污染许可证局限

从目前来看，污染许可证拍卖制度还存在着一些局限性，主要表现在：

一、它尚不能有效地解决当前一些特别重大的环境问题。因为当前一些特别重大的环境问题都具有如下几个显著的特点：第一是全球性，即某一地区的环境污染的影响常常要超过该地区甚至所在国家的范围；第二是长期性，对于某些环境污染来说，产生它的原因可能早已消失，但其影响却会长期存在下去，常常要延续数十年甚至上百年；第三是不确定性，指的是某些环境污染的后果事先无法预料；第四是不可逆性，指的是某些环境污染的后果一旦发生就很难消除。所以，目前的污染许可证拍卖制度在理论上和实践上都还局限于着重解决短期的、较小范围内发生的、其后果容易预料和容易修正的环境污染问题。

二、它尚不能解决环境资源利用中的公平分配问题。由于基本上是让市场的价格机制起作用，污染许可证拍卖制度常常会把污染权过多地分配给比较富裕的企业、行业、地区和国家，这就造成了环境资源分配上的不公平。例如，最近美国一些人提出的用污染许可证拍卖方法来分配全球环境资源的方案遭到了众多的反对，一个重要的原因就是它不仅不能解决反而还会加剧业已存在的全球环境资源分配上的不公平。 2100433B

一、操作上比较简单易行和灵活方便。在污染许可证拍卖方法中，政府有关部门所需要做的仅仅只是根据既定的最优污染水平确定和拍卖一定数量的污染许可证，并对污染许可证的数量进行适时的调整。

二、应用上适用性强，尤其适用于解决其他类似的一些具有外部性特点的问题，如资源耗竭、生态失衡等等。比如，为解决某个地区对树木的乱砍滥伐现象，也可以建立一个“树木砍伐许可证拍卖局”，根据该地区的最优树木数量确定最优的砍伐数量，并从而确定树木砍伐许可证的数量，然后再通过拍卖来确定树木砍伐许可证的价格，以此来达到合理利用和保护森林的目的。

20世纪90年代以后，中国一些地方也开始尝试应用污染许可证制度来解决污染问题。下面是一个上海的例子。位于黄浦江上游水源保护区的上海吉田拉链有限公司，因扩大生产规模，其污水污染物排放量超过排污许可证允许的指标。而上海中药三厂由于实施了污水治理设施改造，污水污染物排放量大大减少，致使该厂排污指标有剩余。

于是，这两家厂在环保部门的见证审批下，签订了排污指标有偿转让协议：由吉田拉链公司出资60万元转让费，从中药三厂获得每天680吨污水和每天40公斤COD（化学需氧量）的排放指标。两厂的排污指标有偿转让后，吉田厂为实现扩大再生产赢得了时间，而上海中药三厂长期致力于环境投入在经济效益上取得了一定的回报。

一、早在1968年，加拿大经济学家戴尔斯（J.H.Dales）就提出了运用拍卖污染许可证的方法来解决环境污染的设想；

二、1977年，美国的安德森（F.R.Anderson）等人又详细讨论了在实施污染许可证拍卖的过程中可能出现的各种具体问题。从此之后，拍卖污染许可证的理论和实践得到了多方面的发展。

三、美国的实践活动在很多地方对污染许可证的理论起到了论证和启发作用。80年代，美国就开始用拍卖污染许可证的方法来减少汽油中的含铅量，类似的方法还被运用帮助解决其他环境污染问题。

四、90年代后，污染许可证制度蓬勃发展。1998年，美国的一些人甚至提出要在世界范围内尝试利用该方法来分配全球的环境资源。

建立污染许可证拍卖制度是利用市场机制来解决环境污染问题的一种方法。它的基本思路是：在污染严重的地区设立一个“污染许可证拍卖局”。该局的任务是：首先，根据这一地区的最优污染水平确定污染许可证的数量：然后，向污染者拍卖这一既定数量的污染许可证，并规定，只有购得许可证的人才有权进行所容许的一定量污染。

本书吸收了近年来美国关于水污染物排放许可证制度的zui新研究成果，对美国水污染控制制度作了溯源，概述了美国水污染物排放许可证制度变迁简史；对《清洁水法》项下的国家污染物排放消除制度项目（NPDES）许可证项目所涉及的实体和程序的的相关法律规则提供了较为系统的解释和指引。本书还论及了许可证的申请程序及行政审核和监管程序。希冀通过管窥美国《清洁水法》项下NPDES许可证的精髓与玄奥，对于推进中国排污许可证的制度改革与学术发展有所裨益。

