铁岭市湿地保护修复工作方案

铁岭市人民政府办公室关于印发铁岭市湿地保护修复工作方案的通知

各县（市）、区人民政府，市政府有关部门、直属机构：

经市政府同意，现将《铁岭市湿地保护修复工作方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

铁岭市人民政府办公室

2018年3月8日

（一）出台的背景

为了贯彻党中央、国务院关于生态文明建设的重大决策部署，落实《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省湿地保护修复实施方案的通知》（辽政办发〔2017〕125号，以下简称《实施方案》）精神，确保《实施方案》提出的各项目标任务和政策制度落实到位、取得实效，结合我市实际，制定了《铁岭市湿地保护修复工作方案》（以下简称《工作方案》）。

（二）总体要求

1.指导思想。深入贯彻落实党的十九大精神，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实新发展理念，全面落实“四个着力”“三个推进”，深化生态文明体制改革，大力推进生态文明建设。全面保护湿地，强化湿地利用监管，推进退化湿地修复，提升全社会湿地保护意识，为建设生态文明和美丽铁岭提供重要保障。

2.基本原则。坚持保护优先原则，维护湿地生态功能和作用的可持续性；坚持政府主导原则，各级政府对本行政区域湿地保护负总责；坚持分部门负责的原则，充分发挥国土资源、环保、农业、水利、林业等湿地保护相关部门的职能作用；坚持严格考核原则，将湿地保护修复成效纳入各级政府领导干部考评体系，严明奖惩制度。

3.主要目标。实行湿地总量管理，到2020年，全市湿地总面积不低于44万亩，建立较为完善的湿地保护修复制度体系，全面提升湿地保护管理水平。

（三）主要内容

1.实施湿地分级管理。建立湿地分级体系，依据生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性，将全市湿地划分为重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录进行管理，积极开展一般湿地划定工作。完善保护管理体系，通过设立湿地公园、湿地保护区、湿地保护小区、湿地多功能管理区等方式加强保护。加强湿地保护管理体系和湿地保护管理机构能力建设。建立完善县、乡、村三级管护联动机制。

2.加强湿地保护。严格湿地面积总量管控，确定全市和各县（市）区湿地面积管控目标，划定湿地生态保护红线，采取严格的措施保护纳入生态保护红线范围的湿地。实行“先补后占、占补平衡”的原则，确保湿地面积不减少。提升湿地生态功能，制定湿地生态状况评定标准，完善评价指标体系，提升湿地水环境质量，持续改善陆生、水生动植物栖息地生态环境。建立湿地保护成效奖惩机制，将保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核制度体系。

3.强化湿地利用监管。建立湿地利用管控机制，按照国家、省主体功能区定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理，严格保护重要湿地。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限。加强湿地保护执法，严惩破坏湿地的行为。强化湿地利用监督，探索建立湿地利用预警机制和约谈机制。

4.建立修复制度。根据“谁破坏，谁修复”的原则，由破坏湿地资源的责任主体承担修复责任。对因历史原因形成的、因公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害而生态受损的湿地，由各级人民政府承担修复责任。实施湿地修复重大工程，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，实施退耕还湿、退养还滩等工程。完善生态用水机制，根据水资源条件为湿地生态补水配置水量，全力保障生态用水。

5.开展监测评价。建立跨部门湿地监测评价议事协调机制。健全湿地监测评价规程和标准体系，建立健全湿地监测网络，提高监测数据质量和信息化水平，实现监测数据和成果共享。建立生态风险预警机制，防止湿地生态系统特征发生不良变化。

（四）保障机制

1.加强组织领导。各县(市)区政府要将湿地保护纳入重要的议事日程，进一步完善综合协调、分部门实施的管理体制。建立湿地保护修复联席会议制度，协调解决落实湿地保护修复中的重点、难点问题，加强督导检查，确保实现湿地保护修复目标任务。

2.加大资金投入力度。发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道的湿地保护和修复投入机制。

3.加强宣传教育。开展广泛的湿地保护宣传，发挥新闻媒体的宣传作用，加大宣传科普力度，提高公众对湿地价值和效益的认识，不断增强公众保护湿地的责任意识和参与意识，努力形成全社会保护湿地的良好氛围。 2100433B

