行政承诺

行政承诺具备行政主体要素、行政职权要素、对外要素应该没有疑义，而是否是一项具有法律意义、能产生法律效果的行为却存在疑问，正是在法律意义、法律效果这一要素上存在差异，现实中丰富多彩的行政承诺具有不同的性质，具体可以分为4大类:

(1)政策性的行政承诺。政策性行政承诺的典型就是每年人代会上行政首长在政府工作报告中所作出的行政承诺，如在十届全国人大四次会议上，温家宝总理在政府工作报告中就作出了努力增加城乡居民收入，调整投资方向等5项承诺。政策性行政承诺一般是行政主体就一定时期内要完成的工作任务、遵循原则、方式步骤等作出承诺，其一般内容较宏大，具有纲领性、政治性，不针对具体对象，一般不影响特定人的权利义务，性质上是一种政策。

(2)政务性的行政承诺。这类行政承诺是针对行政性事务作出承诺，一般是将法定职权和义务或一定的服务理念以承诺的方式进行表述，予以介绍和宣示。应该说这种承诺更多的是行政主体将已有的职权和义务予以公示，并没有设定新的权利和义务，性质上是一种政务公开，若行政主体没有按承诺行事，实际是违背了法律法规的规定，应依相应的法律法规进行处理。政务性行政承诺在日常生活中也极为常见，典型的就是不少行政机关的依法行政承诺。

(3)作为行政行为预备性阶段的行政承诺。这类行政承诺只是表明当一定条件成立或到一定时期会作出一定行政行为，行政承诺本身不包含对相对人的权利义务的实际影响，性质上是以后将要作出的行政行为的一个预备性环节，具有阶段l生。现实中大量存在的行政奖励承诺就属于此类，该种承诺的基本模式是行政主体向公众发出公告，说明某人完成某一行为或达到某种条件，行政主体就将给予其一定的物质或精神奖励。仔细分析这一行政活动过程，不难发现虽然行政主体的奖励承诺没有最终的处理性，对行政相对人的权利义务未产生现实的影响，是其后实施行政奖励行为的预备性行为。但是，这种作为行政行为预备性阶段的行政承诺可能会为行政主体设定了为或不为特定活动的义务，进而影响相对人的权益。

(4)行政行为性的行政承诺。现实之中，也存在不少行政承诺内容明确具体，要求自己履行特定义务，作出特定行为，对相对人的权利义务会产生实际影响，能产生直接的法律效果，这类承诺完全符合行政行为的构成要件。镇江食品药品监督管理局的一项承诺就是此类行政承诺的典型：该局为鼓励食品药品行业创业，出台《建设创业型城市工作实施方案》，承诺对创业实体实行药品、医疗器械经营许可证项目零收费。在该例中，若没有镇江食品药品监督管理局的承诺，相对人就应缴纳一定的药品、医疗器械经营许可证费用，而食品药品监督管理局的承诺就对这样的规定有了改变，只要相对人满足该承诺中的条件，则可免除缴纳这些费用的义务。因此，该例中镇江食品药品监督管理局的承诺不仅具备了行政主体要素、行政职权要素和对外要素，而且也对外产生了现实的法律效果，对相对人的权利义务产生了实际影响，是一类行政行为。

根据上述的实现分析及行政承诺失败的阐述，一般从司法救济、法律控制、制度补偿三方面实现行政承诺。

1．行政承诺的司法救济

司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和凿。当前，在面对政府不履行承诺，造成行政承诺失败以后，一般可以直接进行诉讼，但其中有一定的局限性。现有的《行政诉讼法》里而，针对行政承诺、行政合同的诉讼没有明确的裁判依据，现有的行政诉讼判决类型有：维持、撤销、变更、履行法定职责以及确认违法、驳回诉请等。根据有些学者的研究，我们要引入新的裁判依据，把“不履行行政义务”添加进《行政诉讼法》，扩大行政承诺“法定”的范围，履行行政承诺的义务也应当足行政机关的法定职责，这样，就町以从司法渠道约束和监督行政承诺的实现。

