土地制度的国际经验及启示

21世纪初期，美国、英国、德国、荷兰、日本、韩国、新加坡等国先行一步，开展了智慧城市的实践。2008年IBM提出“智慧的地球”战略，2009年美国爱荷华州的迪比克市与IBM共同宣布，建设美国第一个智慧城市。2012年12月份美国科罗拉多大学博伊德·科恩博士开展了一次全球智慧城市的排名，排出全世界智能城市的前10位，分别是：维也纳、多伦多、巴黎、纽约、伦敦、东京、德国、哥本哈根、香港、巴塞罗那。2014年智慧社区论坛(IntelligentCom-munityForum)公布全球智慧城市入围名单，入选的城市包括加拿大的多伦多与温尼伯；中国台湾的新竹与新北市；美国的阿灵顿郡、哥伦布。入围智慧城市名单的原因，不外乎都是因为这些城市能够将科技、文化与经济的永续发展成功融合，让每个城市呈现特点和新面貌。

一、国外智慧城市建设实践

对比分析全球“智慧城市”建设的实践路径，尽管世界各国的选择不尽相同，但是大致能得到一些有价值的经验。如迪比克市的特点是将城市的水、电、油、气、交通、公共服务等联网并通过完全数字化，侦测、分析和整合各种数据，智能化地服务市民需求。维也纳、多伦多、巴黎则分别是以开发智能电网、发展循环经济、实施自行车共享计划等降低碳排放为特色。纽约、伦敦、东京分别是以建立防灾系统、治理交通拥堵、推动移动智能等关注应急、保障社会安全为特色。哥本哈根、香港、巴塞罗那分别以创建电厂电动汽车、创新清洁技术、推广智能卡、扩展光伏产业链等依靠科技，培育新兴产业为特色。

具体分析，各国的做法又是千差万别。如瑞典是以智慧交通著称，解决首都交通拥挤问题，斯德哥尔摩在通往市中心的道路上设置了十几个路边控制站，通过使用RFID技术以及利用激光、照相机和先进的设备和系统，自动识别进入市中心的车辆，分时段向进出市中心的注册车辆收税。通过收取“道路堵塞税”，使交通拥堵降低了25%，交通排队所需的时间下降50%，道路交通废气排放量减少了8%~14%，二氧化碳等温室气体排放量下降了40%。由于环保的成果，2010年2月斯德哥尔摩被欧盟委员会评为首个“欧洲绿色首都”。丹麦哥本哈根的经验在于：突破了维持环保和保持经济增长之间的矛盾，为了促使市民使用二氧化碳排放量最少的轨道交通，该市通过统筹规划，力保市民在家门口1公里之内就能使用到轨道交通。同时通过修建“自行车高速公路”以及沿途配备修理等服务设施，为自行车提供射频识别或全球定位服务等系统保障自行车出行畅通。西班牙巴塞罗那的特点是利用专利费用的收入，来维持智慧城市日常运转和维护。新加坡的特色是通过“智慧国2015”计划，完善资讯通信基础设施，最终实现以资讯通信驱动的智能化国度和全球化都市，目前已经成为全球资讯通信业最为发达的国家之一，极大提升了各个公共与经济领域的生产力和效率。

二、国外智慧城市建设实践的启示纵观国外智慧城市建设经验，可得如下启示：

启示一：智慧城市建设的思路，有两种模式可以借鉴：广义智慧城市和狭义智慧城市建设思路。广义智慧城市思路旨在全面推广智慧增长理念，强调将智慧增长理念贯穿于整个城市的诸方面，追求最终形成一个长期的智慧增长道路。在经济发达，资金丰裕的发达国家城市尤其是欧洲城市得到普遍认可。狭义智慧城市思路强调技术导向的具体应用，在资金短缺的国家或者新兴经济体城市比较通行。其特点主要是采取技术解决方案思路，重点是具有现实应用的可能，能够在短期内形成产业拉动力。两种思路各具优缺点，具体到中国，显然采用狭义的智慧城市建设思路比较符合实际。但是需要发挥中国顶层设计的优势。

启示二：推动智慧城市建设的主体，也有两种模式可选：政府主导型和社会主导型。政府主导型模式主要是由政府资助和管理，由内向外实施，比较正式。政府主导型模式能为城市公共部门和开发机构建设提供更有效率的基础设施和全新的服务。社会主导型模式则是依靠社会资本，多元合作广泛参与，借助于实力强大的商业公司、科研机构和智库，制定详细的战略规划与顶层设计、推进数字一体化，政府不投资或者投资较少。是一种由外及内的模式。社会主导型模式可以解决资金筹措难的问题，集思广益。目前来看，在国内外的智慧城市建设中，基础设施建设主要是以政府投入为主体。在我国，政府主导型模式也是占据主流，但社会主导型战略对于城市的未来发展也将扮演更加重要的角色。如银川的PPP模式就得到社会的广泛认可。

