市政府关于深化预算管理制度改革的通知

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

为进一步推动预算管理改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《省政府关于深化预算管理制度改革的通知》（苏政发〔2015〕10号）和《中共常州市委常州市人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（常发〔2014〕23号）有关要求，现就深化我市预算管理制度改革通知如下：

一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性

1995年《中华人民共和国预算法》实施以来，我市先后实施了预算外收支纳入预算管理、政府采购、部门预算、国库集中收付、绩效管理等重大改革，预算管理范围不断拓展，预算管理制度不断健全，预算审查监督不断加强，对规范各级政府预算管理、加强宏观调控、促进社会经济持续健康发展发挥了重要作用。但随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代政府治理要求的问题，主要表现在：预算体系不够完善，地方政府债务尚未完全纳入预算管理；跨年度预算平衡机制尚未建立；财政收支结构有待优化；预算资金使用绩效仍需提高；财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻考验。

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出明确要求，新预算法为深化预算管理制度指明了方向并提供了法制基础，省委十二届七次全会和市委十一届七次全会也对推进预算管理改革作出了具体部署。深入推进我市预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革、建立公共财政制度的迫切需要，是推动“迈上新台阶、建设新常州”的客观要求，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的必由之路，是推进国家治理体系现代化、实现社会经济持续健康发展的重要保障。

二、全面推进预算管理改革各项工作

全面推进预算管理改革，应坚持遵循现代国家治理理念，划清市场与政府边界，着力推进预算公开透明，总体设计与协调推进相结合等基本原则，重点做好以下工作：

（一）完善政府预算体系，增强政府财力运筹能力

1．建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。政府的收入和支出全部纳入预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立健全定位清晰、分工明确、有机衔接的政府预算体系。在编制一般公共预算支出时，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排中央、省和市政府确定的重点支出；应按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，按照新预算法要求设置预算稳定调节基金。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字；逐步提高国有资本经营收益上缴比例，2015年达到20%，2018年达到25%，2020年达到30%。社会保险基金预算应按照统筹层级和社会保险项目分别编制，做到收支平衡；要积极探索社保基金结余保值增值途径，在精算平衡的基础上实现社会保险基金可持续运行。

2．加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。按规定将地方教育费附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金等11项政府性基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。

3．健全预算标准体系。制定科学合理、动态管理的预算支出定额标准和资产配置标准，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加快制定完善机关运行经费实物定额和服务标准，实行财政供养人员实名制管理，建立组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门机构人员信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制管理和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。严格执行政府收支分类体系，按照功能分类和经济分类编制部门预决算和政府预决算。

（二）推进预决算公开，建立透明预算制度

1．扩大公开范围。除涉密信息外，各级政府要及时公开经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表，并对本级政府采购情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算、“三公”经费预决算。2015年起公开“会议费”和“培训费”，并对机关运行经费的安排和使用情况、政府采购情况等重要事项作出说明。各部门要逐步公开政策制定、项目评审、资金分配、绩效评价、财政监督等决策过程和依据。2015年，全市县级以上政府要全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。

2．细化公开内容。除涉密信息外，政府预决算逐步细化公开到支出功能分类项级科目。按时公开市级政府部门专项资金管理清单。部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。“三公”经费公开时，要细化说明因公出国（境）团组数和人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。逐步按经济分类公开政府预决算和部门预决算，明细反映政府支出的经济性质和具体用途。

（三）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

1．改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。预算执行中需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转为预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学测算。

2．建立跨年度预算平衡机制。各级政府要根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡的，各级政府可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

3．探索实行中期财政规划管理。中期财政规划要与地方经济和社会发展规划纲要及国家宏观经济政策相衔接。各级政府在编制年度预算时，积极探索编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重要项目，研究政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施，提高财政政策的前瞻性和可持续性，提高财政预算的统筹能力。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。各部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，健全部门三年规划与预算项目库衔接机制。

（四）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策

1．依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并探索建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。完善税源控管机制，各级政府不得脱离当地税源实际向征管部门下达收入任务。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理，对故意混库侵占市级税收收入的行为从严从重查处，并对相关人员进行问责。