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十九大精神，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实新发展理念，全面落实“四个着力”“三个推进”，深化生态文明体制改革，大力推进生态文明建设。全面保护湿地，强化湿地利用监管，推进退化湿地修复，提升全社会湿地保护意识，为建设生态文明和美丽铁岭提供重要保障。

（二）基本原则。坚持保护优先原则，维护湿地生态功能和作用的可持续性；坚持政府主导原则，各级政府对本行政区域湿地保护修复负总责；坚持分部门负责原则，充分发挥国土资源、环保、农业、水利、林业等湿地保护相关部门的职能作用；坚持严格考核原则，将湿地保护修复成效纳入各级政府领导干部考评体系，严明奖惩制度。

（三）主要目标。实行湿地总量管理，到2020年，全市湿地总面积不低于44万亩。建立较为完善的湿地保护修复制度体系，将沼泽湿地、河流湿地等自然湿地以及具有重要生态价值的人工湿地划入重要保护区域。严格湿地利用监管，确保湿地面积不减少、性质不改变，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护管理水平。

二、实施分级管理

（一）建立湿地分级体系。按照《辽宁省湿地保护条例》和《辽宁省重要湿地的确认标准》等有关规定，将全市湿地划分为重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录。市林业行政主管部门会同相关部门积极开展一般湿地划定工作，经市政府批准后公布。［市国土资源局、市环保局、市水利局、市林业局按职责分工负责，各县（市）区政府负责落实。以下均需各县（市）区政府负责落实，不再列出 ］

（二）完善保护管理体系。对重要湿地，要通过设立湿地公园、湿地保护区、湿地保护小区、湿地多用途管理区等方式加强保护。加强市、县两级湿地保护管理体系和管理机构能力建设，积极探索设立重要湿地管护公益岗位，建立完善县、乡、村三级管护联动机制。各县（市）区要结合湿地保护工作实际，制定切实可行的政策措施和制度办法。到2020年，全市国家级湿地公园达到2处。（市财政局、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

三、加强湿地保护

（一）严格湿地面积总量管控。确定全市和各县（市）区湿地面积管控目标，合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，并落实到具体地块和红线图。对纳入生态保护红线范围的重要湿地，按照红线管控原则进行管理，严格监管红线区污染排放。因重大工程确需征占湿地的，一般湿地由市政府批准，省重要湿地由省政府批准。经批准征收、占用湿地的，用地单位要按照 “先补后占、占补平衡” 的原则负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。（市发展改革委、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（二）提升湿地生态功能。制定湿地生态状况评定标准，从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面完善评价指标体系。到2020年，我市的重要河库水功能区水质达标率提高到83.3%，水鸟种类不低于94种，湿地野生动植物种群数量不减少。开展农药使用量零增长行动，加快推进绿色防控、统防统治，提高科学用药水平，力争实现农药使用总量零增长。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（三）建立湿地保护成效奖惩机制。各级政府对本行政区域内湿地保护负总责，政府主要负责同志承担主要责任，其他有关负责同志在职责范围内承担相应责任。市湿地保护管理有关部门负责湿地保护修复工作的目标确定、政策制定、制度建设等，对各县（市）区湿地保护提出相关指标要求，指导各县（市）区开展湿地保护修复工作。各县（市）区政府要将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核制度体系，严格执行《辽宁省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，建立健全奖励机制和终身追责机制。（市发展改革委、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

