行政强制措施

我国《行政诉讼法》第11条第1款的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为，其实，并不是对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。笔者认为，行政强制措施是否具有可诉性，主要取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。

就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。

就一般性行政强制措施而言，如前文所述，由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的，并不以行政相对人负有特定义务为前提，故它的采取可能带来两种结果：一种结果是，行政机关采取了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为，在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后，行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。另一种结果是，行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为，当然这种行政强制措施具有可诉性。

行政强制执行措施是以行政主体预先为相对人设定义务的具体行政行为的存在为前提的，在相对人不履行具体行政行为确定的义务超过自行履行的法定期限，又未产生延缓具体行政行为效力的法定情形时，有自行强制执行权的行政主体采取的强制相对人履行义务的强制措施。行政强制执行措施的采取，纯粹是为了具体行政行为内容的实现。从与相对人权益的关系考察，行政强制执行措施的采取也有两种效果：一种效果是，行政强制执行措施的采取并不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。因此,这种行政强制执行措施不具有可诉性。另一种效果是，行政强制执行措施的采取，是通过为相对人增加义务的“制裁性”方式，来实现对相对人履行义务的督促，并期待义务内容的实现，确定原义务的具体行政行为具有可诉性是毫无疑义的。

这里需要说明，法院根据行政机关的申请，依法对具体行政行为的强制执行措施，是司法强制措施，自然不在可诉行政强制措施之列。对其可能造成的危害，相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。其他行政强制执行措施因为对相对人的权益产生或大或小，或多或少的影响，有时甚至是重大影响，因此，允许对这种行政强制措施提起诉讼，既是保障相对人合法权益的需要，也是实现《行政诉讼法》的宗旨，对行政行为进行司法监控的必然。

综上，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和所追求目标的不同，在现行法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，也取决于它与相对人权益的关系。

（一）实施前需向行政机关负责人报告并经批准

（二）由两名以上行政执法人员实施

（三）出示执法身份证

（四）通知当事人到场

（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径

（六）听取当事人的陈述和申辩

（七）制作现场笔录

（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明

（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章

（十）法律、法规规定的其他程序

行政强制措施是在行政措施的基础上，用“强制”一词对行政措施的范围和属性加以限定，与行政措施相比，行政强制措施的范围缩小了，其属性也有了“强制”的限定，但其内涵和实际所指仍然应该是一类具有共同属性的办法或手段，只不过是带有强制性的一类办法或手段罢了。因此，行政强制措施仍然是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的、甚至差异较大的不同形态的具体的行政强制措施，根据使用场合和所追求目标的不同，并考虑到与行政强制的形式相对应，可以将行政强制措施划分为以下三种类型或形态：

一、执行性强制措施

执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定义务的相对人，为促使其履行义务或实现与履行义务相同状态所采取的强制措施，又可以称为行政强制执行措施，甚至直接称为行政强制执行。其实，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等要求。行政强制执行是对采取行政强制执行措施全过程的综合概括，其中起决定作用、居于中心地位的仍然是行政强制措施。由于采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故在理论上和实务中习惯于将其称为执行性强制措施，它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。

二、即时性强制措施

即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行作出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动。行政即时强制的决定与实施往往同时作出，二者之间一般没有时间间隔，也很难作先后之分。因此，在实务中观察，行政主体采取的是一个断然的行动，有关相对人感知的是限制或影响自身权益的手段或措施。这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，其程序也比较简单、甚至没有强制性程序，故行政即时强制措施几乎可以等同于行政即时强制。但是在观念上，我们仍然可以将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的行政强制措施，简称行政即时强制措施。

三、一般性强制措施

这类强制措施是行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的相对人设定义务的具体行政行为存在，采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求目标的不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为、危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的作出。与即时强制措施也不同，在采取这类强制措施之前，不存在作为即时强制事实条件的“紧急事态”，一般也没有其他特别紧急的情况，它完全是在“不紧急”或正常情况下根据需要采取的行政强制措施。行政强制措施的手段方法多种多样，无法进行全面的描述，但以强制时实力所达对象不同，可把行政强制措施归为下列三类：

（一）对人身自由的限制。

法律通常应在下列情况下授予行政主体对人身自由的立即限制权：

一是在醉酒、精神病发作等状态下，非管制不能避免对其本人的危险或对他人的安全构成威胁；

二是意欲自杀，非管制不能保护其生命；

三是存在其他严重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以预防或救护的情形。

对人身自由的限制方式在我国的立法中种类繁多，如：保护性约束，立即拘留、强制扣留，强制搜查，强制隔离，强制治疗，现场管制，强行驱散等。

（二）对财物的各种处置。

行政主体在行政强制措施领域对财物的处置表现为对所有权四项权能即占有、使用、收益、处分的各项处理。其具体表现为对财物的查封、扣押和冻结，对财物的使用，对财物的处分，对财物使用的某种限制等。

