土地三权分离内涵和意义

实行所有、承包、经营“三权分离”，明确“三权”特别是承包权、经营权不同的制度内涵，具有重要的现实意义。

承包权的意义和价值。改革开放以来的大部分时间，农村土地承包权与经营权是合一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地体现在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的取得，需要具备一定的主体资格条件。根据农村土地承包法的规定，承包权的取得是与集体经济组织成员资格挂钩的。二是承包权的体现。在承包权与经营权分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿。未来土地承包权还要体现在继承权上。

经营权的意义和作用。经营权只有在工业化、城镇化快速发展、农业劳动力大量转移并且逐步市民化、承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的取得有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制则要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源、提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新实现多元经营的基本前提与必然选择。一是有利于发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展能力；二是有利于最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条；三是有利于培育和发展家庭农场、合作组织和农业企业等新型主体；四是有利于培育新型职业农民。推进“三权分离”，使经营权独立出来，长远来看还能发挥更大作用。比如，目前之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因在于土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务。经营权独立之后，可以在不影响土地承包权及其收益的前提下，以土地经营权来设定抵押，为农业发展提供金融支持，进而可以为构建进城农民的土地承包经营权退出机制提供一个富有弹性的制度框架。

需要强调的是，提出“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、家庭承包、多元经营的新型农地制度，前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵。这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发展，而不是背离。“三权分离”的农地制度主要有以下政策取向。

农村土地集体所有属性不变。农村土地集体所有兼顾了国家、集体、农民各方利益，是有效的所有权制度安排。但集体所有是一个弹性很大的制度空间。我国区域经济发展差异性明显，土地集体所有的意义在不同区域差异很大。比如，在广东南海、浙江温州、江苏昆山等集体经济比较发达的地区，土地集体所有权的“产权强度”明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取类似“反租倒包”的做法，对农地的支配能力大大增强，一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利。而大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权大部分情况下处于虚置状态。

进一步细分农户的承包经营权。承包经营权是一个包含诸多权利内涵而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型的如继承权、退出权等，相应的经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等。对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而影响国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系其经营权利的大小和地权的稳定性，而且深刻影响其获取土地的财产收益。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，有必要实行承包权和经营权分离，承包权主要体现为给承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值；经营权则通过在更大范围内流动，提高有限资源的配置效率，并由此发展新型经营主体和多元化土地经营方式。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，用“‘三权分离’、两个‘适度’、一份“负面清单”立下“新规”。

1、依法、自愿、有偿；

2、稳制活田、三权分离；

3、保护耕地特别是保护基本农田；

4、鼓励、支持、引导；

5、集中、连片、适度规模。

流转要求：

1、不得改变土地集体所有性质；

2、不得改变土地农业用途；

3、不得损害农民土地承包权益；

4、不得超过土地承包期的剩余期限。

土地是规划工作的载体,土地分类是城市规划编制和土地开发管理中最重要的工作方法和技术依据。土地分类是服务于城市规划行为的,带有很强的目的性。不同的规划目的,土地分类有不同的划分标准。 法律上,我国的土地分类主要按土地的用途和利益性质两个标准进行。按照用途,土地被分为农用地、建设用地和未利用土地。依土地利益的性质,土地被分为公益性用地和经营性用地。