启示三：智慧城市建设所要取得的最终效果上，也可分为智慧经济、智慧服务和智慧资源三大类型。“智慧经济”型强调城市产业的优化升级，即通过信息技术在生产领域的应用，提高信息化对经济发展的贡献率，转变经济增长方式和结构。其发展的平台主要在新工业园区和新卫星城中，各项服务和技术都是为了企业发展服务。“智慧服务”则关注城市和谐发展。通过智能化改造，提供智慧型、人性化城市服务，推动城市就业、医疗卫生、交通运输、社会安全监管等问题，以此提高公共服务水平和居民生活便利性。“智慧资源”型则是充分利用城市各种潜在的信息资源，合理调配和使用水、电力、石油等资源，达到资源供给均衡，加强对高能耗、高物耗、高污染行业的监督管理，最终优化城市的生存环境，实现资源节约型、环境友好型社会和城市的可持续发展。

因建设的出发点和基础环境不同，欧美国家最终达到的效果也不同。如美国的智慧城市建设的受益一方面体现在美国的智慧城市建设取得比较突出的成效，更为重要的受益体现在美国的企业上，如谷歌、微软、甲骨文、IBM、HP、EMC、Intel、思科、苹果、亚马逊等众多美国企业成了全球智慧城市建设的传输者，成为最大赢家。而欧洲各国作为全球智慧城市建设战略的响应者，其建设的重点围绕三个方面：智慧社会的建设以人为本，智慧环境的建设以节能减排、保障环境为重点，而智慧经济建设重点是保持经济的持续增长。

启示四：从智慧城市建设的平台看，有依托旧城进行改造的模式和依托新城进行开发的模式两种。“旧城改造型”是利用已有基础设施，在原有的设施上增加传感器、控制设备等，城市景观看起来并没有太大变化，但是最终提高了各类设施的使用效率，这种模式主要应用于发达国家。“新城开发型”就是在新区或者郊区重新建设基础设施，辅之以先进的电子信息、网络及节能环保技术，以此进行智慧城市的全新整体建设。这种模式主要应用于一些新兴市场国家。

无论智慧城市建设的目的、途径、效果有多么不同，但是国外建设智慧城市的经验中有一点是共同的：即重视差异性，避免同质化。国外智慧城市建设的这些经验，无疑对于目前已经取得很大建设成果的“智慧银川”模式是很好的借鉴。目前，银川市因其顶层设计的10大系统、13个子模块的统一建设，已经实现了城市级别的数据共享。也因此，银川在全球智慧城市领域脱颖而出，成为智慧城市建设过程中倍受推崇的“银川模式”。迄今智慧银川已先后接待了超过400批国内外高端考察团，在全球斩获了“2015中国领军智慧城市”、“2015年亚太区领军智慧城市顶层设计奖”等一系列殊荣，充分借鉴国外经验，将会更加行稳致远。

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目前，在世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，其地方政府债务管理的经验和做法，对于完善我国地方融资平台债务管理和建立风险防范机制，具有较强的借鉴意义。

国外地方政府债务的

主要类型

市政债。在资本市场较为发达的国家，市政债是地方政府债务的主要形式。根据偿债资金来源的不同，市政债券可分为一般责任型市政债、收益型市政债和混合型市政债。一般责任型市政债是指以地方政府的税收收入作为偿债资金来源的市政债券，由于不与特定项目相联系，这实际上就是地方公债。收益型市政债是指以特定项目的收入(而非税收)作为偿债资金来源的市政债券，其还本付息来自项目自身收益，如高速公路、水电气的收费。混合型市政债则具有上述两种债券的混合特征。美国是市政债发行规模最大的国家，2013年年末，其市政债券存量规模为36712亿美元，占美国GDP的22%。

专业银行贷款。成立专业银行，帮助地方政府筹集资金，推动城镇基础设施建设。欧洲专业银行的资金来自于储蓄机构和其他长期资金。日本的专业银行资金主要来源于邮政储蓄和部分养老金基金。发展中国家的基础设施专业银行多以政府资金为主，以哥伦比亚为例，其开发银行为市政基础设施提供再贴现贷款。

政府专项基金、担保或上级政府直接贷款。一些发展中国家的市政发展基金由政府资助，是在本国资本市场没有得到很好发展之前，为基础设施建设提供长期资金支持的一种过渡机制。比如，印尼的区域开发账户(RDA)、泰国的泰国担保基金。

公私合作(PPP)模式。具有代表性的是英国和法国。英国在20世纪80年代后大规模推进了以PFI(Private Finance Initiative)为代表的基础设施建设的公私合作，有16%的基础设施投资采取公私合作形式，主要运用于医院、学校、监狱、警察局、保障性住房等非营利性政府投资领域。法国的公用事业特许经营被世界银行充分认可，由成熟经验的企业集团广泛参与高速公路、有线电视、通信、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等公用设施的建设和经营。

国外地方政府债务的

风险控制机制

预算硬约束。发达经济体在中央与地方财政的关系上有明确的法律、法规约束。美国绝大多数州的宪法规定，将地方政府债务纳入预算管理。澳大利亚、新西兰等国对地方债务实行严格的预算管理，在政府预算体系上全面反映政府收入、支出及债务举借和偿还情况，确定地方债务的合理规模。