2．行政承诺的法律控制

行政承诺的法律控制是通过法律法规来规范行政承诺制定及行政承讲失败后应承担的责任。法律控制与司法救济的区别在于，法律控制强调的是行政承诺事前的约束，而司法救济强调的是行政承诺事后的补偿，法律控制更适合于行政行为的预防机制。有些学者认为，行政承诺之所以会出现失败，更多是发生在行政承诺制定、控制、评估一系列实现过程中的环节上。通过行政屯法和法律法舰的完善，来加强对行政承诺的环节控制，不但可以更好规范这一种新型的政府服务制度，而且对健全政府社会信任机制，建立诚信政府、责任政府起着重要的推动作用。

3．行政承诺的制度补偿。

制度补偿是通过对现有行政制度或政治体制的调整和改革，从而整合成一股新的合力，促进行政承诺的实现。对于行政承诺的实现，司法救济、法律控制都能起到约束和监督作用，但要从发展和完善行政承诺制度上说，制度补偿作为行政承诺实现的途径是最有力的，也是最根本的。马克思在论述事物发展时候曾提出：“事物的发展是内困和外困共同作用的结果，内因是事物发展的原因，外因足事物变化发展的条件，外冈通过内因起作用”。行政承诺需要是一种责任，只有一个责任型的政府，才能更好的表达出行政承诺。因此，构建官员问责制度与行政承诺制度相统一的体系是大势所趋。官员问责制是行政承诺的手段，而行政承诺制度是官员问责制目的，二者相辅相成、有机统一。另外，强化信访部门的社会监督职能。信访部门作为社会问题回馈的窗口和党内监督的一部分，承担着社会监督的职能，民众可以通过上访的形式由信访部门联系党委监督部门埘失败的行政承诺进行处理。这样，把社会监督与党内监督相协调，共同促进行政承诺制度的优化。 2100433B

在现实的行政活动中，行政承诺的实现并不能简单的理解为行政机关所出的法定性的承诺得到了兑现，他们之问是有差别的。行政承诺的实现过程包括了三步程序的实现。

第一步、行政承诺提议的法定实现。根据行政承诺的定义，行政承诺有特定或不特定的对象，行政机关做出一个公开的承诺不是凭空假想、任意制定，是要先根据对象提出相关的义务及服务的提案，再通过合理合法性的商定，最后公开发布。这是行政承诺的第一步，关系到行政承诺最终实现。

第二步、行政承诺控制的实现。行政承诺公开发布到行政承诺实现不是一-日而就，中间还有一个实现的过程。在这一个过程中，可能因为某特定环境的改变，从而引发行政承诺的偏差。这就需要调节行政承诺的某些事项，控制行政承诺向着期望的方向实现。

第三步、行政承诺结果的实现。行政承诺最终的实现，通常理解为行政承诺结果的实现。行政机关做出的行政承诺是为了达到相应的目标和目的，因此，通过对行政承诺结果的评估就能知道是否达到预期的目标，也为行政承诺的制定和控制提供宝贵的信息和经验。另外，只有达到了行政承诺结果的实现，才能完成行政承诺的最终实现。

在具体的行政承诺实现过程中，行政承诺的实现并不是一帆风顺的，由于受到某种因素的影响，就会出现不当和偏差，最终导致行政承诺的失败。造成行政承诺的失败主要原因有以下几个方面。

1．行政承诺制定的复杂性。

行政承诺的制定是一个复杂的法定过程，由于特定或不特定对象的范围不明确、利益小团体对行政承诺的影响和官僚制本身的缺陷、行政人员的偏好，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的承诺并不能反映公共利益，也不符合公共服务的精神。

2．行政承诺制定的不当性

关于无效的行政承诺，引用一个案例进行分析。江西将出台十项“铁律”，确保全省中低收人家庭只用8—10年“净”积蓄，就能买得起8O平方米左右的经济适用房。省政府还将与各市市长签订相关责任状，如果中低收入者买不起房，将追究市长的直接责任。1新华网从案例可以看出，表面上体现了政府“为民解难、为民分忧”的思想，但仔细分析，这一承诺根本就不能实现。首先，中低收入家庭收入分析。国情研究会定义的新中间阶层的月收入最低2000元。2中低收入阶层要低于这个标准，一年存款也就1万元左右，8—10年的“净积蓄”也就是10万元左右。在一个标准的地级市，10万能买一套80平方米的房子不符合常理。其次，从地方利益分析。省政府通过市长追究制，过度干涉市政府的行政活动。地方政府迫于压力，强制实行“铁律”，进而损害开发商的利益，最终导致开发商的不合作。另外，政府官员任期短，甚至有的地方官员在任不到2年就调换职位，造成行政责任模糊化、抽象化，最终形成“难尾子”工程。