2．加强非税收入管理。各地、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。建立和实施收费基金目录清单制度，进一步提高收费政策的透明度。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支非税收入，严禁通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

3．全面清理规范税收等优惠政策。严格按照国务院、省政府和市政府关于清理规范税收等优惠政策的有关要求，按照税收法定原则，全面清理各地违规自行制定的税收等优惠政策。未经批准，各地、各部门起草的行政规章、发展规划、区域政策等都不得规定具体税收优惠政策。规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免、缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院、省政府批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。各地违法违规制定的与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，要坚决予以取消。加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

（五）优化财政支出结构，完善财政转移支付制度

1．合理安排财政支出。严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严控政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目即“资金等项目”的办法。完善公共服务支出保障机制，提高民生保障水平。统一预算分配权，所有预算资金纳入财政部门统一分配，各部门不得对下拨付资金。除国务院、省政府另有规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。按照国家部署，除法律有专门规定外，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

2．整合规范专项转移支付。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模。凡市场竞争机制能够有效调节的事项，不得新设专项转移支付。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。结合事权和支出责任划分，清理压缩专项转移支付，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对竞争性领域的专项转移支付逐一甄别排查，凡属“小、散、乱”及效用不明显的要坚决取消，其余需保留的也要予以压缩或实行零增长。改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，建立并规范“财政资金改基金”办法，逐步与金融资本相融合，引导社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。清理现行配套政策，对属于市级承担支出责任的事项，一律不得要求辖市（区）安排配套资金；对属于市和辖市（区）分担支出责任的事项，由市和辖市（区）按各自应分担数额安排资金。

3．完善一般性转移支付制度。转移支付要以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，围绕“保工资、保运转、保民生”完善基本财力保障机制。研究推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展。

4．加强政府购买服务资金管理。坚持政府购买服务与推进事业单位改革、社会组织改革相结合，提高公共服务质量。动态调整和完善政府购买服务指导性目录，加快制定政府购买服务项目标准，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

（六）强化预算执行管理，提高财政支出绩效

1．加强预算执行管理。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按照法定程序调整预算。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，对一些必须出台的政策通过预算调整或以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。预算执行中严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，严格按照财政部门的规定办理。及时批复部门预算，财政部门应在人代会批准预算的20日内批复各部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算的15日内批复所属单位预算。加快转移支付预算正式下达进度，市财政在接到省财政转移支付30日内正式分配下达到辖市（区）财政部门。对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分批下达预算，或者先预付后结算。

2．规范国库资金管理。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户须在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定施行权责发生制的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

3．加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续2年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。各级预算单位实行基本账户零余额化管理，财政部门要做好结转结余资金的清理与监督检查工作。从2015年起，除国家另有规定外，对政府性基金预算中连续2年未用完的结转资金，全部调入一般公共预算。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

4．健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，以结果为导向，强化支出责任和效率意识，逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。加快推进绩效目标管理，调整和完善绩效目标编制办法，进一步加强绩效目标审核，积极探索建立以绩效目标为导向的预算编制模式。深入实施绩效评价，不断完善财政支出绩效评价方式方法，大力拓宽绩效评价范围，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。强化绩效结果应用，将绩效目标评审意见作为项目预算安排、调整和进入财政滚动项目库的重要依据；绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排财政预算的重要依据。对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销。建立健全绩效报告、反馈整改、绩效公开、绩效问责等工作机制。

5．建立权责发生制的政府综合财务报告制度。按照国家制定的政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

（七）规范地方政府债务管理，防控财政风险

1．建立规范的政府举债融资机制。市及辖市（区）政府确需举借债务的，需向省政府提出申请，由省政府审核后代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资功能。推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

2．对政府债务实行规模控制和分类管理。对政府债务规模实行限额管理，并不得突破批准的限额。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分别纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

3．严格限定政府举债程序和资金用途。政府举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。政府举借债务要遵循市场化原则。建立政府信用评级制度，逐步完善政府债券市场。政府举借的债务，只能用于公益性支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

