土地承包经营权行政管理

土地承包经营权农村承包

农村改革之初，土地所实行的家庭承包责任制是一种粗放型的改革方案，未能建立规范化农村土地管理制度。农村承包合同从签订、履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行到解除常处在无人管理的状态。依法签订，履行这类关系着集体利益与承包者合法权益的大量合同，对于当前稳定社会大局，稳定农村经济有着举足轻重的作用。如何加强对这类合同的管理，已成为当前及今后农村经济建设中亟待解决的头号题。

一、农村承包合同形成与发展过程中（即发包、签订、履行三个阶段）存在着诸多方面的问题

1.发包阶段

（1）“标的”违法。

（2）“拉黑牛”现象严重。

（3）重叠发包等。

2.签订阶段

（1）自己代理。

（2）权利义务关系失衡。

（3）违法条款明显。

3.履行中存在的问题

（1）对承包合同缺乏签订后的管理。

（2）用行政命令与行政手段的方法随意解除合同。

（3）发包方主要领导的更换造成合同中止或无法履行。

（4）短期行为严重。

（5）“转包”现象严重而大都违法。

为解决现行土地承争经营合同中存在的问题，对土地承包经营合同的管理及其机构设置，学者们有以下设想：

1、利用现有的行政机构在不增加编制的条件下，调整业务部门，专设农村承包经营管理部门。

2、公证机关对土地承包经营合进行管理提出该观点的学者对公证机关提前介入的可能性与必然性作了论述。为保证公证机关正确发挥职能作用。严肃执法应赋予公证机关以下权力：

（1）对合同进行公证的必须权。

（2）公证机关经审查以后不合法，不真实，不可行的合同有决定中止履行的权利以及其他有关的权利。

土地承包经营权农用土地

如前述。土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自主权，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。

现阶段中国实行的是社会主义市场经济制度。流转是市场的基本特征之一，土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转，学者们主要对以下问题进行了探讨。

（一）土地承包经营权流转的必要性问题

关于土地承包经营权流转的必要性学者们的观点比较一致，即土地承包经营权确有必要进行流转，但流转的原因学者们有不同的看法，可归纳为以下几种。

1、中国实行的是社会主义市场经济。市场经济的主要特征就是市场化、社会化农业生产要素是土地。如果不能实现土地资源的市场化配置，市场经济在农村的建立将是一句假话。现有的家庭联产承包责任制是将集体所有土地按人口平均分包到一家一户，如果不允许土地承包经营权流转，土地将被凝固在分散的一家一户上，根本无法实现土地资源优化配置。客观上阻碍了中国的土地资源向种田能手集中不利于农村产业结构调整及土地的适度规模经营，无法实现土地的市场化配置，那只有仍继续原来的准行政性分配土地的制度。这种准行政性分配导致的缺点很多，否定了土地流转的经济因素和效益原则，事实上阻碍了农业生产力的阻碍了农业生产的进上步发展。农地的市场化配置将是进一步深化农村改革所必需的。

2、农业生产自身的特点要求对土地的长期投入。为了确保农户对工地长期投入的利僧必须要稳定的土地使用制度并允许土地使用权自主流转，为此必须建立和健全中国的土地承包经营权流转制度。

3、土地承包经营权流转制度的建立是解决农村劳动力的市场化、社会化的需要。中国现行的土地制度很大程度上禁固了农村劳动力。土地的承包经营权基本是该集体的成员才能使用，这样使农村的劳动力只能禁固在特定的集体所有的土地上。并且承包后收入多寡直接关系到农户收入的多寡，家庭的主要任务就是必须种好承包地，因此，家庭主要成员在农忙时必须回到土地上，仍摆脱不了土地的禁锢。再者因为现行土地管理制度和其他以属地原则相关的制度，如户口等，使得农村剩余劳动力即使转化到其他方面，户口仍在农村“农民永远是农民”这种禁固与土地有密切关系要解除土地对农村劳动力的禁固，第一步必须从改革现行土地使用制度入手，建立农村土地承包经营权可流转制度。使农村劳动既能通过这种制度取得土地承包权，又能通过这种制度将其转让出去同时搞好综合改革，如户籍制度改革等。

4、土地承包经营权的可流转制度是农业生产进上步发展，规模化、产业化经营的需要，现行的按人口平均分包土地的模式。使一家一户的承包地不但面积小而且过于分散不仅制约了大型、先进的农业机械的有效使用，而且耗费人力多、物力多，又使统一规划，统一施工的水利建设难以进行，从而影响了农业机械化、水利化工作的全面推进。一方面会种田的种能能手得不到大规模土地供其耕种，另一方即使不会耕种者，无法耕种者也拥有一份土地使土地资源得不到有效利用，从而造成土地资源的极大浪费。为了改善这种状况，实现土地的规模化经营，必须确立农地可流转制度，使会经营土地者得到较大规模的土地，而不善经营者将土地承包经营权转让出去搞其他经营，实现农村产业结构的调整。

5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2条第3款规定，土地使用权依法转让。然而除城市国有土地使用权转让已形成系统的法律规则和市场运行机制外，农村集体土地使用权的汉转尚无成形的法律法规。而早在家庭联产承包责任制建立之初，土地承包经营权就不同程度地自发进入了市场。随着农村经济的进一步发展，这种自发进入市场所带来的纠纷和混乱表明，完善土地法律制度，依法规范土地流转，它是当务争。

