政府采购国际化

1.美国政府采购市场对外开放进程

由于各国政府采购一般占GNP的10%左右，因此全球政府采购市场规模巨大，蕴藏着无限的商机，对美国等发达国家有着非常大的吸引力。美国在努力把公平竞争、自由贸易的规则引入国际政府采购市场的同时，也积极对外开放本土的政府采购市场。

1979年4月12日，第一个规范政府采购的多边框架协议——GATT的《政府采购协议》在日内瓦签订，美国参加了这个协议。在接受WTO前身GATT的《政府采购协议》约束后，美国政府面向国际公开招标的采购份额约有9%为外国供应商获得。上世纪80年代后期，日本经济开始趋于国际化，其经济国际化表现为：对外有充分的国际化，对内则是闭塞的保护，日美贸易摩擦于是愈演愈烈。在美国“贸易制裁”的压力下，日本制定了“关于市场准入的实施办法”，并对政府采购的招标程序做了重大修改，从而使得美国企业进入日本的速度加快，分得了日本政府采购市场中的一杯羹。

美国还积极推进北美自由贸易区(NAFTA)政府采购市场的开放。北美自由贸易区的首要目标是取消三国之间的关税。由于美、加均为WTO《政府采购协议》的签字成员，而墨西哥尚未加入协议。NAFTA的谈判重点是为了使墨西哥向美加开放政府采购市场。

此外，美国还积极推动亚太经合组织(APEC)成员国相互开放政府采购市场。美国在APEC政府采购领域谈判中竭力促成签署一项具有透明度、开放性和正当程序的协议，谋求建立一种全新的成员间提供非歧视性的竞争性投标机会的多边机制，以便让更多的美国企业通过公开、透明的投标竞争进入别国政府采购市场。而且美国在谈判中，竭力鼓励APEC其他成员经济体加入WTO《政府采购协议》，并将此作为推进APEC政府采购领域实现自由化的谈判手段。在1994年APEC各国领导人会议上，各国同意在2010年前，将APEC建设成贸易和投资自由区。对于比较落后的成员，市场开放可以推迟到2020年。

但美国政府采购市场并不是自由地向所有国家开放。《美国贸易法案》规定，不允许政府部门向没有和WTO、GPA组织签署协定的国家采购商品和劳务。尽管美国是WTO《政府采购协议》的签字国，但在政府采购中仍高度重视保护本国工业，如《购买美国产品法》规定联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时，必须承担购买美国制造的产品的义务。目前，《购买美国产品法》对世界贸易组织《政府采购协议》签字国的限制虽已大大减少，但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用。

2.美政府采购国际化的借鉴

完善制度 配套改革 美国政府采购制度起步时间早，经过一百多年的发展，形成了比较完善的制度。既能维持政府日常办公所需，又能很好地促进经济的发展，对许多高新技术产业起到了推动作用，具有明显的示范效应。在此基础上，美国才逐步适应国际形式，对外开放政府采购市场。我国政府采购制度刚刚推行不久，就面临开放市场的压力，完善相关制度因此尤其迫切。

政府采购制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套进行。我们应充分意识到，我国是在社会主义市场经济尚未完全建立的前提下开始逐步建立政府采购制度的。作为政府采购主体之一的微观基础——企业没有真正形成“自主经营、自负盈亏”的硬约束机制；政府采购实体和采购主管部门的职能还没有彻底转变；各种市场主体的竞争环境和竞争条件不对等，使各类主体难以在同一起跑线上展开竞争，而且各市场竞争机会不均等，不平等的竞争必然导致不公平的结果，从而会使政府采购政策的公平竞争机制失灵。作为政府采购客体的要素市场发育也不够充分，市场的信号机制不灵敏，而且还没有形成一个统一的市场体系。这都成为政府采购制度完善的极大障碍。