4．建立债务风险预警及化解机制。各级财政部门根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地债务风险状况，并对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各地可按照规定程序通过地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，各辖市（区）政府对其举借的债务负有偿还责任，市级政府实行不救助原则。

5．建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各辖市（区）政府要对本地区地方政府性债务负责任。各级政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

（八）规范理财行为，严肃财经纪律

1．坚持依法理财，主动接受监督。各地、各部门要严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。审计部门要建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。

2．健全制度体系，规范理财行为。加强预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设。规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。完善内部控制制度，利用信息化手段动态监控所有政府性资金和财政资金运行的全过程。

3．严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各辖市（区）政府要对本地各部门和单位财经纪律的执行情况进行全面检查。通过单位自查、财政部门和审计部门专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪行为，要按照新预算法等法律法规的规定严肃处理。

三、加强深化预算管理制度改革的组织领导

各地、各部门要从大局出发，把思想与行动统一到党中央、国务院、省委、省政府和市委、市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。坚持法治思维，做到于法有据，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。市财政部门要加强工作指导和统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。辖市（区）政府要加强组织领导，结合本地实际情况制定具体落实措施和工作方案，确保各项改革取得实实在在的成效。市有关部门要强化责任意识和配合意识，明确责任分工，健全工作机制，共同推进各项改革。

常州市人民政府

2015年4月3日

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各有关单位：

为深化集体林权制度改革，进一步解放和发展集体林业生产力，建立和完善适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快“绿色常州”建设步伐，根据《省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（苏政发〔2008〕100号）等有关规定，结合本市实际情况，现就深化集体林权制度改革提出如下意见：

一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，紧紧围绕实现“两个率先”和“绿色常州”建设目标，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，加快现代林业发展步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

（二）基本原则

坚持依法办事、有序推进，严格按照法律、法规和有关政策规范操作，积极稳妥推进集体林权制度改革；坚持尊重民意、因地制宜，确保集体林权制度改革方案切合当地经济社会发展水平和森林资源状况；坚持统筹兼顾、协调发展，着眼于提高农民持续增收能力、壮大集体经济组织实力、保护生态资源、提高可持续发展能力，确保农民得实惠、林业得发展、生态受保护。

（三）总体目标

力争到2010年10月底，基本完成明晰产权、落实集体林地承包经营权和林木所有权的改革任务。在此基础上，逐步完善政策，建立产权归属清晰、经营主体明确、责权划分具体、利益分配合理、流转程序规范、融资渠道通畅、监管服务到位的集体林权制度，实现资源增长、林业增效、农民增收、生态改善的目标。

二、深化集体林权制度改革的范围和内容

（一）改革的范围和重点

改革的范围是：农村集体经济组织的林地和林木。改革的重点是：目前仍由农村集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。

（二）改革的主要内容

1．明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体统一经营的集体林地和林木，通过均股、均利等方式将产权落实到本集体经济组织的农户。对已通过招标、拍卖、公开协商等承包方式明确其他经营管护主体、但尚未明晰本集体经济组织成员初始产权的集体林地，应当按照均股、均利方式将产权落实到本集体经济组织成员。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，应当依法纠正。

已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。分包到户的责任山，保持承包关系稳定，承包期内允许继承。责任山承包到期后，可以均股、均利方式在本集体经济组织内落实产权，也可依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。

集体林地和林木产权改革方案，要按照村民民主议事的方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地和林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。

国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体经济组织的林地和林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。

明确林地和林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记、核（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。尚存在林权纠纷的，依法调处解决后再核发林权证。各级林业主管部门应当明确专门的林权管理机构，具体承办同级政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

2．放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售；对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

按照均股、均利方式明晰产权的集体林地，通过集体民主议事决策程序，可由集体统一经营管理，也可通过招标、拍卖、公开协商等方式落实承包经营主体，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。为保护集体经济组织及其成员的长期收益，承包经营期限应当合理确定。鼓励集体经济组织成立股份合作社、专业合作社等，对集体林地实行规模经营。