（二）土地承包经营权流转制度设计

虽然学者们论述了应建立土地承包经营权的依法流转的制度，但现有的法律规定却不是很充分，《土地管理法》第12条规定了土地使用权可依法转让。第14条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植林、林业、畜牧业、渔业生产”。第15条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。可见土地承包经营权原则须受让人具有社区成员的身份，非社区成员的个人或组织受让集体土地使用权作为例外受到严格限制。农业部1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中指出：“在坚持上地集体所有和不设土地农业用途的前提下，经收包方同意，允许承包方面承包期间。对承包标的物依法转包、转让、互换、入股、其合法权益受法律保护”。《农业法》第13条规定：“在承包期内经收包方同意，承包方可以转让所承包的土地岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农来承包合同的权利和义务转让给第三者。”1986年最高法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中规定，承包人未经发包人同意私自转达、转达包承包合同的。承包合同无效。《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。”以上这些规定构成了土地承包经营权流转的主要的法律渊源，此外还有一些根据这些规定而制定的行政法规，地方性法规规章。从以上这些规定可以看出：土地承包经营权可以在集体组织成员内，经发包方同意，以转包、转让、互换、入股的方式流转，集体经济组织以外的成员受让土地承包经营权则很严格。土地承包经营权不可以抵押。多数学者认为如此规定的土地承包经营权流转制度，流转范围封闭，社区成员的身份因素对流转有很大影响，采取债权的流转方式，使得中国土地承包经营权流转并不顺畅。另有学者认为之所以要限制土地承包经营权的流转范围，是因为农村生产水平不高，而且为了维护农村社会的稳定有必要这样限制。

此外学者们还认为中国的土地承包经营权流转程序不规范，操作无章可循，自发流转现象多，没有统一规范的程序，有很多“口头协调”，纠纷隐患多，影响农村正常的经济秩序。而且流转管理落后。

（1）缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法。

（2）没有专门负责农地管理的职能机构。

（3）农村土地地籍制制度尚未全面建立。有的学者认为中国土地承包经营权流转应采取登记原则。

不动产物权的变动必须依法登记，这样做：

（1）可以强化土地承包经营权的物权效力。

（2）可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。

此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制。

1、不得改变土地用途。

2、禁止炒卖土地承包经营权。

3、规定最低流转面积，避免农地过于分散化。

总之，学者们对这一部研究无论是深度，还是从广度上讲，都需做进一步的努力。

关于土地承包经营权的性质，理论界的代表性观点主要有物权说和债权说：

（一）物权说

大多数学者认为土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。但理由不尽相同。

1、承包经营权表现为对土地等物的直接支配的权利。承包人基于承包合同而实际占有、控制、使用土地，对土地行使直接支配的权利。

2、承包经营权具有排他性。集体组织在与农民签订承包合时，不能就同一标的设定两个承包权，承包人对于其承包标的可以按照合同的约定，自主地行使使用和收益的权利，排除任何人的非法干涉。任何人都负有不得侵犯承包人的承包经营权的义务。

3、承包经营权具有优先性、追及性。承包合同都是有期限的，期满后，再次签订承包合同时原承包人在相同条件下享有优先权。承包人根据合同占有承包标的后，任何人都不得妨碍其权利的行使，不管承包的土地被谁占有，承包人都有追索权。

4、《民法》将承包经营权规定为“与所有权有关的财产权”，而不是规定在债权部分，至少说明立法原意也是把它排除在债权之外的。

5、承包经营权是根据承包合同设定的，但并不能据此认定承包经营权为债权。物权和合同并非互相排斥，相反合同往往是物权产生的主要原因。在承包经营关系中，承包人根据合同请求集体将土地交由自己承包经营的权利是一种债权，而承包人依据合同直接对土地承包经营的权利则是物权，是对物的直接支配权，可以对抗任何人。

学者们还从革除实践中家庭联产承包责任制的弊病出发，认为应将土地承包经营权界定为物权农业生产本身的特性决定了农业生产的周期性需要经营者作长期投入，而长期投入的决定性因素是土地使用关系的长期稳定及土地使用权利的自主流转，而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来，中国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变，及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排；赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，避免掠夺式经营，实现农村土地的可持续利用、“增人不增地，减人不减地”。土地承包经营权的物权化，一方面可以控制农村人口的出生率，另一方面可以实现土地承包权的自主流转，实现土地资源的市场化配置，提高土地资源的利用效率，以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端，同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性，才有利于农用土地使用权的流转，才有利于农用土地的合理利用。

（二）债权说

近年来，有观点认为土地承包经营权为债权，其主要理由如下：

1、从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，不是一个独立的物权。“联产”意味着承包人必须达到“承包指标”，发包人对作为承包经营权标的物的土地，仍有相当大的支配力。

2、从承包人与土地所有者的关系上看，联产承包合同关系是发包人与承包人之间的内部关系，因此而取得的承包权实际上只有对人而无对也的效力。

3、从土地承包经营权转让的条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。

4、依《民法通则》第80条第2款；就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。

5、在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若为债权，则立法上和实践上不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。

