政府采购问题研究

内容介绍

本书分四个部分。第一章政府采购制度的基本理论，着重对政府采购制度进行系统的经济学分析；第二章政府采购制度的监鉴与思考，从不同角度展示国外政府采购制度的全景，并总结归纳了可资借鉴的经验；第三章政府采购的现状与问题，在分析我国政府采购工作特点的同时，指出了实践中存在的主要问题；以上述分析的基础上，第四章政府采购的对策与措施主要探讨完善我国政府采购制度的措施。

在编制政府采购计划时，应做到“六兼顾”，不断规范政府采购计划的编制，提高政府采购的工作水平。

兼顾一：规范性 计划性 规范性与计划性兼顾，坚持完整落实采购预算的原则。

政府采购之所以不同于一般的“一手交钱，一手交货”的简单采购，在于政府采购是按照采购预算进行的有组织、有计划的采购。同时，《政府采购法》也明确规定，政府采购必须要严格按照预算执行，因此，政府采购计划的编制，必须要以采购预算为基础，不得超越采购预算的采购金额，擅自扩大采购规模；也不得抛开采购预算中的采购规模；更不得抛开采购预算中的采购标准，擅自提高采购项目的采购档次，采购计划的制定必须要严格接受采购预算的制约。因此编制采购计划必须完整地落实采购预算，即采购预算表规定的范围和项目必须列入采购计划。同时，采购预算规定的采购项目数量和采购项目资金来源与采购计划都要相互对应。

兼顾二：实际需要 财力可能 实际需要与财力可能性相兼顾，坚持量力而行的原则。

在安排采购计划时，不但要严格依照预算执行，而且必须要结合地方财政的收入特点，以兼顾到财政上“及时”支付能力。因为对绝大部分地方财政、特别是县级地区来说，财政收入的入库量不够均衡，一般情况，上半年收入明显“偏紧”。因此，在财政支出的安排上，特别是对政府采购项目的安排，就必须要注意财政预算的承受和支付能力，以免出现采购了项目而财政上却难以支付的被动局面。

兼顾三：现实需求 前瞻性 现实需求与前瞻需求兼顾，坚持适度超前的原则。

除服务采购外，货物与工程的无形损耗相对较大，由于科技水平日新月异，必须充分考虑货物与工程类采购项目的先进性，所以必须兼顾现实需求与前瞻需求，坚持适度超前的原则，在财力允许的情况下，适度提高采购货物与工程的内在品质，不断延长其寿命周期，降低其寿命周期成本，从而达到提高财政资金使用效益的目的。

兼顾四：现实支出 后续成本支出 现实支出与后续成本支出兼顾，坚持降低运行成本的原则。

现实支出是指采购单位获得货物、工程和服务实际支出的款额。而后续成本支出，是指采购单位为维持物品或设备的正常使用而要支付的相关费用，主要包括使用成本和维护成本两部分。使用成本主要是所购物品或设备对使用人技术、辅材、配套环境及设施的要求；维护成本是为维护物品的正常使用，实现物品性能的可延续性、替代性、更换性及扩容升级等而进行的后期投资。因此，在编制采购计划时，重点要充分考虑采购货物、工程与服务的后续成本支出，按照降低运行总成本的要求，合理地确定规格型号等具体的技术参数。

兼顾五：一般 重点 一般与重点兼顾，坚持区分轻重缓急的原则。

对采购人来说，任何被列入采购预算的采购项目，都具有一定的必要性和适用性，否则，就不可能被列入采购预算，但不可回避的是在众多的采购项目之间，也必然会存在着“轻重缓急”之分，肯定有些采购项目是非常急需的，而有一些采购不一定很急。因此，在采购项目的安排上，必须统筹兼顾，分清轻重缓急，对重点项目和急需项目要确保优先安排采购。

