在价款不变的前提下，采购人可以验收接受；如不影响安全、不降低使用要求和功能，而且要改变确有困难的，经协商一致并经有关主管部门批准后可减价验收接受。只有非重要部分不符合合同要求，而其他部分可以先行使用的，且采购人确有先使用的必要，经有关主管部门批准，可就先使用部分验收，并支付部分价款。

3．政府采购项目验收的时间和方法。验收时间约定的规定有：在货物类项目中，对供应商提供的国家标准产品或技术要求不高且品牌、型号规格明确的，采购机构或采购人应做到随到随验收。对技术要求较高的或非标产品，采购机构或采购人应在供应商提交货物之日起七日内组织验收工作；在工程类项目中，属于独立的工程(包括设备安装调试)项目，在供应商提交竣工报告之日起15日内，采购机构或采购人应组织验收工作，书面形式通知供应商。属于基本建设配套工程项目，且需要与基本建设工程整体验收的，则按基本建设项目竣工验收规定执行。此外，如果政府采购双方在合同订立时有阶段性验收约定，那么按采购合同约定的付款条件和付款期限进行分阶段验收，并出具阶段验收报告。最后一次付款，如有质保金的，采购人对供应商提供的货物或服务无质量方面异议的(书面)，政府采购中心将依据采购合同及有效凭证办理资金结算手续。否则，采购人还需出具验收报告。

至于政府采购项目验收的方法，属于分散采购方式的，由各采购人按照合同约定自行验收；属于集中采购方式的，由采购人按照合同约定进行验收。对有特殊要求的采购项目，政府采购办公室可以组织技术专家进行抽查复验。

(二)政府采购项目结算

政府采购项目结算是指采购人在政府采购项目完成并验收后，由财政部门按照采购人的验收结算手续和政府采购合同中确定的付款方式、付款金额，经由政府采购资金专户直接向中标供应商付款结算的过程。

在政府采购项目的结算中的基本程序是：首先，由中标供应商提出结算申请，经由采购人同意后，连同政府采购项目检测机构证明、验收结算书、接受履行报告、质量验收报告、合同约定的付款条件所要求的全部文件副本等有关文件一并报送政府采购管理机构备案。其次，政府采购管理机构对采购人报送的拨款申请书及有关文件进行审核。审核无误后应当按照合同约定金额和政府采购(付款)进度，经由政府采购资金专户直接向中标供应商付款。

(1)明确和优化采购资金监管体系，实现不相容岗位相互分离，并强化印鉴分设制度。其具体做法为：在政府集中采购机构和采购中心分别制定采购资金监管、审核、预算把关与审查(稽核)等相关岗位职责，在政府采购监督管理部门和政府有关行政主管机关制定严密的采购资金拨付和审核制度上力求更完善的机制，并可实施由纪检、监察、审计、财政等组成的委派监督(监察)采购资金支付跟踪问效工作机制，以确保政府采购资金支付环节的不相容职务的彻底分离。

(2)进一步强化采购资金监管财务审核制和“一把手”负责制，即所有的政府采购项目资金付款必须先经过内部财务主管审核、总会计和中心主任审核无误后方可办理付款手续。

(3)建立月末或季末采购资金集中审查核对制度，要求采购监管部门、采购人、采购代理机构在月末或季末将采购已支付款项与采购实际中标、成交签订采购合同应付款项进行一一对照，绝不允许多付、超付、扣付供应商采购资金的现象出现。

(4)坚持每月月底对采购预算的执行情况、资金拨付情况和采购年度计划执行情况进行检查，并写出采购资金支出分析，对发现的不规范行为应进行及时通报批评并责令其整改。

(5)精细化采购资金支出监管责任制，按照采购资金支出管理的规定和要求，抓好对采购资金使用和拨付等各个环节权限与职责的监督管理，做到各个环节之间信息共享、分权制衡，形成采购资金的环式监控与监督体系。

(6)进一步细化采购资金支出的细节化管理层次，加大采购资金支出规范化约束力度，不断提高具体经办采购资金付出人员各方面的素质，从而增强对采购资金拨付时的控管能力，强化实际签订采购合同与应付采购项目款项的核对工作，力求各方利益和合法权益不受损害并能得到有效保护。

新和县政府采购及工程类项目资金管理补充规定政府采购资金管理方面

坚决不允许各预算单位上报无资金来源的采购项目申请；政府采购办坚决不受理无资金来源的采购项目申请。预算单位因工作需要购买货物、服务，办理政府采购业务时，在确保有资金来源的情况下，必须先将自筹资金转入财政专户，政府采购办公室确认资金到位后方可办理政府采购手续。政府采购手续办理完毕，供应商供货之后，验收无误，财政局将项目资金支付给预算单位，由预算单位支付给供应商。财政局专户会计每月定时与预算单位对账。

新和县政府采购及工程类项目资金管理补充规定村集体经济组织收入方面

根据《中华人民共和国政府采购法》第一章第二条：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。村集体经济组织收入不属于财政性资金，使用村集体经济组织收入采购的项目不纳入政府采购范围。村集体经济组织收入采购项目由乡镇负责管理，村集体需要采购时，采取“一事一议”的办法，由村级组织向乡镇申报，经乡镇财经领导小组审核把关后，即可组织实施，不列入县采购办审批范围。同时,各乡镇要把好关口，村集体申报的采购项目必须要求资金保障，坚决防止新增债务。

