汕头市供给侧结构性改革总体实施方案

总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照省、市关于推进供给侧结构性改革的工作部署，牢固树立和落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，认真落实宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策组合，全面落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务, 把握好“加法”和“减法”、当前和长远、力度和节奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市场的关系，以实施创新驱动战略为抓手，着力推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，构建发展新机制，激发发展新活力，推动我市社会生产力水平整体提升，为全面建成小康社会提供有力支撑。

（二）基本原则

靶向施策。认真贯彻落实中央、省“三去一降一补”工作总体部署，坚持目标导向，抓好整体谋划，聚焦汕头发展面临的重大问题、制约转型升级、产业结构调整的突出矛盾，找准供给侧结构性改革的重点和方向，加强政策引导，完善配套政策，确保改革措施精准落地、高效落实。

市场导向。充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，在适度扩大总需求的同时，从供给侧发力，扩大有效供给和中高端供给，减少无效供给和低端供给，推动供需结构与经济社会发展更好融合，努力为人民群众提供更多元、更精细、更优质的产品和生活服务体验。

创新驱动。把创新驱动发展战略作为提高供给侧改革质量的牛鼻子，深入开展大众创业万众创新，增加创新资源和技术、设备供给，加快技术、产品、业态等创新，促进现代服务业、先进制造业加快发展，构建以市场为导向、以企业为主体的创新体系和开放协同的创新生态系统，为经济发展注入新动能。

改革引领。正确处理好政府与市场的关系，加大行政管理、投资、价格、国企、财税、金融等重点领域和关键环节改革攻坚力度，健全有利于更加高效供给的体制机制，促进经济转型升级。重视补短板兜底线，防范引发社会风险，确保各项工作稳妥有序推进。

工作目标

经过3年努力，全市供给侧结构性改革攻坚取得明显进展，“去降补”工作取得明显成效，供给结构对需求变化的适应性和灵活性明显提高，与供给侧结构性改革相适应的产业、土地、金融、财税、环保、价格等政策体系逐步健全，有效供给水平进一步提高，过剩产能进一步化解，实体经济负担进一步减轻，基础设施和民生事业短板得到有效弥补，经济质量和效益显著提高，基本形成多层次、高质量的供给体系。

——去产能方面。到2018年底，基本实现“僵尸企业”市场出清，国有资本配置效率显著提高，国有经济结构明显优化。全面完成省下达的淘汰落后产能任务和按照淘汰落后产能政策自加确定的目标任务。国家和省明确的产能严重过剩行业产量控制在国家和省规定范围内。

——去库存方面。到2018年底，全市商品房库存规模比2015年底的602万平方米力争减少到562万平方米以内，即在全部消化2016—2018年的新增商品房供应的基础上，力争再化解40万平方米的商品房库存，其中，化解非住宅类商品房库存约15万平方米，化解商品住房库存约25万平方米。商品住房去库存周期力争控制在16个月以内，非商品住房去库存周期明显缩短。

——去杠杆方面。到2016年底，地方法人银行机构杠杆率达到银监会规定的4%的监管最低要求，个别高风险农信社资本充足率得到补充；保险公司杠杆率基本达标；小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司杠杆率符合相关监管要求。到2018年底，地方法人银行机构、保险公司、小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司杠杆率保持达标；全市银行机构不良贷款占比保持低于全国平均水平。全市上市企业达到40家，新三板挂牌企业达到50家，“华侨板”挂牌企业达到1000家。

——降成本方面。到2016年底，为全市企业减负约60亿元，其中降低制度性交易成本约1.7亿元、人工成本约2.8亿元、税负成本约24亿元、社会保险费（含住房公积金）约4.5亿元、财务成本约20亿元、生产要素成本约5亿元、物流成本约2亿元，企业综合成本较2014年下降5%—8%。到2018年，企业负担进一步减轻。

——补短板方面。到2018年底，完成软硬基础设施投资540多亿元，基本建成与经济社会发展相适应、与新型城镇化相协调、与新供给体系相匹配，布局科学、覆盖全面、功能完善、安全可靠的软硬基础设施支撑体系。全市农村配电网建设改造提前两年达到国家要求，全市城镇居民天然气气化率达到省分解下达的目标要求，光纤入户率提高到83%以上，建成集中式充换电站约10座，建设覆盖市域范围“数字城管”协同管理平台，逐步建立城市综合管廊系统，高速公路新增通车里程56.5公里，高快速铁路新增运营里程11.4公里，全市万亩以上海堤达标率提高到80%，城市建成区实现河面无大面积漂浮物、河岸无垃圾、无违法排污口，城镇生活垃圾无害化处理率提高到90%、市区和县城污水处理率分别提高到98%、85%以上。全市推进教育现代化先进县（区）覆盖率提高到85%以上，年均开展各类职业技能培训提高至3万人次。