债务规模控制。地方政府债务规模控制体现为需求控制和供给控制。需求控制包括债务余额控制和增量控制，主要指标有负债率、债务率、新增债务率、偿债率、担保债务比重、利息支出率、债务依存度和资产负债率等。供给控制的主要指标有地方政府贷款与金融机构净资产比、地方政府贷款与地方政府净资产比、贷款损失债权人分担率。从红线指标看，普遍采用了欧盟对其成员国债务警戒线的标准，即当年财政赤字/ GDP不超过3%，债务余额/GDP不超过60%。2008年国际金融危机使得欧洲大部分主权国家及地方政府都突破了这一警戒线。但就许多新兴市场经济体而言，如阿根廷、巴西、哥伦比亚、印度等国普遍采取硬性规定的方式。

透明度要求。发达经济体以及经受过债务危机的一些新兴市场经济体均有严格的透明度要求。国际货币基金组织的《财政透明度守则》、OECD《预算透明度最佳做法》以及主权财富基金国际工作组(IWG)提出的《圣地亚哥原则》等，都是提升财政透明度的经验总结。总体来看，透明度应包括三方面的内容：一是财政制度的透明度，二是会计信息的透明度，三是公布关键性财政指标及可持续性预测的透明度。

风险预警体系。美国俄亥俄州模式比较健全。如果一个地方机构的财政状况符合所规定的三种情况，该州审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”，并成立委员会监督和控制该地方政府的财政管理。澳大利亚和新西兰建立了负债报告体系，定期评估可能对财政状况产生显著影响的因素。

债务危机治理。美国从19世纪40年代地方政府债务危机开始，就坚持了不救助的原则。部分发达国家实行有条件救助模式，有以下两方面特点：一是地方政府管辖权越大，就更应该自我承担财政责任。二是金融市场约束机制可能促成救助行为。比如，澳大利亚就出于维护本国在国际资本市场的声誉考虑，出手救助地方政府。

国外地方债务管理

对我国的启示

规范地方政府举债行为。一是提升地方债务透明度，建立公开透明的地方债务统计制度和融资平台财务报告制度，并将地方债务纳入硬预算约束。二是编制并严格执行地方政府中期财政规划。如果连续2—3年超出原定目标，我国中央政府可截留相应的税收返还和转移支付，调整地方政府过度融资行为，回到原有中期规划轨道。三是要构建风险预警指标体系。在建立关键指标风险预警体系的基础上，由静态评估扩展为动态评估，由简单的阈值监测扩展到定性和定量结合、自身评价与市场评价结合的方式，科学、全面地评估地方政府债务或辖区融资平台的可持续性。

加紧推进市政债发行。当前我国地方政府融资平台除银行贷款、公开发债渠道外，还有大量的信托、理财类融资方式，成本高且不透明。市政债发行，可以形成规范、透明的市场化融资替代，通过“开前门、堵后门”，有利于化解当前地方融资平台债务融资风险。将现有的各类城投债逐渐转化为收益型市政债，逐步探索发行一般责任型市政债。

在混合所有制改革中探索推进PPP(公私合作)融资。为稳妥有序推进，可从地方国企或央企二级、三级企业开展试点，地方融资平台可作为试点的有效载体。PPP合作融资的主要目的：一是优化地方政府的债务结构，让参与合作的各类资本共担债务。二是让各类资本在参与政府公益项目时能够获得政府信用支持，从而降低相关融资成本。三是促进社会资本在合作完成后能够以市场化方式退出。在我国，预计采用PPP方式与私营机构展开合作，平台贷款证券化、平台资产证券化、PPP项目贷款证券化及与之相配套的信用风险缓释工具(CRM)将会出现旺盛的市场需求。

地方政府融资平台应区别对待、分类转型。随着我国一些发达地区大规模基础设施的完成，一些融资平台可能由公用事业投资型向运营管理型转变，其债务杠杆率会不断收缩。但在未来较长时期，中西部地方政府融资平台还将承担政府举债、投资、建设等职能。一方面，这些债务率偏高的融资平台可考虑加强与央企、民间资金、外资等各类资金合作，采用PPP的项目融资模式，形成政府牵头下的多元化股权结构。另一方面，地方政府要探索建立融资平台优胜劣退的市场化机制，对融资平台进行分类综合评价，加大对有问题平台、投入产出效率低下的平台、管理成本费用过高的平台的退出力度，避免其占用过多的政府举债资源。

避免对地方政府过度救助。在未来地方政府债务融资充分市场化的情况下，不排除一些地方政府出现违约的可能，在危机处理中需要把握好以下原则：一是中央政府应以地方政府债务重整为契机，约束地方政府举债行为甚至财政收支行为，建立长效的风险防范机制。如果实施无条件救助，将会在未来形成持续的“道德风险”。二是以“救小、救弱为先”为原则，优先救助市、县级层面的债务危机;管辖权较大的地方政府，应该率先自我承担财政责任。三是中央救助资金在整个债务重整资金的占比不宜过高。