3．落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权利人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件依法合理开发利用。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用林业主管部门统一规范的合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。

4．保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。按照均股、均利方式明晰产权的，集体经济组织应当将不低于70%的收益平均分配给本集体经济组织成员，其余要用于集体公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。

征收林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿费。支付给农村集体经济组织的林地补偿费的使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定。

三、完善集体林权制度改革的配套政策

（一）建立森林资源资产评估体系和流转市场

按照国家有关规定，抓紧建立森林资源资产评估和监督管理制度，加强集体林地承包经营权和林木所有权流转管理，建立健全产权交易平台，为流转提供规范化服务，维护交易各方合法权益。市、辖市（区）林业技术推广、林业科研教学、森林资源监测等单位，可依法提供森林资源资产评估咨询服务。抓紧制定森林资源流转管理办法，规范流转程序，保障公平交易。根据森林资源分布状况，建立区域性森林资源资产流转交易市场，为规范流转创造条件。

（二）推进林业投融资改革

增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行等金融机构开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。鼓励林业企业上市融资。林业主管部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励开展政策性林业保险试点，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。

（三）完善公共财政保障机制

各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。各级财政要按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方财政预算。市、辖市（区）财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。

（四）加强乡镇林业机构建设

乡镇林业工作站承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能。林业面积较大的乡镇，可在相应的机构增挂林业站牌子，明确职责，并结合乡镇机构改革，配备专职或兼职林业技术人员，建立岗位责任制，经费纳入地方财政预算，保证基层林业技术队伍稳定。

（五）完善社会化服务机制

鼓励发展林业服务机构，引导农户采取家庭联合经营、股份合作制等形式，培育新的林业经营实体。鼓励龙头企业与农户建立起“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，引导建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。

四、集体林权制度改革的保障措施

（一）加强领导，明确责任

各级政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要工作议程。要实行主要领导负责制，层层落实责任，将集体林权制度改革工作纳入年度目标考核体系。林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定工作计划，明确目标任务，拟定具体改革方案，扎实推进改革。农办、发改、财政、农林、国土资源等有关部门要各负其责，积极参与，密切配合，形成合力。集体林权制度改革工作经费要纳入同级财政预算，足额落实到位。各级财政要安排好配套资金，有关部门要加强对工作经费使用的监督和管理。

（二）分步实施，有序推进

集体林权制度改革涉及到广大农户的切身利益，各级各部门要严肃工作纪律，依法规范操作，做到改革的内容、程序、方法、结果公开、公平、公正，确保广大农户的知情权、参与权、决策权和监督权落到实处。集体林权制度改革面广量大，各地要有步骤、分阶段、积极稳妥地推进，确保改革有序进行。一是成立机构，制定方案。2010年1月，林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定改革总体方案。二是广泛宣传，加强培训。2010年1月，林区要层层召开集体林权制度改革动员大会，广泛宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，分级组织业务骨干培训。三是上下联动，组织实施。2010年2月至7月，林区要按照有关规定，精心组织，认真完成集体林权制度改革任务。四是公示公告，发证建档。2010年8月至10月，要按照申请、审查、勘查、公示、登记、办证等步骤，及时核（换）发林权证，并做好改革过程中重要文件、资料的收集整理工作，确保档案资料的完整、准确和系统。

二○一○年一月七日

国务院关于深化预算管理制度改革的决定

国发〔2014〕45号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，现就深化预算管理制度改革作出如下决定。

一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性

建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。改革开放以来，特别是1995年预算法及预算法实施条例施行以来，在党中央、国务院的正确领导下，我国财政制度改革取得显著成效，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。

当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，2014年《政府工作报告》也作出了部署。贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。

二、准确把握深化预算管理制度改革的总体方向

（一）指导思想。

深化预算管理制度改革，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，落实党中央、国务院决策部署，按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。