上海市污染物排放许可证管理规定

第一章 总则

第一条本规定适用于本市行政区域内向环境排放污染物的一切企业、事业单位（以下简称“排污单位”）。

第三条 本规定由市环境保护局统一组织实施和监督管理

第四条 本市排污许可证管理实施市和区、县两极管理的原则

第五条 实施污染物排放许可证管理的基本程序是：排污申报登记；排污审核、核发排污许可证；证后监督管理；年度复审。

第六条 市环境保护局在排污许可证管理中的职责：

负责分解确定行业和区、县允许排放污染物总量；

根据污染物排放负荷量和管理需要确定由监督管理的重点污染单位；

根据污染物排放负荷量，提出由区、县监督管理的重点污染单位；

核定和发放由市监督管理的重点污染单位的排污许可证，并实施证后管理；

核定和发放由市监督管理的饮用水源保护区、风景旅游区、自然保护区以及规划确定的其它需要特定保护的区域排放污染物单位的排污许可证，并实施证后管理；

指导区、县环境保护局在排污许可证管理中的职责；

第七条 区、县环境保护局在排污许可证管理中的职责：

负责核定和发放由区、县监督管理的重点排污单位及其他排污单位的排污许可证，并实施证后管理；

参与由市监督管理的污染单位的许可证发放及证后管理；

负责其他排污单位的排污监督管理。

第二章 申报登记

第八条 排污单位必须遵守《排放污染物申报登记管理规定》，在规定期限内，向所在区、县环境保护局申报登记，填写《排放污染物申报登记表》，并提供有关技术资料。《排放污染物申报登记表》经主管部门审核后，报所在地环境保护局办理登记注册手续（无主管部门的，直接报所在地环境保护局办理），领取《排放污染物申报登记注册证》。

第九条 新建（包括扩建、改建、技术措施）项目的单位应在办理《环境影响报告书（表）》送审时，向行政主管部门或负责《环境影响报告书（表）》审批的环保部门提出排污总量指标申请，经环境保护部门审核取得允许排放总量指标后，在项目竣工验收1个月后，按第八条规定办理排污申报登记手续。

第十条 排污单位排放污染物的种类、浓度、数量有重大变化或改变排放方式、排放去向时，应提前1个月向环境保护部门申请履行变更登记手续，填写《变更申报登记》。

第三章 排污审核

第十一条 市和区、县环境保护局根据排污单位《排放污染物申报登记表》、变更申报登记》的内容，按管理权限对排污单位的排污状况进行审核，确定其实际排污量和废物去向。

第十二条 市和区、县环境保护局根据本市规定的排放标准、区域环境功能的要求及总量控制指标，核定申报单位的允许排污总量及废物去向。

第十三条 市和区、县环境保护局根据建设单位《环境影响报告书（表）》中预测的排污量和建设单位提出的申请量，核定、批复预计新增排污总量和废物去向。

第四章 排污许可证

第十四条 对污染物实际排放量不超过允许排污总量的排污单位，核发排污许可证，排污许可证有效期为三年。

第十五条 对污染物实际排放量超出允许排污总量的排污单位，核发临时排污许可证，并规定达到允许排污总量的期限。临时排污许可证的有效期一般为一年，最长不得超过2年。

第十六条 对新建（包括扩建、改建、技术措施）项目的单位在试生产时，核发临时排污许可证。在项目验收时，如符合总量控制要求，则换发排污许可证。

第五章 监督管理

第十七条 排污单位必须按排污许可证核定的排污口、排放污染物的种类、数量、方式排放污染物。

第十八条 排污单位应按GB15562-1995 《环境保护图形标志----排污口（源）》的要求，在各类污染源排放口及固废贮存场所设置标志，按照排污许可证要求在污水排放口配置污水计量仪表和污水比例采样装置。

第十九条 排污单位应按排污许可证要求进行自行监测，由市监管的重点污染单位应每月向市和区所在地环境保护局上报“污染物排放月报表”；由区、县监管的重点污染单位应每季度向所在地环境保护局上报“污染物排放季报表”。

市和区、县监管的重点污染单位无监测机构的，必须委托有环境监测资格证书的单位进行监测。

第二十条 持排污许可证的单位应在有效期满3个月内向原发证环境保护局申请换证；

环境保护局接受申请后，应在3个月内进行审核，并决定是否换发新证。

第二十一条 排污单位经治理或产业（包括产品）调整，其实际排放物总量低于所核准的允许排放污染物总量部分，经市环保局批准，允许进行有偿转让。

排污总量指标转让办法另行规定。

第二十二条 持临时排污许可证的单位必须在规定的限期内完成污染物削减任务，达到规定后，向发证环境保护局申请换发排污许可证。

持临时排污许可证的单位超过限期仍达不到规定的，依法责令其关闭、停产、合并、转产、迁移。

第二十三条 市和区、县环境监理队伍应对排污单位加强现场监督检查。对重点污染单位的监督检查每月不少于一次。

现场监督检查的重点是检查污染源治理情况，治理设施完好率、运转率、污染物排放达标率以及排放口标志、污水计量装置和采样装置等基础设施是否完好、规范等，作好监理记录，每月向所属环境保护局提交环境监理报告。