（三）对土地承包经营权的性质分析。

1、物权说是依体系解释方法；将土地承包经营权认定为物权，并又从实践的需要方面论述了土地承包经营权为物权的必要性。债权说则是从现行规范经过实证分析得出土地承包经营权为债权的结论。而在土地承包经营权推行的十多年中，随着农村生产力的发展，土地承包经营权具备了由债权向物权转化的物质条件，而在生活实践中更多地具有债权属性的土地承包经营权，对土地承包人极为不利，因此多数学者认为土地承包经营权为物权。

2、物权和债权说两种不同的见解，表明了中国对土地承包经营权现行规范的冲突，依体系解释方法，民法通则将农村土地承包经营权规定为“与所有权有关的财产权”，则土地承包经营权性质为他物权自属无疑。从《民法通则》第80条第2款，《农业法》第12条，农村土地承包经营权系基于合同约定而产生的权利，当事人双方的权利义务由合同约定，显然与物权法定原则相违背。此外，非经发包人同意，土地承包经营权人不能转让土地承包经营权。不能转包承包土地，这表明土地承包经营权只有对人效力而不具有对物效力，因而性质当为债权而非物权。正是因为存在这些规范的不一致才使得立法者旨在规为物权性质的土地承包经营权，在低价位的具体规范中，表现出许多债权特征，从而就有了物权说与债权说的不同见解。

土地承包经营权纠纷是指当事人间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。它既可能发生在承包土地的农民之间，也可能发生在承包土地的农民与农村集体经济组织或者自治组织之间，还可能发生在农民和其他单位或者个人之间。

因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调节解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

对行政机关依据职权侵犯农村土地承包经营权的，还可以申请行政复议，对行政复议结果不服的，除法律规定的少数事项外，还可以向人民法院提起诉讼。

协商解决是指当事人再发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，直接进行磋商谈判，自行解决争议。调解是指在当事人自愿的基础上，由当事人双方同意的第三者从中进行沟通、斡旋，使纠纷当事人自行达成解决纠纷的办法。

土地承包经营权作为一种用益物权，既有物权消灭的一般事由，如承包地被征用、使用价值丧失等，也有土地承包经营权的特定消灭事由，如承包方的提前交回、发包方的提前收回、承包期限届满等。

土地承包经营权的提前收回和交回

土地承包经营权的提前收回，是指在土地承包经营合同约定的承包期届满之前，发包人在发生特定事由时将承包地提前收回，使土地承包经营权归于消灭的行为。土地承包经营权的提前交回，是指在土地承包经营合同约定的承包期届满之前，承包方将承包土地交回发包方，其土地承包经营权归于消灭的行为。《农村土地承包法》和物权法草案都有类似规定，如物权法草案第135条规定：“对承包期内的承包地，发包人不得收回。承包期内的土地承包经营权人全家迁入小城镇落户的，应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内的土地承包经营权人全家迁入设区的市，享有城市居民社会保障待遇的，应当将承包的耕地和草地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包的耕地和草地。承包期内的土地承包经营权人交回承包地或者发包人依法收回承包地，土地承包经营权人对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得合理补偿”。可见，本条规定确认了土地承包经营权的收回和交回的消灭方式。

承包地期限届满

土地承包经营权是一种有期物权，在期限届满时归于消灭。依《农村土地承包法》规定，土地承包经营权的期限由承包经营合同明确约定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年到50年，林地的承包期为30年到70年，特殊林木的林地承包期，经国务院行政主管部门批准可以延长。以其他方式承包的土地，承包期由合同约定。可见，土地承包经营权的期限届满，土地承包经营权就归于消灭，承包方应将承包地交回发包方。

承包地被征收

国家基于社会公共利益的需要而征收集体所有的农村土地时，在该土地上设立的土地承包经营权当然消灭。但国家在征收土地承包经营的土地时，应当给予承包方充分的、合理的补偿。物权法草案第137条规定：“征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用”。

承包地价值丧失

土地承包经营权是一种用益物权，其目的是利用承包地的使用价值，当承包经营之土地的使用价值丧失时，自然无从实现土地承包经营之目的，该项权利也就归于消灭。这里的“使用价值丧失”包括土地本身的灭失，也包括承包用途的丧失。

其他消灭原因

土地承包经营权在下列情形下也可以消灭：①合同解除。双方协商一致，解除承包经营合同，且承包经营权的提前终止不损害国家、集体或他人利益。如承包方由于从事他业或其他原因无力经营原承包土地，经与发包方协商，可以解除承包关系；②不可抗力。由于不能归之于当事人任何一方的原因，承包的目的无法实现。例如，承包经营权因不可抗力的原因而不能行使、承包经营的土地被国家征用、确定承包经营合同所依据的国家定购任务、价格、税收等发生重大变化，承包人户口转为非农业户等；③继承落空。承包方死亡无人继承或者继承人放弃继承的，土地承包经营权也失去了存在的意义，于是即消灭。

承包人的权利

在农村土地承包经营法律关系中，承包人享有以下权利：

（1）占有承包的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的，承包人有权从集体组织取得一定数量、质量、位置的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，这是承包人进行生产经营活动的前提。