四、强化利用监管

（一）建立湿地利用管控机制。按照国家、省主体功能区定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理，严格保护重要湿地。禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，已侵占的要限期予以恢复；禁止开（围）垦、填埋、排干湿地；禁止永久性截断湿地水源；禁止向湿地超标排放污染物；禁止对湿地野生动物栖息地和鱼类洄游通道造成破坏。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（二）规范湿地用途管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限，避免对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能等方面造成破坏。进一步加强对取水、污染物排放、野生动植物资源利用、挖砂、取土、开矿、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（三）严惩破坏湿地行为。依据《辽宁省湿地保护条例》等有关法律法规，严厉查处违法利用湿地的行为，造成湿地生态破坏的，由湿地保护管理相关部门责令限期恢复原状，情节严重或逾期未恢复原状的，依法给予相应处罚，涉嫌犯罪的，移送司法机关严肃处理。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（四）强化湿地利用监督。市湿地保护管理相关部门根据职责分工对湿地利用进行监督，探索建立湿地利用预警机制和约谈机制，对湿地破坏严重地区的行政主管部门或地方政府进行约谈。各县（市）区政府湿地保护管理相关部门或湿地保护管理机构负责对具体湿地资源利用者的监管。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

五、建立修复制度

（一）明确湿地修复责任主体。根据“谁破坏，谁修复”的原则，破坏湿地资源的责任主体承担修复责任。能够确认责任主体的，责任主体可以自行开展湿地修复，也可以委托具备修复能力的第三方机构进行修复。对因历史原因形成的、因公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害而生态受损的湿地，经科学论证确需恢复的，由各级政府承担修复责任，所需资金列入财政预算。（市财政局、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（二）实施湿地修复重大工程。坚持自然恢复为主，与人工修复相结合的方式，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，优先修复生态功能严重退化的重要湿地。实施退耕还湿、退养还滩等工程，通过污染清理、土地整治、地形地貌修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复、拆除围网、生态移民和湿地有害生物防治等手段，调整受损湿地生态系统结构，逐步恢复湿地生态功能，维护湿地生态系统健康。（市财政局、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（三）完善生态用水机制。统筹协调区域内的水资源平衡，维护湿地的生态用水需求。根据湿地监测结果，从生态安全、水文联系的角度，利用流域综合治理方法，建立湿地生态补水机制，明确生态补水的技术路线、资金投入以及各级政府和部门的责任与义务。市、县水资源保护和利用规划应根据水资源条件为湿地生态补水配置水量，全力保障生态用水。水库蓄水和泄洪要充分考虑相关野生动植物保护需求。（市发展改革委、市财政局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

六、开展监测评价

（一）明确湿地监测评价主体。市、县林业行政主管部门会同相关湿地保护管理行政主管部门组织实施辖区范围内湿地资源的监测和评价工作。建立跨部门湿地监测评价议事协调机制，协商解决重大问题。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（二）健全湿地监测评价规程和标准体系。市林业行政主管部门按照国家有关规定和全市湿地保护工作实际，组织市湿地保护管理相关部门制定全市湿地资源调查、监测，重要湿地评价，退化湿地评估等规程或标准。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（三）建立健全湿地监测网络。统筹规划全市湿地监测站点设置，逐步建立健全湿地监测网络，提高监测数据质量和信息化水平。开展重要湿地监测，在条件具备的湿地责任保护区、湿地公园、省重要湿地设立监测站点，开展监测工作。到2020年，初步建立起全市湿地监测网络。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（四）共享监测信息。国土资源、环保、水利、林业等部门获取的湿地资源相关数据要实现有效集成、互联共享。建立生态风险预警机制，防止湿地生态系统特征发生不良变化。建立湿地保护修复信息报送制度，动态跟踪进展情况。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

七、完善保障机制

（一）加强组织领导。各县（市）区政府要将湿地保护纳入重要的议事日程，及时解决重大问题。进一步完善综合协调、分部门实施的管理体制，建立湿地保护修复联席会议制度，及时通报湿地保护修复工作情况，协调解决落实湿地保护修复中的重点、难点问题，形成湿地保护的合力。强化军地协调配合，共同加强湿地保护管理。加强督导检查，确保实现湿地保护修复目标任务。（市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

（二）加大资金投入。发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。通过财政贴息、金融机构融资等方式加大支持力度，具备条件的地方可研究探索给予风险补偿。支持和引导金融机构在风险可控和商业可持续的基础上，通过完善信贷机制，畅通资金渠道，创新金融产品和服务方式，加大对湿地保护和修复的信贷支持力度。（市发展改革委、市财政局、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局、市人民银行、铁岭银监分局按职责分工负责）