第二十四条 市和区、县环境监测部门按规定对排污单位进行监督监测，及时向所属环境保护局提供污染源监督监测报告。

第二十五条 排污许可证实行年审制度。排污单位在次年1月底前必须向发证环境保护局送交自检报告。自检报告内容包括上年各项污染物排放量，企业生产基本情况，污染物治理计划完成情况，企业各项环保规章制度执行情况等。

发证环境保护局根据排污单位的自检报告，结合环境监测部门的监测报告和环境监理部门的监理报告等资料进行审核，符合排污总量控制要求的，签发年审合格意见，对年审不合格者，注销许可证，改发临时证，责令限期治理。

第二十六条 市和区、县环境保护部门应加强对排污单位的监理，按“一厂一档”的要求，建立统一的计算机网络系统和污染源监理动态档案。

第二十七条 排污单位应依法缴纳排污费。

第二十八条 违反本规定的排污单位，由环境保护部门责令限期改正，并根据有关法律规定进行处罚。

第六章 附 则

第二十九条 本规定由市环境保护局负责解释。

第三十条 本规定自公布之日起实施。

文件原文

第一条　为加强污染物排放的监督管理，实现污染物排放总量控制，防治环境污染，保证环境质量，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《山西省环境保护条例》等法律法规，制定本办法。

第二条　凡在本省行政区域内向大气和水体排放污染物的单位（以下简称排污单位），均应遵守本办法的规定。

第三条　排放大气污染物或者水污染物实行许可制度。

第四条　排污单位应当按照本办法的规定领取排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物。

禁止无排污许可证的排污单位排放污染物。

第五条　排污许可证分排污许可证和临时排污许可证。排污许可证分正本和副本。正本和副本具有同等法律效力。

第六条　省人民政府环境保护行政主管部门对全省排污许可证实施统一监督管理。

市（地）人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内排污许可证的核发工作；根据需要也可委托县级人民政府环境保护行政主管部门核发部分排污许可证。

第七条　申请领取排污许可证，应当提交下列资料和文件：

（一）排污许可证申请表；

（二）环境保护设施建设、运行情况和经环境保护行政主管部门验收的资料；

（三）排污口规范化整治验收材料。

第八条　市级人民政府环境保护行政主管部门自收到申请之日起15日内，对申领资料进行审查，并按照下列规定作出批准或者不批准核发排污许可证的决定：

（一）对排放污染物符合国家或者地方规定的排放标准和排放总量的，予以批准，核发排污许可证；

（二）对排放污染物超过排放总量被责令限期治理或者建设项目被批准试生产的，核发临时排污许可证；

（三）对排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准或者经限期治理仍超过排污总量控制标准的，以及县级以上人民政府确定关闭、停产、淘汰的企业，不予核发排污许可证。

排污单位完成限期治理任务或者建设项目试运行期满，经验收合格的，核发排污许可证。

第九条　排污许可证应当载明下列内容：

（一）排污单位名称、法定代表人、地址；

（二）排放污染物的种类、数量、浓度；

（三）排放污染物的方式、去向和区域；

（四）排放污染物总量控制和限期削减排放污染物总量指标；

（五）有效使用期限。

第十条　排污许可证有效使用期限为三年。临时排污许可证有效使用期限最长不得超过一年。

第十一条　排污单位在排污许可证或者临时排污许可证有效使用期限届满后需要继续排放污染物的，应当在限期届满之日前15日内重新申领排污许可证。

在排污许可证有效使用期限内，排污者单位排放污染物的种类、数量、浓度发生重大变化的，应当在发生重大变化前15日内向原发证的环境保护行政主管部门重新申领排污许可证。

第十二条　任何单位和个人不得涂改、伪造、出借、转让排污许可证；不得非法吊销或者销毁排污许可证。

第十三条　县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当建立排污许可证的档案管理制度。

第十四条　违反本办法规定，未取得排污许可证或者临时排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止排放污染物，限期办理排污许可证或者临时排污许可证；逾期未办理的，处一千元以上三万元以下罚款，并由同级人民政府决定关闭或者停产。

第十五条　违反本办法规定，不按照排污许可证或者临时排污许可证规定向水体排放污染物的，由颁发排污许可证的环境保护行政主管部门依照《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十四条规定处罚。

第十六条　违反本办法规定，伪造、涂改、出借、转让排污许可证的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令改正，处一千元以上三万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条　环境保护行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条　排污许可证和临时排污许可证由省人民政府环境保护行政主管部门统—制作。

第十九条　本办法自2004年1月1日施行。