行政法规基本含义

法规

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。

规章

行政规章分为部门规章和地方规章。部门规章是指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。地方规章是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。

《中华人民共和国宪法》第八十九条 第一款明确规定：作为最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”因此，制定行政法规是宪法赋予国务院的一项重要职权，也是国务院推进改革开放，组织经济建设，实现国家管理职能的重要手段。

《中华人民共和国立法法》第九条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

第五十六条　国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

第五十七条　行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

第五十八条　行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第五十九条　行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

第六十条　行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

第六十一条　行政法规由总理签署国务院令公布。

第六十二条　行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

行政法规的具体名称有条例、规定和办法

对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“条例”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办法”。

它们之间的区别是：在范围上，条例、规定适用于某一方面的行政工作，办法仅用于某一项行政工作；在内容上，条例比较全面、系统，规定则集中于某个部分，办法比条例、规定要具体得多；在名称使用上，条例仅用于法规，规定和办法在规章中也常用到。

行政法规的基本要求

第一，根据宪法、法律制定行政法规。

宪法、法律没有作出原则或有关规定的事项，国务院不得制定行政法规；即使宪法、法律对有关事项作了规定，但按民主宪政原则不属于行政法规的立法权限范围的不得以行政法规定之；在立法形式上，国务院制定的行政法规应开宗明义地列明其所依据的宪法条款和有关的法律规定。

第二，不得与宪法、法律相抵触。

所谓抵触应作广义解释，即：

一是行政法规不仅不能与宪法、法律的具体条款相矛盾，而且不能与宪法、法律规定的原则、精神及其隐含的要求相矛盾，尤其在规定行政机关权力和涉及公民权利等立法中，应特别注意这点。

二是行政法规与宪法、法律相抵触的形式，既可以是因与宪法、法律相矛盾的抵触，也可以是行政法规明显变更宪法、法律规定或者忽略宪法、法律的要求而造成的抵触。

第三、行政立法的效力，效力等级。

在中国的法律规范体系中，宪法具有最高的法律效力。行政法规的法律效力低于宪法和法律，行政法规的效力高于地方性法规和规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

行政法规包括标题和正文两大部分，它们各自的写法如下：

标题

行政法规的标题通常有以下四种写法：

(1)是由国家名称、事由和文种组成，如《中华人民共和国土地管理法实施条例》(《国务院公报》1991年第1号)。

(2)是由机关名称、事由和文种组成，其中事由多用“关于……的”介词结构，使之作文种的定语，如《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》(《国务院公报》1990年第18号)。

(3)包括适用范围、事由和文种，如《全国地质资料汇交管理办法》(《国务院公报》1988年第15号)。

(4)只含事由和文种，如《盐业管理条例》(《国务院公报》1990年第4号)。如果该法规是暂行、试行或补充的，则在法规名称前注明“暂行”、“试行”、“补充”的字样。如《有线电视管理暂行办法》(《国务院公报》1990年第29号)。

正文

行政法规的正文包括制定目的或根据、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。

制定目的是指制定该法规所达到的结果，用“为”或“为了”介词领起，往往起笔交代。制定根据是指制定该法规所依照的法律、法令或法规，用“根据”、“依照”等介词领起，写在第一条或第二条中。依法规的内容，制定目的和制定根据可只写一个，也可两者都写。

适用范围是指必须依照执行或应当参照执行该法规的机关、团体、单位或个人。其中，依照执行的对象写在篇首或篇末，参照执行的对象多写在篇末。

主管部门是指主要负责该法规的解释以及制定实施细则的机关，多在篇末写清。如《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(《国务院公报》1989年第13号)的第二十八条规定：“本条例由农业部负责解释；实施细则由农业部制定。”

具体规范是指该法规所规定的要求执行和遵守的事项，这是正文的核心部分，需要分若干章或若干条逐一表述。

奖惩办法是指该法规所规定的奖励和惩罚措施，有的在具体规范中分述，有的单列于具体规范之后条陈。根据法规的内容，可两者兼写，也可只取其一。

施行日期是指该法规的生效时间，多在最后一条中注明。有的法规发布之日立即生效，写明“本条例(规定、办法)自发布之日起施行”的字样；有的法规从发布到施行要隔一段时间，如《土地复垦规定》(《国务院公报》1988年第24号)于1988年11月8日发布，施行日期是1989年1月1日；有的法规不规定具体的施行日期，只写“本条例(规定、办法)的施行日期由各省、自治区、直辖市人民政府确定”等。一些新法规发布的同时还废止有关旧法规，也在最后一条中写出废止的旧法规名称、制发机关及发布日期。此外，行政法规如有附件，将其列在正文之后。