3．行政承诺控制的低效性。

行政承诺是行政机关单方面做出的，假如行政承诺自发布后，所处的环境发生了变化。同时，没有相应的反馈机制，很容易忽视相对方的需求，进而不能及时的控制行政承诺作用力度，造成行政承诺效用的流失。以政府为主的公共组织缺乏竞争，造成政府官员对降低成本、估量成本缺乏应有的意识。江西出台的十项“铁律”就是一个很好的说明。

4．行政承诺评估的困难性。

行政承诺的结果并不是一个一个的数据，它是特定或不特定的相对方需求的体现，又准确又合理量化行政承诺的结果是非常困难的。因此，对于行政承诺的结果，过多的只能体现在定性分析上，而定性分析主要是解决研究对象的“是不是”“有没有”的问题，这样就不能评估行政承诺的结果是否实现预期的效果，同时，也不能积累准确的数据资料和信息。

昆明市行政审批告知承诺规定

昆明市人民政府公告第45号

《昆明市行政审批告知承诺规定》已经2009年5月31日昆明市人民政府第130次常务会讨论通过，现予公布，自2009年7月20日起施行。

二○○九年六月十二日

昆明市行政审批告知承诺规定

第一条 为进一步简化行政审批程序，提高行政效能，优化投资软环境，降低企业市场准入成本，根据国家行政审批制度改革的精神，制定本规定。

第二条 本规定所称的告知承诺制，是指行政审批机关将法律、法规、规章以及相关技术规范中规定获得行政审批应当符合或者达到的条件、标准和要求，以书面公布、网站公布等形式予以告知；申请人对照行政审批机关公布的告知内容进行前期准备后，向审批机关提交齐备的申请材料并按照相关规定的条件、标准和要求作出书面承诺；审批机关根据申请人提供的材料和承诺即批准申请人从事相应活动，并发放许可证照或批准文件的制度。

第三条 行政审批告知承诺制坚持简化审批环节与强化事后监督相结合，依法行政和提高办事效率相结合的原则。

我市行政审批实行告知承诺制的具体项目，由市审改办、市便民办提出意见，报市政府审定后向社会公布。

第四条 告知承诺的告知方为审批机关，承诺方为申请人。告知承诺文书由各有关审批机关制作并向社会公布。

第五条 审批机关告知的主要内容如下：

（一）办理审批的法律依据；

（二）获得批准应当达到的条件、标准，以及所需的前置审批手续等法定要求；

（三）办理审批手续应当提交的必备材料及应当填写的规定表格；

（四）申请人作出不真实承诺或违背承诺应当承担的法律责任；

（五）审批机关应当告知的其他内容。

第六条 申请人承诺的主要内容如下：

（一）拟从事的活动已经符合审批机关告知的审批条件和标准等；

（二）愿意在所从事的活动中遵守相关的法律、法规、规章和技术规范，并接受审批机关的监督和管理；

（三）所作出的陈述、所提交的材料和内容真实合法，否则愿意承担相应的法律责任；

（四）愿意承担作出不真实承诺或违背承诺所产生的法律责任。

第七条 告知承诺办理程序：

（一）申请人对照审批机关公布的告知内容进行前期准备，在达到规定的条件、标准和要求后，向审批机关提交齐备的申请材料；

（二）相关审批机关对申请人所提交的申请材料进行形式审查，符合要求的，当场与申请人签订告知承诺文书，并当场发放加盖本行政机关印章的许可证照或批准文件。

第八条 审批机关与申请人（含全体投资人或其共同委托的代理人）在告知承诺文书上签字或加盖公章后，告知承诺文书即生效。

第九条 告知承诺文书由审批机关发放和管理。告知承诺文书一式二份，一份作为审批机关颁发许可证照或批准文件的凭据，一份由申请人留存。

第十条 审批机关发放的许可证照或批准文件，应当依法载明许可或批准的范围、时限等内容。

第十一条 申请人签订告知承诺文书并获得许可证照或批准文件后，即可进行与审批内容相符的活动，但应当接受审批机关的监督，遵守有关行政管理方面的法律、法规、规章和技术规范的规定。