重点任务与政策措施

（一）加快淘汰落后产能，促进产业转型升级。坚持优化存量、引导增量和主动减量相结合，积极稳妥处置“僵尸企业”，重点突出处置国有“僵尸企业”，大力淘汰落后产能和化解过剩产能，提高行业准入门槛，着力构建防范和化解产能过剩长效机制，不断提高供给体系质量和效率，加快推进产业转型升级，提升产业核心竞争力。

1．推进“僵尸企业”分类处置。全面摸清僵尸企业情况,建立国有和非国有僵尸企业数据库。重点推进国有僵尸企业处置，由市国资委牵头，出台汕头市国有“僵尸企业”处置实施方案、关停企业和特困企业促进结构优化工作意见。按照“精准识别、精准分类、精准发力、精准处置”的要求，根据企业不同情况，采取资本运作一批、兼并重组一批、创新发展一批、破产清算关闭一批的方式，分类推进处置国有“僵尸企业”中的关停企业和特困企业。分类处置非国有“僵尸企业”，由各区县政府按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，统筹运用经济、行政、法律、金融等政策措施，采取市场化退出、兼并重组、扶持发展等方式，进行分类处置。市直企业由市经信局负责。建立利益引导机制，对转型升级和兼并重组过程中的债务重组等按照国家政策予以扶持。落实社会保障政策，妥善安置企业职工。引导企业兼并重组，简化产权、股权交易评估等程序，支持设立股权融资平台，促进企业规范化退出。发展混合所有制经济，鼓励非国有资本依法参与国有“僵尸企业”改制重组。支持各级法院设立“僵尸企业”破产处置绿色通道。

2．加快淘汰落后产能。按照国家、省淘汰落后产能最新标准，制订重点行业淘汰落后产能计划，分解落实淘汰落后产能年度任务。加大财政支持力度，鼓励各区（县）提高淘汰落后产能标准。定期公布年度淘汰落后产能任务完成情况、企业产品优良和不良信息等，建立淘汰落后产能社会监督机制。加大执法处罚力度，对整改不达标的企业依法予以取缔关闭。

3．遏制产能盲目扩张。严格执行国家和省投资管理政策，加强产能严重过剩行业项目管理。全面清理未按土地、环保和投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合规定的违规项目。以推动碳排放权交易为契机，在重点行业积极探索开展产能置换指标交易。加强全市重大项目规划布局，防止新兴产业出现重复投资和过剩产能。引入行业协会等第三方机构，定期评估主要行业的市场需求及产能状况，为项目的事中监管提供依据。

4．推进园区扩能增效。优化整合园区布局，进一步壮大园区经济。编制园区产业目录，建立政府、园区、行业协会、潮汕商会相结合的招商机制，重点组织参加省产业转移园承接珠三角产业梯度转移对接大会。充分利用省扶持产业园基础设施建设专项资金，加快省产业转移园配套设施建设，重点建设污水处理设施、集中供热设施，提升园区承接产业能力。

5．加强国际产能合作。制定我市推动国际产能合作和装备制造业“走出去”的实施方案，为人员出入境和机器设备及零部件通关提供便利。制定实施《汕头市贯彻落实“一带一路”建设实施方案》，务实推进与“一带一路”沿线国家的合作。支持企业参与沿线地区智慧城市、公路、铁路、机场、港口等基础设施建设，带动工程机械、电气设备等产品输出。加强与重点国家（地区）主要交通节点城市和港口合作，建设境外加工制造、资源开发、科技研发和物流型园区。加强央地合作、产融合作，建立“走出去”合作战略联盟。

6．探索建立长效机制。深化投资体制改革，强化事中和事后纵横协管。建立产能预警体系和监督机制。完善土地管理政策，政府有偿收回企业环保搬迁、兼并重组等退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。全面实施主体功能区配套的差别化环保准入政策，强化执法监督检查。鼓励金融机构加大对企业兼并重组、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外开拓市场的金融支持。加强知识产权保护和质量体系建设，打击假冒伪劣产品，整顿规范市场秩序。

（二）着力化解房地产库存，促进房地产业健康发展。认真落实房地产调控政策，着力控增量、消存量。结合户籍制度改革和新型城镇化建设要求，加快农业转移人口市民化，深化住房制度改革，扩大住房有效需求，改善商品住房供需关系，逐步化解房地产库存。