（三）加强宣传教育。市湿地保护管理行政主管部门和各地区、各有关部门及单位要根据重要工作节点，精心策划，组织开展广泛的湿地保护宣传，利用“世界湿地日” “爱鸟周”等有利时机，通过广播、电视、互联网、移动媒体等手段，普及湿地科学知识，提高公众对湿地价值和效益的认识。抓好广大中小学生湿地保护知识教育，树立青少年湿地保护意识。研究建立湿地保护志愿者制度，动员公众参与湿地保护和相关知识传播，加大宣传科普力度，不断增强公众保护湿地的责任意识和参与意识，努力形成全社会保护湿地的良好氛围。（市教育局、市国土资源局、市环保局、市农委、市水利局、市林业局按职责分工负责）

近日，国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》，对新形势下湿地保护修复作出部署安排。

《方案》指出，湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。要实行湿地面积总量管控，到2020年，全国湿地面积不低于8亿亩，其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50%以上。严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。《方案》明确了拟建立完善的一系列湿地保护修复制度。

在完善湿地分级管理体系方面，根据生态区位、生态系统功能和生物多样性，将全国湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、地方重要湿地和一般湿地进行管理，并探索开展湿地管理事权划分。在实行湿地保护目标责任制方面，确定全国和各省（区、市）的湿地面积管控目标，逐级分解落实。合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，实施湿地“占补平衡”制度，将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入地方各级人民政府生态文明建设目标评价考核等制度体系。在健全湿地用途监管机制方面，按照主体功能定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，依法对湿地利用进行监督，严厉查处违法利用湿地的行为。在建立退化湿地修复制度方面，明确湿地修复责任主体，多措并举恢复原有湿地，增加湿地面积。编制湿地保护修复工程规划，实施湿地保护修复工程，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治。在健全湿地监测评价制度方面，明确监测评价主体，完善湿地监测评价规程和标准体系。建立湿地监测数据共享机制和统一的湿地监测评价信息发布制度，加强监测评价信息应用，建立监测评价与监管执法联动机制。

《方案》还提出了湿地保护修复保障机制，明确要求加强组织领导，进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护合力。抓紧研究制定系统的湿地保护管理法律法规。加大资金投入力度，形成多渠道投入机制，探索建立湿地生态效益补偿制度。加强湿地基础和应用科学研究，开展湿地保护与修复技术示范。进一步开展湿地保护公众宣传教育，形成全社会保护湿地的良好氛围。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平11月1日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议并发表重要讲话会议审议通过了《湿地保护修复制度方案》。

会议强调，建立湿地保护修复制度，加强海岸线保护与利用，事关国家生态安全。要实行湿地面积总量管理，严格湿地用途监管，推进退化湿地修复，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性。要加强海岸线分类保护，严格保护自然岸线，整治修复受损岸线，加强节约利用，实现经济效益、社会效益与生态效益相统一。

国务院办公厅近日印发《湿地保护修复制度方案》，这是我国生态文明体制改革的最新成果。我国湿地保护的现状如何？湿地保护的目标是什么？保护修复湿地又将有哪些重要举措？12日，记者专访了国家林业局局长张建龙。

扼制减退趋势：到2020年湿地面积不低于8亿亩

张建龙说，我国湿地类型多、分布广、生物多样性丰富，湿地总面积5360.26万公顷（8.04亿亩），占国土总面积的5.58%，其中自然湿地面积4667.47万公顷（约7亿亩）。我国实施了湿地保护工程，湿地保护和退化湿地恢复的面积不断扩大。截至去年底，我国有国际重要湿地49处，不同级别的湿地自然保护区600多个，湿地公园1000多个，湿地保护率达44.6%，初步形成了以湿地自然保护区为主体的湿地保护体系。

但由于多种原因，湿地保护问题仍十分突出。2003年至2013年，全国湿地面积减少339.63万公顷，减少8.82%。大规模的无序开发建设使许多湿地成为生态“孤岛”。部分流域劣V类水质断面比例较高，污染导致湿地生态功能退化。部分湿地物种种群数量明显减少，有的湿地物种甚至濒临灭绝。