第十二条 审批机关应当根据告知承诺文书的要求履行监督、检查、指导的职责，并应当在核发许可证照或批准文件后1个月内对获得审批的行政相对人履行承诺的情况进行检查。

经实地检查后发现获得审批的行政相对人不完全具备告知承诺文书规定条件的，审批机关应当指导其在5个工作日内进行改正。经指导改正后仍然达不到告知承诺文书规定条件的，审批机关应当责令其限期整改，期满后仍达不到告知承诺文书规定条件的，依法撤销许可证照或批准文件，该行政相对人应当同时终止其相应的活动。涉及企业注册登记前置审批的，相关审批机关还应当向企业登记机关提交行政建议书，由企业登记机关依法变更所涉及的经营项目或注销企业营业执照。

第十三条 对因虚假承诺等原因被撤销许可证照或批准文件的行政相对人，由原审批机关按照昆明市企业信用信息征集披露管理的规定将其行为作为不良记录信息予以记录。

第十四条 除核发许可证照或批准文件后1个月内对获得许可的行政相对人履行承诺的情况进行检查外，审批机关还应当建立健全日常监督管理制度，对以承诺方式获准从事相应活动的行政相对人履行监管责任。

审批机关可以根据承诺项目的不同内容，采用计分制等多种办法自行制定承诺项目的监管办法。

第十五条 审批机关告知不明确、不具体，或告知错误的，由审批机关承担法律责任；审批机关工作人员有过错的，依照有关规定追究其过错责任。

第十六条 申请人认为审批机关未履行告知承诺制度中应承担义务的，可以口头或书面形式向行政监察机关投诉，行政监察机关应当在5个工作日内作出口头或书面答复。

第十七条 本规定自2009年7月20日起实施。2004年4月8日昆明市人民政府发布的《昆明市人民政府关于印发〈昆明市行政审批告知承诺制度试行办法〉的通知》（昆政通15号）同时废止。2100433B

受要约人按照所指定的方式，对要约的内容表示同意的一种意思表示，在国际贸易中，也称“接受”或“收盘”，任何有效的承诺，都必须具备以下条件：

(1)承诺必须由受要约人作出。要约和承诺是一种相对人的行为。因此，承诺必须由被要约人作出。被要约人以外的任何第三者即使知道要约的内容并对此作出同意的意思表示，也不能认为是承诺。被要约人，通常指的是受要约人本人，但也包括其授权的代理人。无论是前者还是后者，其承诺都具有同等效力。

(2)承诺必须是在有效时间内作出。所谓有效时间，是指要约定有答复期限的，规定的期限内即为有效时间；要约并无答复期限的，通常认为合理的时间(如信件、电报往来及受要约人考虑问题所需要的时间)，即为有效时间。

(3)承诺必须与要约的内容完全一致。即承诺必须是无条件地接受要约的所有条件。据此，凡是第三者对要约人所作的“承诺”；凡是超过规定时间的承诺，(有的也叫“迟到的承诺”)；凡是内容与要约不相一致的承诺，都不是有效的承诺，而是一项新的要约或反要约，必须经原要约人承诺后才能成立合同，关于承诺有效要件，大陆法系各国要求较严，非具备以上三要件者则不能有效。而英美国的法律对此采取了比较灵活的态度。例如，美国《统一商法典》规定，商人之间的要约，除要约中已明确规定承诺时不得附加任何条件或所附加的条款对要约作了重大修改外，被要约人在承诺中附加某些条款，承诺仍可有效。承诺可以书面方式进行，也可以口头方式进行。通常，它须与要约方式相应，即要约以什么方式进行，其承诺也应以什么方式进行。对于口头要约的承诺，除要约有期限外，沉默不能作为承诺的方式，承诺的效力表现为要约人收到受要约人的承诺时，合同即为成立。口头承诺，要约人了解时即发生效力。非口头承诺生效的时间应以承诺的通知到达要约人时为准。一般认为，承诺和要约一样准许在送到对方之前或同时撤回。但迟到的撤回承诺的通知，不发生撤回承诺的效力。2100433B