（三）对住宅等场所的进入。

当公民的生命、身体、财产有迫切危害，非进入住宅等场所不能救护或不能制止时，显然有必要允许行政主体的工作人员即时进入。但即时进入公民住宅必须有法律明确的授权。

目前我国法律尚不完备，尚未制定统一的《中华人民共和国行政强制法》情况下，行政强制措施的具体手段表现为“杂”、“乱”、“滥”、“重”。还需要通过进一步的立法进行规范和完善。

行政强制执行措施，又可以称为执行性强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款之规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

根据《中华人民共和国行政强制法》第九条之规定，行政强制措施的种类有以下五条：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。

在实践中，行政强制措施手段多种多样，可以分为限制人身自由，处置财物，进入住宅、场所3类。

行政强制执行：指行政主体针对负有履行行政法上的财产义务而拒不履行的，依法所采取的强制手段。直接强制执行包含：划拨、收缴、拍卖。间接强制执行包含：代履行（他人代履行，义务人承担费用）、执行罚（收取强制金促使义务人履行，如滞纳金）。

行政强制措施与行政强制执行均属于行政强制，两者也都通过一定的强制性措施表现出来，但二者仍有着明显的区别：

1．目的不同。

行政强制执行的目的在于强制相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的则是使相对人的人身与财产保持一定的状态，从而预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为或危险状态。

2．前提不同。

行政强制执行的前提是法定义务人不履行法定义务；行政强制措施不以行政相对人不履行法定义务为适用条件，而是以危害社会的行为或事件的发生为前提。

3．动因不同。

行政强制执行的起因只能是义务人负有不作为义务而作为或负有作为义务而不作为的行为；而行政强制措施的起因，既可以是危害社会的行为，也可以是危害社会的某种事件的发生，甚或是某种状态的出现。

4．实施主体不同。

行政强制执行的实施主体包括行政机关和人民法院；行政强制措施的实施主体只有行政机关。

5．结果不同。

行政强制执行的结果是以义务人履行义务或达到与履行义务相同状态而结束；行政强制措施在情况调查清楚后，经认定不需要继续实施行政强制措施的，应该解除强制、恢复原状，经认定需要继续实施强制措施的，应依法采取相应的处理决定。（中共中央党校出版社《基层领导依法行政问题与对策》）

原告：王某

被告：**市公安局公安交通管理局**交通支队**大队

2012年5月21日12时16分，被告民警执勤时，发现王某驾驶的机动车没有悬挂车牌，随即对其进行拦截检查。王某称其并非故意未悬挂机动车号牌上路驾驶，因为其车牌丢失且急于送女儿去医院才驾车上路。民警认为其理由不能成立未予采信，依据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第九十五条第（一）项的规定，当场制作了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对其处以罚款200元，记6分的处罚决定。处罚决定书经曲某某本人签字送达后民警放行了王某的车辆。

2012年7月25日，王某将被告诉至法院。王某认为：根据《道路交通安全法》第九十五条之规定“上道路行使的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志、或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。”如果民警对其因未悬挂车牌号上路行使的行为进行处罚，首先应该对其车辆进行扣留，而执勤民警没有扣留车辆，说明民警执法程序违法，被告作出的处罚决定因程序违法而应该予以撤销。

针对王某以上起诉意见，被告答辩认为本案被诉的行为是行政处罚行为而非扣留车辆的强制措施，原告对被告没有履行扣留车辆的强制措施有异议不属于本案的审理范围，可另行提起诉讼。

行政强制措施和行政处罚的区别主要表现在如下几个方面：

一、行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。

二、行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。

三、行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。

①限制人身自由：其一，当场或事后立即通知当事人家属；其二，紧急情况当场实施的返回后立即报批（不是24小时）；其三，不得超期。

②查封、扣押：其一，查封、扣押对象的“三个不得”：与违法行为无关的不得、生活必需品不得、重复查封不得。其二，当场交付决定书和清单。其三，期限：一般期限≤30天；最长期限≤60天（经过机关负责人批准，一般期限延长30天）；例外期限，其他法律、行政法规另有规定的适用其规定；除外期限，检测、检验、检疫或者技术鉴定不计算在内。其四，保管：行政机关或其委托的第三人保管查封、扣押的财产，费用由行政机关承担。

③冻结：其一，实施主体需法律明确规定有冻结权的行政机关或法律授权的组织。其二，期限：与查封、扣押期限基本相同，不同之处在于冻结的例外期限只能由法律例外规定，行政法规不可以。

中华人民共和国主席令

第四十九号

《中华人民共和国行政强制法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。

中华人民共和国主席胡锦涛

2011年6月30日