1．加强房地产土地调节。根据商品房市场供求关系及库存情况，强化去库存与土地供应联动，科学统筹“三旧”项目和土地一级市场，合理安排房地产用地供应，统筹平衡商业、办公、工业等改造项目规模。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，多渠道降低商品房建设成本，稳定商品住房价格。

2．有效释放农业转移人口城镇购房需求。统筹推进差别化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，提高户籍人口城镇化率。鼓励有能力在城镇稳定就业和生活的本市农村户籍居民、外来人员购买商品房，与城镇居民享有同等权利，履行同等义务。探索向住房困难群众发放住房补贴等方式，支持城市老旧社区居民等群体改善居住条件。

3．推进住房制度改革。探索“先租后买、购租并举、梯度消费”的住房制度。大力发展住房租赁市场，鼓励自然人和房地产中介企业等各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。加大棚改安置和住房保障货币化力度，做好保障房、安置房需求与商品房去库存之间的衔接。支持各区（县）购买或长期租赁库存商品房，用作乡镇学校教师、卫生所医护人员中住房困难群体的周转宿舍。鼓励高校、科研机构通过发放住房补贴或购买、租赁商品房方式，解决引进人才住房问题。

4．加快化解商业地产库存。控制商业地产开发规模，推动房地产功能转型。适度调整商品房供应结构，引导支持房地产开发企业将库存工业、商业地产改造为孵化器和众创空间，将库存商品房改造为商务居住复合式地产、电商用房、都市型工业地产、养老地产、旅游地产等。规范和引导开发商自持物业发展。

5．支持合理住房消费。港澳居民实行与本地居民同等的购房待遇。加大居民购房信贷支持力度，降低居民购房成本。推进个人住房公积金购房贷款业务的发展，简化职工购房、还贷、租房、物业管理费等的提取手续，支持缴存职工通过使用住房公积金改善自住住房，促进住房消费。探索建立面向符合条件的住房困难群众发放购房补贴的制度。

（三）有效推进金融去杠杆，促进金融业平稳健康发展。加强金融监管和监测预警，管控好各类债务和高杠杆产品，防范化解金融风险诱发因素，有效化解地方政府债务，坚决守住不发生区域性系统性风险的底线，促进金融有效服务实体经济发展。

1．降低金融机构和金融产品杠杆水平。全面摸清我市金融杠杆的情况，确定重点领域、关键环节的“风险点”，研究制定对策。推动金融机构通过增加自有资本、降低资产业务的风险级别等措施，进一步降低杠杆。提高融资项目自有资金或保证金比率，严控高杠杆、高风险融资项目，不断提高防控风险能力。

2．加强金融风险监测预警。建立去杆杆风险监测和信息通报机制，运用信息化手段加强对金融风险的监测及预警。研究建立金融风险重点问题监测预警和协商制度，制定和完善金融各行业应急预案。落实金融监管责任，强化日常监管和风险排查。

3．加强金融风险管控。强化银行机构风险管理，做好加权风险计量，在源头上防止过度授信。加强保险公司资产配置审慎性监管，强化保险机构风险防控主体责任。加强小额贷款、融资担保、融资租赁机构监管，严控杠杆率过度增长。严厉打击非法集资，完善处置非法集资工作机制。

4．加快处置不良贷款。在风险可控的前提下，按照“一项目一对策”和市场化处置原则，有序打破刚性兑付预期。开展贷款质量真实性核查，加快商业银行不良贷款核销和处置进度，打击惩戒失信及逃废债务行为。利用资本市场等途径，盘活“僵尸企业”金融资产。稳步扩大“政银保”等试点范围，完善贷款风险分担和补偿机制。推进金融信用信息系统建设，探索建立企业和个人信用评价标准体系，加快社会信用体系建设。

5．加强政府债务及企业债券管理。做好存量债务置换工作，推动地方政府融资平台向市场化方向转型。建立债务风险预警机制，完善全口径政府债务管理，加强或有债务监控，控制地方政府债务风险。加强对企业债券兑付情况的跟进了解。

6．推动直接融资发展。继续推动企业改制上市，利用资本市场做大做强。推进“华侨板”建设，争取设立华侨股权交易中心。推动企业通过融资券、中期票据、企业债、知识产权资产证券化产品等方式进行直接融资，优先推动绿色债券发展。争取设立中科中广股权投资基金、以色列航空产业基金以及以色列科技产业园基金，深入推动金融科技产业融合发展。积极推动“险资入汕”，用于产业园区发展、基础设施建设和新型城镇化建设。