（2）使用承包的土地或其他生产资料，独立进行生产经营活动。

（3）收取承包土地或其他生产资料的收益，并取得依约定数额向发包人支付收益后所余收益的所有权。公民个人的承包收益，可以继承。

（4）转让承包经营权，这是承包人对其承包权的处分，一般是承包人无劳动力或转营他业而将承包的土地转包。转让承包经营权的收益应归承包人所有。

（5）承包人承包土地以后，仍有权按集体组织规定的制度使用集体组织所有的农林设施，如灌溉设施、农机具等。

（6）承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得相应补偿。

承包人的义务

（1）妥善使用承包的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面。这不仅要求承包人不得在承包土地上盖房、建窑、建坟，不准进行掠夺性经营；而且还要求承包人根据土地的条件，合理使用，保存、改良土地，提高地力。

（2）承包人应依承包合同规定的数额向集体组织交付承包土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的收益。

（3）承包人应独立承担风险。承包人承包土地以后，独立进行生产经营活动，除了发生不可抗力承包人承担的交付约定数额的承包收益的义务可以减免外，对于在生产经营中的其他各种风险概由承包人自己承担。

（4）承包人应当接受集体组织对于其生产经营活动的合法监督、干涉。如承包人连续两年弃耕抛荒的，发包人有权终止承包合同，收回发包的耕地。

发包人权利义务

发包人的权利和义务基本上是与承包人的权利和义务相对应的，故只简单列举，不再赘述。

发包人的权利，主要是向承包人收取依承包合同规定数额的承包收益，对承包人的生产经营活动进行监督。

发包人的义务，在于交付土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面给承包人，提供集体组织的农林设施给承包人使用，不得随意干涉承包人的生产经营活动。

发包人在承包期内不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。

发包人在承包期内不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。

土地承包经营权是有期限的物权：耕地的承包期限为30年。草地的承包期限为30年至50年。林地的承包期限为30年至70年；特殊林木的承包期，经国务院林业行政主管部门年批准可以延长（《物权法》第126条第1款）。

土地承包经营权的取得，有基于民事行为的，也有非基于民事行为的，以下予以分别说明：

基于民事行为取得承包经营权

包括创设取得和移转取得两种情况：

（1）土地承包经营权的创设取得，主要是指承包人与发包人通过订立承包经营合同而取得承包经营权，分为家庭承包与以招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包。通过这两种方式承包的，都应当签订承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方于合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。

（2）土地承包经营权的移转取得，是指在土地承包经营权的流转过程中，受让人通过转包、互换、转让等方式，依法从承包人手中取得土地承包经营权。我国物权法规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

非基于民事行为而取得承包经营权

在这里主要是继承问题。继承法第3条规定的遗产范围中没有规定承包经营权，因此在我国民法学界对于承包经营权能否继承有不同的看法。农村土地承包法认可承包人应得的承包收益的继承，而有限地认可土地承包经营权的继承。

（1）以家庭承包方式取得的林地承包经营权，承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包；

（2）以招标、拍卖、公开协商等方式设立的承包经营权，承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。

土地承包经营权（以下简称为“承包经营权”）是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权。民法通则规定了公民、集体的承包经营权受法律保护（第80条第2款、第81条第3款）。

承包经营权就是承包人（个人或单位）因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。其特征在于：

第一，承包经营权是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。这就是说，承包经营权的标的，是集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，而不是其他财产。有的集体组织，按承包人承包土地的数量，作价或不作价地分给承包人部分耕畜、农具或其他生产资料，这是附属于承包经营权的权利。

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，由发包人与承包人订立承包合同，约定双方的权利和义务。而农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，根据土地管理法第15条第2款的规定，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第二，承包经营权是承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。承包人对于承包土地等生产资料有权独立进行占有、使用、收益，进行生产经营活动，并排除包括集体组织在内的任何组织或个人的非法干涉。这里应当指出的是。承包人并不取得承包土地或其他生产资料的全部收益的所有权，而是要依约定数额（承包合同）将一部分收益交付与发包人，其余的收益归承包人所有。所谓“承包”，其意义主要在此。由于土地这一生产资料的特殊法律地位，承包人对之并无处分权。

第三，承包经营权是为种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用收益集体所有或国家所有的土地等生产资料的权利。这里的种植，不仅是指种植粮食、棉花油料等作物，也包括树木、茶叶、蔬菜等。另外，在承包的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂水面经营林业、牧业、渔业等，都属承包经营权的范围。

第四，承包经营权是有一定期限的权利。根据土地管理法第14条、第15条的规定，农民集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其期限为30年。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

单位、个人承包经营国有土地，或者集体经济组织以外的单位、个人承包经营集体所有的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营的期限由承包合同约定。该期限虽然由当事人在承包合同中加以约定，但应当根据从事承包经营事业的具体情况，确定承包经营的期限。例如开发性的承包经营（如开荒造林），由于生产周期较长，需要多年的投资，期限可以长些。这既有利于土地的开发利用，也可以避免承包期限过长不利于对土地所有权的保护。