“湿地保护与利用的矛盾日益凸显，湿地受威胁压力增大，污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用成为威胁湿地生态状况的主要因素。”张建龙说。他同时认为，湿地保护修复制度缺失，以湿地生态系统保护为目的的法律法规亟待建立，各项制度措施还有待加强。

据张建龙介绍，针对湿地面积持续减退问题，《湿地保护修复制度方案》提出，通过实行湿地面积总量管控，落实地方各级政府湿地保护的主体责任，推进实现到2020年湿地面积不低于8亿亩的生态文明建设目标。

全国湿地面积不低于8亿亩，这一目标是如何确定的？张建龙解释说，我国湿地总量不足，湿地流失破坏趋势仍未得到有效遏制。保持湿地总量不再减少，是湿地保护最紧迫的任务。中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见和国家“十三五”规划纲要等，均明确提出了到2020年湿地面积不低于8亿亩的要求。

根据测算，“十三五”期间通过积极恢复和扩大湿地面积，可新增湿地面积300万亩。同时，通过积极发展建设湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等，扩大湿地保护面积，可以实现湿地保护率提高到50%以上的目标。

全面保护湿地：统筹推进湿地保护与修复

张建龙说，过去讲得比较多的是“保护湿地”，这次出台的方案明确提出“全面保护湿地”，在保护湿地的理念上有了新发展。“全面”二字如何体现？他分析了三个方面：

在湿地保护范围上，将全国所有湿地纳入保护范围。这是中央印发的生态文明体制改革总体方案提出的明确要求，也是实现中央提出的“到2020年湿地面积不低于8亿亩”生态文明建设目标任务的题中之义。

把湿地生态系统作为一个整体，与其他自然生态系统结合起来，与经济社会发展结合起来，采取政策的、法律的、科学的等综合措施，统筹推进湿地保护与修复，可持续地维护和发挥湿地的多种功能和作用。

针对湿地生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性，对湿地实行分级管理。对于重要湿地，采取最严格的保护措施。对于一般湿地，在保护的前提下允许进行合理利用。但这种利用要在湿地生态系统的承载力以内，且不能改变湿地的性质。

张建龙说，当前湿地保护最关键的是抓好《湿地保护修复制度方案》的落实，把相关要求转化为实实在在的政策措施和制度办法。如：加快推进湿地立法，实现依法治湿；逐级落实湿地面积管控目标，推进建立相应的考核奖惩机制，调动各级地方政府保护湿地的积极性；尽快划定纳入生态保护红线的湿地范围，实行最严格的管控措施；实施湿地保护修复重大工程，提升湿地生态系统的整体功能等。

形成保护合力：重点从五方面抓好制度实施

张建龙说，方案提出的湿地保护具体制度，贯彻了生态文明体制改革的总体要求，吸收借鉴了国际上湿地保护的先进理念，具有较强的指导性和针对性。重点要从五个方面抓好这些具体制度的实施。

一是完善湿地分级管理体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性的重要性，将全国湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、地方重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录，定期更新。

二是确保现有湿地面积不减少。把保持现有湿地面积不减少作为最重要的目标，实行湿地保护目标责任制，确定全国和各省（区、市）的湿地面积管控目标，逐级分解落实。将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入地方各级人民政府生态文明建设目标评价考核等制度体系。

三是紧抓湿地利用监管的薄弱环节。健全湿地用途监管机制，按照主体功能定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，依法对湿地利用进行监督，严厉查处违法利用湿地的行为。

四是着力提升湿地生态系统的整体功能。建立退化湿地修复制度，明确湿地修复责任主体，多举措恢复原有湿地，增加湿地面积。编制湿地保护修复工程规划，实施湿地保护修复工程，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治。

五是注重湿地保护修复的效果。健全湿地监测评价制度，明确监测评价主体，完善湿地监测评价规程和标准体系。建立湿地监测数据共享机制和统一的湿地监测评价信息发布制度，加强监测评价信息应用。

他表示，方案提出的这些政策措施涉及面广、政策性强，需要各级党委、政府和相关部门通力协作，形成湿地保护修复的合力。林业部门将更高效地组织协调指导监督湿地保护工作。 2100433B