政府采购是财政支出改革的重要举措之一，是供需双方合法利益的有效保证手段。政府采购机构是合法的组织者，要按照《政府采购法》的要求规范实施采购行为，满足采购人的合理需求，同时也要保证供应商的合法利益不受侵害。然而，由于资金审核制度和政府采购专款专用管理制度方面仍存在缺陷，导致采购中心对资金管理无能为力，有些采购中心没有政府采购资金的管理权，涉及预算单位采购项目时，先由各分管的财政主管部门审定该项目的可行性，决定其是否可以纳入计划内款项，审定以后，再由采购监管部门负责采购人申报的采购项目资金情况审核，账户上有资金即予以下达采购计划，而不管其是否被挪用，这些问题的存在使得政府采购面临尴尬局面。

(一)专款专用实施困难的主要原因

政府采购当事人都知道及时付款的重要性，它是政府采购形象树立的基础性保障，是法律得以正常实施的重要保证。目前绝大部分采购中心在合同款项的支付方面是成功的，有许多经验可以吸取，但依然有少数地方在资金支付问题上存在薄弱环节，究其原因主要体现在以下几个方面：

(1)财政资金紧张，政府采购预算不能执行。有些经济欠发达地区的财政收入极其有限，部分地区为了搞政绩工程，不惜大兴土木，留下许多政府债务。新的工程还要上马，老债尚未偿还，恶性循环的态势越来越严重。这些投资项目绝大部分是经过政府采购或者工程招标投标的，于是矛盾集中反映在政府采购层面上，财政部门不能解决此问题，根本没有资金搞政府采购预算，即使有了预算制度而且严格执行编制项目，也无法实现预算资金的及时划拨，实行政府采购专款专用制度便无从谈起。

(2)监管工作缺乏创新力度。针对客观存在的付款困难的实际情况，监管部门要及时调整工作思路，创新工作机制，发现问题，解决问题，不能有任何畏难情绪与保守思想。然而，少数监管机构的行政不作为确实变相纵容了或者说扰乱了政府采购秩序，付款问题不能及时解决就是一个活生生的例证，不是不能为而是不作为，在这种环境下政府采购诚信制度就面临着挑战。

(3)采购机构不能进行采购资金的审核结算，却承担了供应商不能及时付款的责任压力。现在有一种倾向，凡是涉及资金审核的就得由财政部门说了算，但由于采购中心是采购项目的组织者，一旦供应商不能及时取得工程款，往往都归罪于采购中心，采购中心其实是替监管机构“背黑锅”。从具体的政府采购业务角度而言，付款审核应该是采购中心份内的事情，各地的积极探索也证明这种机制是有效的。但全国范围内还有不少采购监管部门继续把持资金的审核结算关，甚至出现一些极端的行为。采购中心负责合同资金的审核给付，要与政府采购的专款专用制度紧密联系在一起，要确保政府采购资金到位，否则将失去依托的基础。采购中心负责政府采购，履行合同付款的职责，可以有效解决采购资金出口问题。只有充分担当起应有的政府采购职能，才能分清执行与监管的职责，理顺工作关系。

(4)对采购人延期或故意拖延付合同款行为缺乏有效的处罚手段。政府采购监管要体现在相关制度的制定与严格执行方面，针对实际问题要及时研究具体、可行的方案，对违法行为进行预防性的全面监控，解决政府采购操作工程中面临的迫切需要解决的问题。对采购人的权力控制是《政府采购法》凌忽或者说过于概念化而缺乏操作性的薄弱环节。针对不付款的处罚措施只是责令改正。财政部门为了处罚其不能及时付款而停止一切财政拨款，致使其正常的行政职能因为缺乏资金而无法开展，这样的处罚措施实行起来难度很大。

(二)解决政府采购付款困难的方案

(1)制定针对采购人行为进行控制的规章制度，全面约束采购人的不规范行为，维护政府采购的权威与秩序。根据《政府采购法》的框架性规定，在取得当地政府支持的前提下，以政府发文的形式对采购人的不规范行为进行制度约束，通过政府采购的形式对政府的政绩工程进行制度约束，以法代言，特别是对采购人不规范的付款行为要作出明确而具体的规定。合理安排资金调度，保持政府采购的计划与政府项目实施的统一性，减少无原则的乱摊派安排，同时考虑到不可预见性因素，要留足一定量的后备资金，以便统筹安排一些项目，保证公共支出资金能够满足国家政策的需要。

(2)结合国库支付改革，建立政府采购专款专用制度，探讨制度可行性的方式和方法，吸取各地成功的经验与教训，并在实际工作中严格执行这项规章制度。专款专用制度虽然在执行时有一定的难度，但不要有任何畏难情绪，制度的规范是靠做出来的，而不是想出来的，可以说困难只是暂时的现象，一旦严格执行形成定式后，推广起来就没有任何困难了。设立政府采购专款专用制度，规定所有采购项目在提出采购申请时，必须把项目预算款交付到指定的账户上，凭借收款凭证，监管部门才能下达政府采购计划，由采购中心分步骤实施。

(3)调整付款审核制度。政府采购付款作为业务工作的组成部分，本来应该由采购中心负责办理，这样一来才能从体制上理顺专款专用制度的实施基础。但目前只有很少的采购中心承担了这方面的义务，体制问题是政府采购要面对的重要课题，体制不顺就会浪费有限的采购资源。从监管部门不得干涉政府采购具体业务的角度来说，应该由采购中心负责合同的审核与支付，未按此体制运行的要及时改正，返归正途，监管部门负责监督付款过程，设置监管平台，保证权力控制，保证供应商的权利不被剥夺。