从以上承包经营权具备的这些特征可以看出，承包经营权虽然产生于承包合同，但不限于承包人与集体组织间的财产关系，而是一种与债权具有不同性质的物权，并且也是传统民法的物权种类所不能包括的新型物权。

由于有关土地承包经营的法律规定不健全，且一家一户的农村承包经营户在实际上处于弱势地位，损害农户的土地承包经营权益的事例很普遍，农村中的纠纷也多源于此。如查承包经营户的合法权益得不到保护，对农村经济的发展，农村秩序的稳定是很不利的。如何保护农户的土地承包经营权益，学者提出了以下几点：

（一）完善立法。在立法中明确规定土地承包经营权的物权性质，规定好其具体的权能和权能的界限，有的主张制定专门的保护农村承包经营户合法权益的条例。总之，首先要在法律法规中明确土地承包经营户的各样的合法权利，并规不定期侵害其权益应负的责任，明确规定侵害土地承包经营户权益者所应负的民事责任，行政责任和刑事责任。

（二）如前所述加对对土地承包合同的管理，杜绝土地承包合同发生和发展过程中的违法现象。

（三）完善农村土地的诉讼、调解、和仲裁制度，不少学者主张应建立农村土地纠纷仲裁制度，对有关土地承包经营权的问题进行专门仲裁。还有的学者指出，应完善农村的纠纷调解制度，以解决农村中的纠纷问题。

在过去改革开放的十多年来，中国农村经济有了很大发展，社会主义市场经济制度逐步确立，中国的农村土地使用制度也需要进一步的改革。如何进行改革：学者们对现在的以土地承包经营为核心的家庭联产承包责任制从诸多角度进行了研究。希望大学者对土地承包经营权的研究成果，对中国的农村土地制度改革产生应有的作用，促进有关方面的立法工作，尽快使中国农村土地制度得到完善，促进中国农业生产力的提高和国民经济的发展。

2019年11月，中共中央 国务院印发《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。

2019年11月28日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，请中央农办主任、农业农村部部长韩长赋，农业农村部党组成员兼中农办秘书局局长吴宏耀解读《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，并答记者问。

中央广播电视总台央视记者：

二轮承包马上到期，广大农民都很关心延包问题，请问如何组织实施才能确保“长久不变”的政策落地？谢谢。

韩长赋：

谢谢您的提问。确实，二轮承包到期后再延长三十年，重大政策宣示以后，各方面都非常关注，尤其是农民朋友更加关心。因为土地是农民最大的财富，我这里可以介绍点承包情况。大家都知道，我们是在农村普遍进行承包，有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户。所以土地如何延包事关他们的切身利益。这里有一组数据，二轮承包是从1993年开始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年计算，到2023年开始，二轮承包就开始大批到期，就要开始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。实际上，今年、明年这两年，已经有少部分村在开始做这个工作，因为中国的情况各地方并不完全相同，所以每个地方的承包起始时间不是完全一样、整齐划一的。

承包到期后如何延包？党中央的政策是一贯的。这次《意见》明确规定：一是坚持延包原则，延包是一个原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。绝大多数农户原来包哪个地，还是哪个地，所以延包是原则。二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。具体到一个地方，特别是到一个县，是从二轮承包到期为起点开始算起。

当然，如何组织实施还有很多问题需要探索，有些问题还要通过探索来解决。主要是三个方面的工作：一是把证书发到农民手中。从2014年起，我们开始推进承包地的确权登记颁证，经过六年来的集中攻坚，这项工作已经基本完成。发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发，要把农户的承包地明确下来，进一步确定下来。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，这个刚刚修订并已经实施了，要抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。因为关于土地承包、延包，那里面都有明确的法律表述，要进一步完善配套政策，还要依法来进行这项工作。三是开展延包试点。准备在一部分县，主要是先期到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点，我们正在组织申报。通过试点，来摸索经验，指导基层探索延包的具体办法。关于延包，在大面积操作实行之前，中央以及有关部门还会出台指导意见。谢谢。

在中国共产党的十一届三中全会以来的农村改革实践中，人们对农民使用土地的权利形成了一个通行且已被法律认可了的叫法——土地承包经营权。然而，在法律、法规、政策及学术者述中，对土地承包经营权概念。内涵与外延的表述有诸多不同，归纳起来主要有以下几种：

（一）称之为土地承包经营权，定义为：公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。该项权利的权利主体为公民或集体；权利客体为集体所有土地或国家所有由全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地；权利内容由合同约定。主要依据是该定义是根据宪法所规定的家庭联产承包责任制，由中国民法通则和土地管理法明确规定的，并综合《农业法》等法律法规规定而得出的。宪法修正案第6条肯定了“家庭联产承包为主的责任制”《民法通则》第80第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。《土地管理法》第12条规定”集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农林牧副渔生产，承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律的保护“。其它法律如《农业法》、《担保法》中的相关规及其它一些行政法规、规章司法解释和政策中也多使用土地承包经营权的概念，并作了类似于上述含义的规定。在诸多学者的学术著作中使用的也是”土地承包经营权“仍不失为一个最恰当的概括，因为具体的农用土地使用权利大多仍是根据承包经营合同而设立的。而且土地承包经营权是已被广大农民认可了的称谓。