（四）多措并举降低企业成本，优化企业生产经营环境。贯彻落实国家、省各项惠企政策，坚持“减负”、“解难”、“放活”原则，加快市场化的资源性产品价格改革，以降低企业生产要素成本为重点，有效降低企业制度性交易、人工、税费、社会保险费、财务、物流等成本，营造企业生产良好经营环境。

1．降低制度性交易成本。严格落实国家和省全面清理规范涉企收费措施，以及国家取消、停征和整合部分政府性基金项目及省定涉企行政事业性收费“零收费”。实行涉企行政事业性收费目录清单管理，明确项目名称、设立依据、收费标准等。清理规范行政审批中介服务、涉企经营服务收费，重点规范进出口环节经营服务收费，调整和修订现有外贸涉企收费政策。

2．降低企业人工成本。加快完善与经济社会发展相适应的最低工资标准调整机制。加快汕潮揭人力资源网建设，支持开展专场招聘活动，降低企业招工成本。大力推动技能提升培训，提升企业劳动力技能水平。贯彻落实失业保险支持企业稳定岗位政策，鼓励符合条件的企业申请稳岗补贴。

3．降低企业税负成本。按照国家统一部署，继续推进营业税改征增值税全面扩围，全面打通企业抵扣链条。落实国家降低制造业增值税税负政策、小微企业税收优惠政策以及高新技术企业减免税、企业研发费用税前加计扣除、企业固定资产加速折旧等政策措施。争取国家、省对华侨试验区财税政策支持。

4．降低社会保险费成本。优化社保险种结构，按照国家和省的统一部署，落实精简归并“五险一金”政策，下调职工医保单位平均费率、失业保险单位费率、工伤保险单位平均费率。按照“先入轨、后补缴”的原则，妥善处理养老保险欠费历史遗留问题。降低住房公积金缴存比例，对缴存住房公积金确有困难的企业，可按规定申请降低缴存比例或者缓缴。

5．降低企业财务成本。推进金融服务创新，优化信贷结构。积极发展多层次资本市场，支持企业上市、赴新三板挂牌，扶持发展区域性股权交易市场，扩大债券融资规模，提高直接融资比重。探索开展投贷联动试点和高新技术企业信用贷款融资试点。规范发展互联网金融，培育发展互联网金融新业态。创新完善中小微企业投融资机制，推动建立中小微企业信用信息和融资对接平台。运用地方政府置换债券减轻企业债务成本。用好各级财政投入设立的各类政策性产业基金，带动和引导社会资本投向基金所支持的相关产业。通过企业研究开发事后奖补、企业自主创新引导专项、产业技术创新资金、“创新券”补助等方式，支持企业增加技术改造、研发创新投入。

6．降低生产要素成本。贯彻落实省有关推进电力直接交易、加快电力市场建设、推进售电侧改革试点等政策措施。降低企业用地费用，探索依据不同工业（产业）采取多种方式灵活供应土地；推进标准化厂房建设；盘活工业用地存量，缓解工业用地供需矛盾。配合省完善天然气价格形成机制和管道燃气定价机制，降低企业用气价格。强化重点领域价格检查。

7．降低企业物流成本。按省的部署，推动取消车辆通行费年票制，取消到期或其他不符合规定的公路收费项目。清理规范流通环节收费，切实降低流通成本。支持物流行业技术创新，推进物流标准化试点，加快物流基础设施建设，鼓励扶持物流业发展。

（五）补齐软硬基础设施短板，增加公共产品和公共服务供给。加快水电气路、新一代信息基础设施、新能源汽车基础设施、城市地下管网、城际交通基础设施互联互通、水利基础设施、生态保护和环境治理等建设，加大投资于人的力度，提高投资的有效性和精准性。

1．补齐交通基础设施建设短板。以强化对外辐射、促进组团对接、畅通城市交通为重点，加快推进港口工程、高速公路外通内联、省内干线、区内联网和疏港工程建设，基本建成现代综合交通运输体系。加快新能源汽车充电基础设施建设。出台全市电动汽车充电基础设施规划，推进公交、环卫等公共服务领域充电设施建设，加快构建城际快速充电网络，组织党政机关、公共机构和企事业单位建设内部充电基础设施，形成布局合理，便捷高效的充电设施网络。