行政法规正文的写法主要有两种：

章条式

它适用于条文较多的行政法规。全文分若干章，包括总则、分则和附则三个部分。第一章叫总则，概述制定目的和根据、适用范围、基本原则等；中间各章叫分则，规定具体规范和奖惩办法；最后一章叫附则，说明主管部门、施行日期、废止的旧法规，有的还在附则中写参照执行该法规的对象。各章又分若干条，每条前面写“第×条”，也可以直接用“一”、“二”、“三”等数字标明。条下可设款、项、目，各款不冠数字，项和目冠数字。

条款式

它适用于条文较少的行政法规。全文分若干条，条下设款，也有的款下分项和目。

过去的行政法规还在标题的正下方标明制发机关和发布日期，并外加圆括号。1988年6月以来国务院发布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》(《国务院公报》1988年第13号)等几十个行政法规都不设这两个项目，而是将其写在发布令中。

以往行政法规多用“通知”发布，以文件的形式上传下达。根据国办发〔1988〕25号文件《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》的精神，行政法规都用“命令(令)”发布，而且经国务院总理签署公开发布的行政法规均由新华社发稿，《国务院公报》、《人民日报》全文刊载。这样，就提高了行政法规的权威性，使行政法规及时被社会和公众知晓，便于国家机关、社会团体、企事业单位以及全体公民执行和遵守。

行政法规与行政规章的区别

行政规章与行政法规同属于行政机关制定的规范性文件。但是：

①行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、原则性以及意义重大的问题。行政规章的调整对象则限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。

②行政法规的制定主体是中国的中央政府，而行政规章的制定主体或是中央政府的组成部分，或是地方政府。因而，行政法规的效力高于行政规章。

③行政法规可以直接依据宪法、全国人大及其常委会制定的法律（尤其是其中的行政法律），对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务作出具体规定；对于各种行政违法行为的处罚，可以在符合宪法、法律的前提下，作出带有创制性的规定；并且可以在不违背宪法、法律的情况下，对某些尚未受到法律调整的社会生活作出行政法调整。行政规章中，对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务所作的规定，则不仅要符合宪法法律的精神原则，同时，还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据，或者有其通过条文内容的明确授权。而对于有关罚则条款的规定，则只能严格囿于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度。不可以作出创设性规定。

④依照全国六届人大三次会议所作出的，有关授权国务院的《决定》等，行政法规在关于经济体制改革和对外开放等问题上，可以体现某些立法上的“超前性”“实验性”，行政规章则不可以具有 “超前性”“实验性”。

⑤依行政诉讼法规定，行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据，这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力。行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力，只是人民法院在行政审判活动中的一种参照。

修改5件行政法规的部分条款

(一)将《企业名称登记管理规定》第二十八条第二款修改为：“逾期不申请复议，或者复议后拒不执行复议决定，又不起诉的，登记主管机关可以强制更改企业名称，扣缴企业营业执照。”

(二)将《殡葬管理条例》第二十条修改为：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”

(三)将《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第六十四条第二款修改为：“税务机关按照前款方法确定应扣押、查封的商品、货物或者其他财产的价值时，还应当包括滞纳金和拍卖、变卖所发生的费用。”

第六十五条修改为：“对价值超过应纳税额且不可分割的商品、货物或者其他财产，税务机关在纳税人、扣缴义务人或者纳税担保人无其他可供强制执行的财产的情况下，可以整体扣押、查封、拍卖。”

第六十九条第二款修改为：“拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款以及拍卖、变卖等费用后，剩余部分应当在3日内退还被执行人。”

(四)删去《中华人民共和国道路运输条例》第二十一条。

(五)删去《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条。

废止5件行政法规

(一)《铁路旅客意外伤害强制保险条例》(1951年4月24日政务院财政经济委员会发布)。

(二)《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》(1991年4月16日中华人民共和国国务院令第82号发布)。

(三)《非贸易非经营性外汇财务管理暂行规定》(1994年3月24日国务院批准1994年3月29日财政部令第7号发布)。

(四)《事业单位财务规则》(1996年10月5日国务院批准1996年10月22日财政部令第8号发布)。

(五)《行政单位财务规则》(1998年1月6日国务院批准1998年1月19日财政部令第9号发布)。 2100433B