（二）称之为农地使用权。一些学者主张用“农地使用权”一语取代现今使用的土地承包经营权概念，并以物权关系固定农地使用关系。农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作，养殖或畜牧等农业活动的权利。它是一种真正的用益物权，具有用益物权的全部性质。他们认为联产承包合同，属于债权关系，基于承包合同所取得的农地使用权，属于债权性质。债权效力比物权弱，债权原则上不能对抗物权。改革开放以来，各地经常发生发包方任意撕毁承包合同，严重侵害承包方合法权益的事件，主要是因为农户所取得的使用权属于债权。此外，债权属于有期限的权利，致使临近合同到期农户对土地不愿投入，甚至进行掠夺式经营以及重新签订合同时引起农村秩序动荡等现象。如果采用物权关系和物权制度，基于物权的效力，可以对抗所有权人，据此可以避免任意侵害农户利益的现象。还有的学者认为，中国的土地承包经营权经历了一个债权物权化的过程。而土地承包经营权物权化的一个形式上的结果，就是在农村土地用益物权体系中，不再使用“承包经营权”这一带有债权特点的概念，“为了避免与债法上的‘承包经营’相混淆，在物权法上还是不用这一概念为好”。还有的学者认为，为了实现中国法制的现代化，在法律术语上应与各国通行做法一致，故应用农地使用权代替土地承包经营权。

（三）称之为永佃权。有的学者提出中国的农用土地使用制度应实行永佃权制度。有的则认为，中国的农村土地承包权就是一种新的永佃权。在社会主义制度下仍是一种用益物权，它是指土地经营者（永佃权人）以支付佃租，长期在集体所有或国家所有但由集体使用的土地上耕种的权利。他们认为永佃权从权利性质内容到权利期限（30年甚至更长）都是与现行关于土地承包经营权的规范接轨的必要实行永佃权制度。实行永佃权，不仅可以使土地所有权与经营权分离，而且可以使土地经营权得以流动，形成规模经营，并为土地投资提供内在动力，可以有效地克服家庭承包经营责任制的土地均包而引起的土地经营规模较小，承包地流转困难，产业结构调整受阻等问题。且永佃权的长期性可以避免农户对土地的掠夺式经营。他们有的还认为可以而且应该用“永佃权”代替“农地使用权”“永”表明该权利为一种长期的权利，“佃”字表明永佃权反映租佃关系，简洁明了，内涵确定。而“农地使用权”系生造的概念，以“使用权”概括，易生歧义，因为对土地承包经营的权利不仅限于使用权，因而，如果中国将来物权立法采取一种与永佃权制度基本一致的制度，在名称上应采取永佃权，总之，在美土地承包经营权的名称、内涵及外延上尚有不同的认识。各种主张均有一定的合理和可取之处。

农村土地承包经营权证管理办法

第一条 为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，根据《中华人民共和国农村土地承包法》，制定本办法。

第二条 农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。

农村土地承包经营权证只限承包方使用。

第三条 承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。

承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。

第四条 实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。

第五条 农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。

第六条 农村土地承包经营权证应包括以下内容：

（一）名称和编号；

（二）发证机关及日期；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；

（五）农村土地承包经营权变动情况；

（六）其他应当注明的事项。

第七条 实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：

（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。

（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。

（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。

第八条 实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：

（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。

（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。

（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。

（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。

第九条 农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。

第十条 农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。

农村土地承包方有权查阅、复制农村土地承包经营权证登记簿和其他登记材料。县级以上农业行政主管部门不得限制和阻挠。

第十一条 农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。

第十二条 乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：

（一）查验申请人提交的有关材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时地登记有关事项；

（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。

第十三条 乡（镇）人民政府农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方。发包方不得为承包方保存农村土地承包经营权证。

第十四条 承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。

采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。

因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。

第十五条 办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：

（一）变更的书面请求；

（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；

（三）农村土地承包经营权证原件。

第十六条 乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。

第十七条 农村土地承包经营权证严重污损、毁坏、遗失的，承包方应向乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请换发、补发。

经乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核后，报请原发证机关办理换发、补发手续。

第十八条 办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。

第十九条 农村土地承包经营权证换发、补发，应当在农村土地承包经营权证上注明“换发”、“补发”字样。

第二十条 承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：

（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。

（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。

（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。

（四）其他收回土地承包经营权证的情形。

第二十一条 符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。

第二十二条 收回的农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖“作废”章。

第二十三条 县级人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统。

第二十四条 地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。

第二十五条 对不按规定及时发放农村土地承包经营权证的责任人，予以批评教育;造成严重后果的，应追究行政责任。

第二十六条 颁发农村土地承包经营权证，除工本费外，不得向承包方收取任何费用。

农村土地承包经营权证工本费的支出要严格执行国家有关财务管理的规定。

第二十七条 本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限、承包方承担义务等违反《农村土地承包法》规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。

未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的有关规定，不得借机调整土地。

第二十八条 农村土地承包经营权证由农业部监制，由省级人民政府农业行政主管部门统一组织印制，加盖县级以上地方人民政府印章。

第二十九条 本办法由农业部负责解释。

第三十条 本办法自2004年1月1日起正式施行。

2015年1月国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

2019年11月，中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见。（意见全文详见《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》）