渐进策略逐步开放，美国的政府采购对外开放经历了一个渐进的过程，开放的速度主要取决于国内经济发展的要求。而且政府采购市场的开放通常要遵循对等的原则，所以渐进原则包括三方面的含义：时间上渐进；开放地区渐进；开放产业渐进。时间上渐进是指政府采购市场的开放经过了一个比较长的时期，主要体现为逐步签订和加入一些多边和双边协议。开放的地区渐进是指政府采购市场对外开放是区别对待的，一般按对等的原则进行，美国的政府采购市场也并非完全开放。开放的产业渐进是指通常各国开放的都是较具有竞争力的产业，对国内幼稚产业一般不开放，用政府采购来扶持这些幼稚产业的发展。为了避免对国内供应商的过大冲击，我国在开放政府采购市场方面要对开放的时间和产业顺序谨慎研究，采取渐进的策略逐步开放我国的政府采购市场。

世界市场是统一的，开放也是对等的，如果我国不开放国内政府采购市场，我国企业也将失去国外庞大的市场。我国政府采购市场的开放是必然趋势，但市场的开放一定要讲究渐进性和次序性。所以我国必须加强研究，依据我国的经济发展水平、各行业的发展水平和产业政策的需要，确定市场开放的范围和层次。先对外开放有一定竞争优势，能与跨国公司相抗衡并能抵抗外资入侵的行业，如计算机硬件、纺织等，后开放竞争力较弱的行业，如邮电、保险等。

推动引导发挥政府作用 在政府采购市场的开放中，美国政府发挥了积极的引导作用：一方面帮助本国供应商、尤其是高科技的中小企业开拓国外市场；另一方面又积极扶持国内幼稚产业，增强它们的竞争力。在制定政府采购市场对外开放的策略上，政府也是主要的推动者。我国政府采购市场的开放也离不开政府对供应商的帮助扶持，既要增强供应商在政府采购国际市场的竞争力，又要保护好国内的幼稚产业的发展。

政府采购国际化问题，实际上就是开放我国政府采购市场问题。政府采购制度是财政管理制度的组成部分，其管理对象主要是公共支出，由于公共支出是一种特殊消费行为，涉及国家行政管理，体现政府管理意志和社会经济发展政策，所以，各国政府采购市场开始时都不对外开放，采购对象主要是本国产品，因而1947由缔约方共同制定的《关税和贸易总协定》时，规模巨大的政府采购市场被排除在协定条款之外。也就是说，现在经常说的加入WTO协议，是指国家开放一般领域的市场或非政府领域市场，政府采购市场不在WTO协议范围内。随着产业竞争力增强，一些工业化国家为解决本国经济衰退和贸易失衡，急于为本国产品开辟海外市场。由于政府机构的集团消费规模庞大，这些国家瞄上了政府采购这个巨大市场。在发达国家倡导下，国际贸易组织制定了WTO《政府采购协议》(GPA)。该协议的目的和作用，就是要求各国将政府采购纳入国际贸易法制领域，促使其开放本国政府采购市场。目前，加入协议的成员都是发达国家和地区。

我国在入世时曾承诺，在成为WTO成员后，将尽快启动加入《政府采购协议》谈判，开放我国的政府采购市场。另外，我国政府也曾向APEC承诺，2020年开放政府采购市场。开放市场意味着我国企业不出国门就面临国际竞争，政府利用政府采购保护国内企业的政策受到严格限制，政府采购中的争议要到日内瓦解决。

欧美国家对我国履行承诺，启动加入《政府采购协议》十分重视，不断施加压力。欧美国家不希望我国加入WTO开放国内一般市场的同时，又利用政府采购政策封锁规模庞大的政府采购市场。随着我国对政府采购政策工具的逐步认识和应用，来自欧美的压力与日俱增，政府采购的外事活动应接不暇。