（二）基本原则。

遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。

划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。

坚持总体设计、协同推进。既要注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作

（一）完善政府预算体系，积极推进预算公开。

1.完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

2.健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

3.积极推进预决算公开。细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。

1.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

2.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补。中央政府债务实行余额管理，中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并报国务院批准。各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务，报省级人大或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

3.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

（三）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。

1.加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

2.加强非税收入管理。各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

3.全面规范税收优惠政策。除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

（四）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理。

1.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

2.优化转移支付结构。完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。

3.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

4.加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。

1.做好预算执行工作。硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到县级以上地方各级政府。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。

2.规范国库资金管理。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

3.健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

4.建立权责发生制的政府综合财务报告制度。研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

（六）规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。

1.赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

2.对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

3.严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

4.建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

5.建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

（七）规范理财行为，严肃财经纪律。

1.坚持依法理财，主动接受监督。各地区、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。

2.健全制度体系，规范理财行为。要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

3.严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

四、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作

深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，任务艰巨，面临许多矛盾和困难。各地区、各部门要从大局出发，进一步提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来。要以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。要坚持于法有据，积极推进相关法律法规的修改工作，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。本决定有关要求需要与法律规定相衔接的，按法律规定的程序做好衔接。要加强宣传引导，做好政策解读，为深化预算管理制度改革营造良好的社会环境。财政部要抓紧制定深化预算管理制度改革的具体办法，印发各地区、各部门执行。各地区要结合本地实际情况制定具体政策措施和工作方案，切实加强组织领导，确保改革顺利实施。

国务院

2014年9月26日

2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下称《决定》）。《决定》对全面推进深化预算管理制度改革的各项工作做了罗列，“完善政府预算体系”成了首当其要。具体来说，就是所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。在这样的语境下，类似于各级政府的小金库以及三公消费中语焉不详的“其他支出”将被压缩生存的空间。而在明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立起定位清晰、分工明确的政府预算体系之下，民众所期盼的全口径预算的改革方向日渐清晰。

“积极推进预决算公开”是《决定》中的重要陈述。在2014年9月2日的国务院常务会议上，李克强总理强调，预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，“首先触动的是中央国家机关和地方政府部门的利益”。积极推进预决算的公开，无疑是提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“细”字诀，把类、款、项分列清楚，并用民众能看的懂的语言公开，才能把此项制度改革的初衷落实到位。

“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制”，这是《决定》重点强调的要素。对于企业来说，无疑是有对准了病灶的着眼点。以往有企业抱怨个别政府在收税的时候，总喜欢根据指标任务来随意分配数额。效益好的年份，税收缴到第三季度就告一段落；任务还没完成的时候，某些政府甚至会让企业把来年的税收提前纳入。这种跨周期和过头税，让经济表象十分不正常，也让收支平衡无从谈起。改变这个潜规则，则是新预算法的重拳所在。

在《决定》中，有“加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策”的字眼。这是对某些地方政府通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入的敲警钟。对老百姓反映强烈的不合法、不合理的收费基金项目要取消，对国有企业利润国家要以所有者身份参与分配，对行政事业性收费和政府性基金要继续清理规范。对于情况的多种说明，也让国家“钱袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨声载道和不清不楚的基础上。

新预算法的重大内容就是严控地方债，合理处理“过渡期”。而“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”正是《决定》篇幅的重中之重。根据审计署的审计报告显示，截止2013年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务有约有11万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务就有4万亿元，未纳入财政管理，脱离中央和人大监督，存在主体混乱、渠道多元、成本高昂的特征。此次新预算法，要求对地方债务做到规范性和透明化。在给地方政府有限的发债权同时，也要严守“必须报本级人大或其常委会批准”的权威性，两级人大的监管作用将在此体现。而用财政部长楼继伟形象的说法，就是“开前门，疏后门”。

现代国家治理需要一个框架式的制度，而财政是国家的支柱，预算更是财政的核心。在未来发展的道路上，中国的新预算法也将担负起这个国家全面深化改革的诸多硬性财政法规支撑。站在历史进程来看，它更是全面深化改革的“同期声”。