2020年11月，为贯彻落实《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》精神，加强部门协调配合，稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作，经国务院同意，建立第二轮土地承包到期后再延长三十年试点部际联席会议制度。其主要职责是按照党中央、国务院决策部署，组织指导全国第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作；组织开展重大问题调查研究，协调解决延包试点工作中遇到的困难和问题；组织开展督导检查，加强信息沟通交流，督促指导各地做好延包试点工作；推动配套文件制定，营造有利于推进延包试点工作的政策环境；指导各地做好农村土地承包合同管理与承包经营权登记工作的有效衔接；完成党中央、国务院交办的其他事项。

第十一章　土地承包经营权

第三百三十条　农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

第三百三十一条　土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

第三百三十二条　耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。

前款规定的承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。

第三百三十三条　土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。

登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

第三百三十四条　土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

第三百三十五条　土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

第三百三十六条　承包期内发包人不得调整承包地。

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。

第三百三十七条　承包期内发包人不得收回承包地。法律另有规定的，依照其规定。

第三百三十八条　承包地被征收的，土地承包经营权人有权依据本法第二百四十三条的规定获得相应补偿。

第三百三十九条　土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。

第三百四十条　土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

第三百四十一条　流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

第三百四十二条　通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。

第三百四十三条　国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。

关于土地经营权与土地承包经营权之间的区别，主要内容如下：

在权利主体上，土地经营权人是市场主体，没有身份限制，而土地承包经营权人在“三权分置”所引起的体系效应之下，仅限于本集体经济组织成员，具有身份属性；在权利设定依据上，土地经营权产生于“土地经营权流转合同”（派生于土地承包经营权之时）或“承包合同”（派生于土地所有权之时），而土地承包经营权产生于“土地承包经营权合同”（《民法典》）或“承包合同”（《农村土地承包法》）。由此可见，土地承包经营权是承包农户就其承包经营的农村土地所享有的权利，具有身份性，“人人有份”，体现福利性和保障性，处分较受限制；但土地经营权是经营主体（市场主体）就承包农户承包经营的或集体经济组织未予发包的农村土地所享有的权利，是一种市场化的权利，无论其取得还是处分，均取决于当事人之间的约定，法律上不作强行限制。

案例：郭某与郑某土地承包经营权纠纷上诉案

土地承包经营权案情介绍

【裁判要旨】土地承包经营权互换合同是土地承包经营权的交换。互换行为没有办理变更登记手续，只是不能对抗善意第三人，合同对互换双方仍然具有约束力。互换合同与转让合同非常相似，互换一方不能以没有明确约定期限为由，随时主张解除互换合同。

【案号】（2006）新民权初字第41号二审：（2007）沈民（3）合终字第111号

【案情】

原告：郭某

被告：郑某

1998年，原告以家庭承包方式从某镇XX村民委员会承包土地14.7亩。2001年，原、被告双方达成口头协议，原告用其承包地中的9.2亩与被告以家庭承包方式承包的土地进行了互换。互换后被告在地里打了机井。2005年11月，某镇XX村民委员会向原告发放了农村土地承包经营权证，此证所标注的地块仍为原告于1998年承包时载明的地块。后因原告农村土地承包经营权证记载的土地被部分征用，而被告领取了发放的土地补偿费，原告遂诉讼至辽宁省新民市人民法院，请求法院依法确认原、被告达成的口头换地合同无效；确认原告对争议地块享有承包经营权；诉讼费用及其它费用由被告承担。

土地承包经营权裁判结果

辽宁省新民市人民法院经审理认为：本案原、被告均系某镇XX村村民，是XX村集体所有土地的承包者之一。1998年，原、被告均依法从发包方XX村委会取得了各自按人口应分得土地的承包经营权。根据我国农村土地承包法的规定，承包方依法享有承包地使用、收益和流转的权利，可以自主决定自己的土地承包经营权是否流转和流转的方式。本案中原、被告对自己承包土地的流转是完全自愿的行为，流转后对双方的生产经营更为有利，这种流转并未违反法律规定或者损害国家、集体或他人的利益。而且，流转后原告并未对被告处置该土地（打井等）提出过任何异议，故可视为其土地互换的期限应是二轮土地承包的法定期限。因此，根据民法理论的公平原则及土地承包法的相关规定，原、被告互换土地的合同有效，对原告的诉讼请求不予支持。原告主张是临时换地，但不能提供合法有效的证据，且被告在该地块打井时，原告并未予以制止，说明在与被告互换家庭承包地后，原告事实上已经放弃了对该地块所享有的权利，故对原告临时互换承包地块的主张不予支持。综上所述，依照农村土地承包法第十六、三十二、三十三、三十四条之规定，判决：驳回原告郭某的诉讼请求。

宣判后，原告郭某不服一审判决，向沈阳市中级人民法院提起上诉，请求撤销原审判决。其主要理由为：原、被告私下将原告拥有的土地承包经营权证中的9.2亩土地进行了临时调换，而不是农村土地承包法中规定的土地使用权流转中的互换，也没有按农村土地承包法中规定的互换方式流转的相关法律程序办理有关手续，其有权收回9.2亩土地，请求人民法院依法确认上诉人对上述9.2亩土地享有承包经营权。