兼顾六：时间性 规模效益时间性与规模效益性兼顾，坚持提高采购整体效益的原则。

注意结合采购基础上的“价格趋势”来制定政府采购计划。任何一个采购项目的市场价值并不是一成不变的，同样也要受到各种因素的制约和影响，因此，采购那些价格易受季节变化和影响的项目，就必须将其安排在价格处于低谷的淡季进行采购。同时，对绝大部分采购商品来说，采购的规模越大，其价格就越优惠，因此，对相同项目的采购，应尽量进行一次性采购，以扩大采购批量，减少采购批次。这不但能取得规模采购的价格优惠效果，还能达到减少采购成本和费用的目的；另外，对一些功能相近的，或连环配套使用的不同采购项目，也可将其组合在一起进行采购，人为地“做大”一次性采购规模。

(一)对政府采购预算的认识不足。由于政府采购预算刚刚被纳入部门预算编制的范围，我县也于今年起对县广播电视局、民政局、林业局试编部门预算。根据我县的实际情况，各试点单位将一定金额标准以上的专项货物和工程采购项目以及大宗通用商品、会议费、培训费等在“政府采购预算表”中列出，与部门预算一并编报，由政府采购办对政府采购预算审核采购范围、品目及项目合同价的合理性。在“政府采购预算表”中，部门每一个专项项目中所含的政府采购金额和所购货物、工程或服务都清楚地在预算中反映出来，而后对政府采购预算分类汇总后，进行打捆招投标采购，以取得规模效益和提高采购效率，对已纳入政府采购预算的项目，其资金财政不再拨付部门,采购结束后由财政直接支付给供应商,对政府采购起到了一定的推动作用。但由于该项工作刚起步，对于编制政府采购预算尚缺乏详情的政策规定，加之一些政府部门和单位，对政府采购预算资金使用存在误解等现象，对这些现象，政府采购管理部门监督与管理，往往处于比较被动的地位。

(二)政府采购预算编制的不确定性因素较多。由于县本级及乡镇财政状况存在较大差别，地方财力十分有限，政府采购预算范围及限额标准很难统一。

(三)自行采购现象仍很普遍。以前，由于《政府采购法》尚未出台，推行政府采购工作还缺乏有效的手段，一些单位绕开政府采购管理部门，对列入政府采购的项目，擅自实行自行采购的情况还时有发生。

由于政府采购代理机构人力、专业技术等方面的原因，政府采购项目验收大部分依赖采购人实施验收，使得政府采购验收环节在政府采购现行的操作程序中几乎被置于供应商和用户双方共有的真空地带。政府采购验收问题成为当前政府采购工作不容忽视的重要问题，纵观采购验收过程中的种种现象，我们可以发现，主要存在以下问题：

“重招标、轻验收”。

“重招标、轻验收”的现象在政府采购操作环节中普遍存在。政府采购一采了之，对于后期的执行阶段，就单纯依靠采供双方按照合同进行。另外，验收组织不认真，敷衍了事，验收走过场，手续不具备或不完备。程序简化不认真对照招标文件和合同要求。质量检测手段或检测方法不高。

职责不明确。

招标公司通常将大笔的采购业务承揽到手后，只负责代理招标工作。没有中立的第三者对货物、工程和服务的接收、查验制度。收取代理费用之后，也就不再管政府采购合同标的物是否严格按采购合同交付。而采购人大部分也不委托政府采购中心进行验收，在完成了政府采购合同签订之后，基本上也就不管采购合同履行情况。因此，采购人与采购代理机构之间在验收问题上相互扯皮、推卸责任的现象在现实中普遍存在。

对验收存在抵触情绪或者根本不验收。

还有一些单位对政府采购不理解，有的还有抵触情绪。当建议供应商没有中标后，对其他中标人吹毛求疵消极验收，验收不及时，不能按时付款，或者干脆不验收、严重挫伤了供应商的积极性，加大了寻租现象和行为的发生。

程序不规范。

有些采购单位验收人员与供应商相互串通，双方达成默契，验收时睁一只眼、闭一只眼，降低产品质量与配置，随意增补采购金额，甚至恶意篡改中标合同内容，严重影响了政府采购活动的公平性和公正性，损害了广大潜在投标人的正当利益，扰乱了正常的市场竞争秩序。