《软件政府采购管理办法》从2002年起草，至今未出台，有本国软件确实难以界定问题，更主要是来自欧美的压力太大。自该办法起草以来，美国商务部、贸易谈判办公室、美国大使馆、美国软件行业协会、微软等政府机构和企业，纷纷来访，大使馆公使多次通过外交渠道约见我部部长，强烈要求我国在制定该办法时必须考虑美国在华企业利益，甚至要求我国停止出台。目前，该办法已经成为中美首脑会晤议题，美国布什总统本月访华，软件政府采购成为与胡主席会谈议题之一。欧盟也不甘示弱，每次来访都涉及软件政府采购问题。可见采购政策的影响力。现在，欧美各国政府不仅希望我国停止出台软件政府采购办法，还强烈要求我国启动加入《政府采购协议》的谈判，尽快开放我国政府采购市场。欧美国家非常清楚，在不加入协议的情况下，我国制定政府采购办法，保护本国利益不违背WTO框架精神，只有让我国加入《政府采购协议》，才能干预我国政府采购政策，进而影响和占领我国更大的经济市场。为此，美国和欧盟不断来访，甚至为我们提出时间表和工作内容。同时，利用两国最高层领导互访来施加影响。我正在大连开会，金部长突然找我，说总书记要了解加入协议的情况以备与布什会谈，要我们代他就加入协议问题给总书记写信，可见事情的重大。布什近日来访，其中就有此议题。欧盟也同样不断要求加强合作。

由此可见，政府采购已不单是简单的政策问题，已经关系到国家利益和整个经济发展，事关重大。必须谨慎，认真对待。为了应对启动谈判的压力，我们采取对外稳住欧美、对内积极准备的策略。我们与欧盟签署了《政府采购合作协议》，开展交流活，学习国际规则，掌握国际动态，争取理解；同时，财政部组建了跨部门工作组，专门就加入《政府采购协议》开展研究，包括利弊分析、谈判策略等，在此基础上，向以美国为代表的所有WTO成员开展技术性磋商，学习有关知识，了解国外开价意向，在此基础上，再制定谈判方案和开价清单。

除了WTO外，在中国-澳大利亚、中国-新西兰、中国-新加坡、中国-智利自由贸易区谈判中，对方都要求将政府采购列入谈判范围。政府采购的国际化趋势，增强了我国政府采购制度改革的紧迫性和艰巨性，我们要抓紧有限时间，完善政府采购制度，充分发挥政府采购政策功能。

1.政府采购国际化将进一步增进各国经济福利。作为全球市场的重要组成部分，从生产的角度来看，政府采购的国际化和市场的开放，一方面可以使一国的厂商获得更为广阔的市场空间，充分发挥规模经济，进而有利于扩大一国的就业和产出；另一方面，从消费的角度而言，政府采购的国际化和市场的开放也可使采购人更多地享受到国际贸易的好处，作为消费者的一国政府可以在世界范围内获得更多的选择机会，在竞争性的政府采购市场上选择价廉物美的产品和劳务，从而有利于节约采购成本。因此，政府采购的国际化和市场的开放可以使进口国和出口国来自于政府采购自由贸易的福利得到增进。

2.政府采购的国际化有利于促进各国政府财政行为的进一步规范，提高财政资金的使用效率。从根本上说，政府采购制度是市场经济发展的产物，政府采购市场的对外开放、政府采购的国际化，将对采购国政府的财政支出行为形成有力的外部制约机制，进一步强化政府采购在规范财政支出、提高财政资金使用效率方面的重要作用。

3.政府采购的国际化将使政府运用这一政策工具调节经济运行的空间受到制约。如今，政府采购在国民经济中的地位、对国民经济运行的影响日益突出。传统上，政府采购一直属于国内公共财政管理的范畴，一直被各国政府用作促进经济增长和就业，调节经济周期，保护国内产业，实现本国经济社会发展战略。而开放政府采购市场、实行政府采购国际化，则意味着各国政府运用政府采购这一国内政策工具的空间将受到更多的制约。随着政府采购市场的开放、政府采购的国际化，一部分原由国内市场供给的政府采购将会转为进口，而本国出口量也可能会因为其他国家政府采购市场的开放而增加，从而加大政府维护宏观经济稳定的难度。此外，政府采购国际化也将限制政府实现某些特定经济目标的能力，如保护少数民族企业、残疾人企业等。政府采购开放的程度越大，政府采购国际化的程度越高，各国让渡的管理国内经济的权利也就越大，同时也意味着各国政府在调节国内经济运行方面面临的挑战越多。

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