辽宁省沈阳市中级人民法院经审理认为：双方当事人口头约定互换家庭承包土地不违反法律、法规，亦不损害他人的权益，应认定互换合同有效。关于在互换合同有效前提下，未约定期限，一方可否随时主张收回土地的问题，互换行为虽然未进行变更登记，但对当事人仍有约束力，不能对抗善意第三人。当事人之间的互换行为除明确约定期限外，应认定为整个剩余承包经营权期间，不能参照合同法第二百三十二条不定期租赁的相关规定处理。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第17条仅规定了转包、出租地流转期限没有约定或约定不明的参照合同法第二百三十二条规定处理。综上，当事人不能基于没有约定期限的土地承包经营权互换协议而主张随时解除互换合同，依据民事诉讼法第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

土地承包经营权案件评析

土地承包经营权互换合同纠纷，往往是在双方当事人已对土地互换达成了协议且已实际履行，多因一方土地被征用，为得到征地补偿费而提起诉讼，要求换回原承包地以恢复原状。对该类案件的处理，有人认为，如果双方没有明确约定互换期限，就应按照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称解释）第17条的规定，当事人对转包、出租地流转期限没有约定或者约定不明的，参照合同法第二百三十二条规定处理。即将其视为不定期的互换，当事人可以随时解除合同。专家认为，这种观点是不妥当的。正确审理该类案件的前提是对互换合同的性质及效力作出正确的认定。

1、互换合同性质的认定。土地承包经营权互换的前提是：在以家庭承包方式取得土地承包经营权的两个承包人之间进行。承包人虽然丧失了自己土地的承包经营权，但同时取得了对方承包人土地的承包经营权。互换是一种较为普遍的土地承包经营权小规模流转的形式。互换属于承包经营权的相互转让，涉及互换双方原承包经营合同标的和承包关系的变更。互换合同与转让合同非常相似，都是转让土地承包经营权的合同，不同之处在于转让合同是土地承包经营权与价金的交换，受让方需向转让方支付价金，而互换合同是标的物的交换，无须价金的支付。实际生活中有附条件补足价金的互换，即不等价互换后，尚有差额，差方可以金钱补足。所以，互换合同与转包、出租合同是存在根本差异的，不能依据解释第17条的规定处理。解释第17条关于不定期的规定只能适用于转包、出租这两种流转合同纠纷的处理。

互换无需经发包方同意，法律之所以没有对互换合同做出与转让合同类似的限制，是因为互换合同当事人并没有失去土地承包经营权，只是交换了土地承包经营权，其并不会因此失去基本生活保障，做此限制没有必要，不会对社会稳定造成影响。

2、互换合同效力的认定。农村土地承包法第三十八条规定，土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。该项规定是对土地承包经营权流转公示的限制。第四十条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。解释第14条规定，承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。

就土地权属发生变更，世界各国的相关制度大体上分为登记要件主义、地券交付主义、登记对抗主义三类。从上述规定可以看出，我国土地承包经营权的权属变更采取的是登记对抗主义。即：土地权利的变动依当事人的意思表示而产生法律效力，交易完成，土地权利即发生转移，当事人可以登记，也可以不登记，但不登记的，其权利不得对抗善意第三人。日本、法国等国家也采用这种制度。

登记的主要目的在于将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人明确土地承包经营权的权利人。登记制度是不动产物权制度的基石，具有极其重要的意义，即不登记不得对抗善意第三人。在土地承包经营权流转中，当事人签订土地承包经营权的互换合同，除具备法定无效情形外，该合同即发生法律效力，不强制当事人登记。这样规定，是因为农民承包的是本集体经济组织所有的土地，承包方案是经村民会议通过的，聚集而居的农户对于自己和本集体经济组织其他农户的承包地块情况是清楚的，实际上已经起到公示作用。因此，将登记的决定权交给土地承包人，不登记将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果。

互换双方当事人签订合同后，可自愿进行登记并与发包方变更原土地承包合同。未登记的，其法律后果是：不得对抗善意第三人。就是说，土地互换后，当事人进行登记的，登记的法律效力是可以对抗第三人；当事人未经登记的，其土地承包经营权不能对抗善意第三人，但并不产生导致互换合同无效的法律后果。善意第三人是指不知道或者不应当知道转让人已经将土地承包经营权与他人互换，而与转让人交易并支付了价款，进行了土地承包经营权变更登记的第三人。

本案双方当事人之间达成的是土地承包经营权互换合同。互换的实质应是承包经营权的相互转让，当事人之间的互换行为除明确约定期限外，应认定为整个承包经营权期间，不能参照合同法第二百三十二条不定期租赁处理。故本案上诉人提出双方没有约定明确期限，是临时调换，要求返还土地的诉讼请求是不能成立的。关于互换合同的效力问题，我国法律对土地承包经营权的权属发生变更采取的是登记对抗主义，本案双方当事人的互换行为虽然没有按照农村土地承包法第三十八条规定办理变更登记手续，但对互换双方仍然具有约束力，只是不能对抗善意第三人。（文/姜梅；田丽 作者单位：辽宁省沈阳市中级人民法院）

土地承包经营权、土地经营权