过程不公开。

验收过程不公开，具体验收人与使用者相互脱节，缺乏群众监督，一旦出现质量问题，矛头直接指向了政府采购中心，严重影响了政府采购的形象和声誉。

验收结果缺少科学性。

例如，对于一些大型设备的验收，验收小组往往因为缺乏必要的相关知识，所以验收人员在验收时往往仅对产品外观、规格型号等进行验收，而对最重要的产品质量却忽略不计了，影响了验收结果的准确性。另外，有些政府采购环节中的验收方案往往过于简单，欠缺科学性，不能完全满足验收的需要。

政府采购项目验收过程存在问题的原因[1]制度建设有待一步完善。

一是缺乏法律制约机制。在《政府采购法》中，验收主体未明确界定，验收程序标准不明确，未区分“运动员”和“裁判员”之间的关系，未制定采购人员和验收人员之间的相互监督和相互制衡制度。采购人或采购机构验收不够超脱和公正，难免出现漏洞。

二是监督控制制度不健全。各行政监督部门监管存在难点，监督手段不硬。就法律上看，各行政监督部门主要是依靠《政府采购法》、《招投标法》来履行监督，但在工作实践中缺乏实施细则，各行政监督部门对政府采购市场的管理，特别是规范采购人行为缺乏有效手段。政府采购活动的监督主要停留在开标阶段，而对政府采购的结果验收并未引起高度重视。在政府采购机构中,对内设采购机构、验收人、监督职能部门的职责明确不够,导致在政府采购实施中,验收、监督管理缺失。

供应商应自身素质需要进一步加强。

一是供应商追求利益最大化的驱动。有些供应商抓住采购人多为政府机关事业单位所谓的“公家”的特点，利用验收人员不懂技术、责任心不高、采购代理机构不参与验收监督等因素，心存侥幸、采取以次冲好、变更内部设备、私改中标品牌与配置等等形式，肆意破坏政府采购工作，欺骗采购人，不择手段地追逐最大利润，频繁用“糖衣炮弹”出击，并与当事人做幕后交易，损害国家利益，严重破坏了公平竞争的政府采购市场秩序，严重损害了政府与采购人的利益。

二是合同履约能力较差。在当前政府采购活动的实际运行过程中，供应商不信守承诺、欺诈隐瞒的现象不仅常见，而且愈演愈烈。不少供应商素质差，表现为履约意识不强，施工经验不足，技术力量薄弱，质量观念淡漠。有的供应商为谋取中标，往往采取以最好承诺和低于成本的价格投标，中标后为挽回损失，在施工中不择手段偷工减料或偷梁换柱。

三是行为错位，不信守合同。一些供应商自以为取得了采购人采购项目的执行权，就万事OK了。在履行政府采购合同过程中，不按照事前承诺的办事，不力求以优质产品或服务履行采购义务，而采取弄虚作假、欺诈隐瞒、以劣抵优、以次充好等手段。热衷于找关系，跑公关，有的还与采购人或其他供应商沆瀣一气，将采购项目分包转包，致使采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误以及各种安全问题或经济纠纷。不但给企业本身声誉造成恶劣的影响，而且给采购单位造成不可估量的经济损失，从而扰乱了政府采购市场秩序，损害了国家利益和社会公共利益。

采购机构应进一步健全。

由于人员力量限制，采购业务繁忙，无暇顾及验收，加上专业技术、人员素质方面的限制，采购人未主动委托验收，采购代理机构在人员和时间都如此紧张、且用户不曾明确委托的情况下，理所当然地选择了回避，造成了政府采购对验收环节的失控。

采购人法律意识应当进一步提高。

一是采购人缺乏专业知识，素质不高，工作责任心不强。对政府采购有依赖思想，在验收知识方面处于劣势。

二是合谋权力设租寻租。借政府采购之名，行寻租之实，这种现象在一定时期仍然存在。由于我国正处于大量公有制企业向私有制、计划经济向市场经济过渡的特殊的经济转轨时期，政府采购活动中的寻租现象更是难以避免、防不胜防。