2．补齐城乡协调发展短板。开展农村地区“低电压”治理，改造升级贫困地区农村电网。开展全市贫困村中200人以上的自然村道路路面硬化建设，改造升级农村客运站亭。加快农田水利建设，统筹村村通自来水工程建设。实施村村通光纤工程，引导电信运营企业在全市所有行政村建立通信机房和光缆接入节点。加快城乡防洪抗旱排涝重点工程建设，确保韩江、榕江、练江干流堤围达标。优化水资源配置，做好跨区域水资源调度管理。加快农田水利建设。

3．补齐现代城市建设短板。将提升城市建设管理水平放在更加突出位置，深入推进城市环境综合整治，全面提升市政道路、环境卫生、园林绿化、城市照明、停车设施、残疾人无障碍设施等建设和管养水平，建设覆盖全市“数字城管”协同管理平台，提高城市容貌景观和环境卫生管理水平。加快建设城镇污水集中处理设施及配套管网工程等环境基础设施工程，按省部署实施重点流域水环境综合治理重大工程，开展黑臭水体整治，按期完成重污染流域综合治理。加快生活垃圾和污水处理设施建设。加快建设天然气主干管网。加快新一代信息基础设施建设，实施信息基础设施建设三年行动计划，推进超高速无线局域网技术在轨道交通、高速公路和农村地区推广应用。推进城市地下综合管廊建设，完善排水管网系统和防涝系统，探索推进海绵城市建设。

4.补齐人才和教育短板。推进汕头大学、广东以色列理工学院建设，努力建设国内先进、国际知名的高水平大学和学科。全力创建教育现代化先进市，全面改善义务教育薄弱学校办学条件，推进义务教育均衡优质标准化发展。加强职业技能培训，建立覆盖城乡全体劳动者的技能培训制度，逐步扩大职业培训补贴工种的范围。适应去产能过程技能培训需求特点，加强企业转岗人员技能培训。加快构建现代职业教育体系，着力培养高素质劳动者和技术技能人才，提升职业教育对接和服务产业发展的能力。

组织保障与督查考核

（一）加强组织领导

各级各部门要切实把思想和行动统一到中央、省委、省政府和市委、市政府关于推进供给侧结构性改革的决策部署上来，把落实本方案和我市去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等专项行动计划作为重中之重的工作，加强组织协调，完善工作机制，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。市有关部门要及时研究工作落实中的突出问题，加强与省有关部门的沟通，制定产业、金融、财政、价格、用地、用电等配套政策。各区（县）政府要结合本地区实际，按照市统一行动方案做好配合，确保各项任务得到贯彻落实。

（二）明确责任分工

每个行动计划实行分管市领导协调、牵头部门负责、参与单位配合的联动机制。市经济和信息化局、住建局、金融局、财政局、发改局作为各专项行动计划的牵头部门，对落实相关专项行动计划负总责；相关参与单位要各司其职，主动配合牵头部门，全力落实各项工作安排。2016年5月中旬前，各区（县）政府要结合实际制定具体实施方案，进一步细化分解目标任务，确保责任到岗到人。2016年6月底前，建立全市重点工作任务台账，完善工作动态跟踪机制。2016年底前，进一步完善各项工作机制和政策措施。2017年底前，推动供给侧结构性改革各项工作取得明显进展。2018年底前，确保完成各项主要目标任务。

（三）强化宣传引导

通过报刊、广播、电视、互联网等多种方式，广泛深入宣传供给侧结构性改革的重要意义、目标要求、政策措施和经验做法，做好总体方案和行动计划的政策解读，总结推广好经验好做法，及时回应社会关切，调动社会各界的主动性、积极性和创造性，形成共同营造推进供给侧结构性改革的良好舆论环境。

（四）严格督查考核

各牵头部门要逐项制订行动计划的督查方案，对市直责任部门和各区（县）政府工作落实情况实行全过程跟踪督查，并于每季度结束后8个工作日内汇总推进落实情况报市政府督查室。市政府督查室要加强统筹协调，视情况采取下达督查通知书、组织实地督查、提请市政府领导约谈、挂牌督办等方式推动工作落实。将落实供给侧结构性改革总体实施方案和5个行动计划工作纳入各区（县）党政领导班子实绩考核、各部门绩效考核、促进粤东西北地区振兴发展评估考核等相关考核，按年度进行检查考核。对工作落实不到位的，按有关规定严肃问责。

为贯彻落实中央经济工作会议和全省供给侧结构性改革工作会议精神，积极稳妥落实我市去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等结构性改革重点任务，根据《广东省供给侧结构性改革总体方案（2016—2018年）》要求，结合我市实际，制定本方案。