上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会

根据《上海市人民政府办公厅关于建立上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会的通知》( 沪府办发〔2004〕70号），经研究，上海市人民政府决定建立上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会。

上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会为市政府领导下统一领导和统筹协调本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作的议事协调机构。

上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会下设办公室。上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会办公室设在市房地资源局，承担上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会的日常工作。

上海市人民代表大会常务委员会关于修改《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的决定

（2019年9月26日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）

上海市第十五届人民代表大会常务委员会第十四次会议决定对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作如下修改：

一、将条例名称修改为“上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例”，将第二章章名修改为“保护对象的确定”,将第三章章名修改为“历史风貌区的保护”。

二、将第二条第一款修改为：“本市行政区域内历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路、风貌保护河道（以下统称历史风貌区）和优秀历史建筑等保护对象的确定及其保护管理，适用本条例。”

三、将第五条第一款修改为：“市、区人民政府对本行政区域内的历史风貌区和优秀历史建筑负有保护责任，应当对保护工作实施监督管理，并提供必要的政策保障和经费支持。

新增一款，作为第二款：“市、区人民政府设立历史风貌区和优秀历史建筑保护委员会，协调解决本市、各区所辖范围内历史风貌区和优秀历史建筑保护工作中的重大问题。

将原第二款改为第三款，修改为：“优秀历史建筑的所有人和使用人，应当按照本条例的规定使用、维护和修缮优秀历史建筑，并配合政府相关管理部门对优秀历史建筑实施的网格化管理。”

四、新增一条，作为第八条：“市、区人民政府鼓励通过设施完善、功能调整、环境优化等方式，在符合保护要求和尊重居民生活形态的基础上，发挥保护对象在社区服务、文化展示、参观游览、经营服务等方面的功能，促进活化利用。

“区人民政府在制定和组织实施保护对象活化利用的具体计划时，应当注重调动市民参与保护的积极性，统筹改善居民居住条件、提升公共服务功能等需求。”

五、将第八条改为第九条，新增三款分别作为第二、三、四款：“历史建筑较为集中，或者空间格局和街区景观具有历史特色的街坊，可以确定为风貌保护街坊。

“沿线历史建筑较为集中，建筑高度、风格等相对协调统一，道路线型、宽度和街道界面、尺度、空间富有特色，具有一定历史价值的道路或者道路区段，可以确定为风貌保护道路。

“沿线历史文化资源较为丰富，沿河界面、空间、驳岸和桥梁富有特色，具有一定历史价值的河道或者河道区段，可以确定为风貌保护河道。”

六、将第九条改为第十条，增加一项作为第四项：“与重要历史事件、革命运动或者著名人物有关的建筑；”

七、将第十四条改为第十五条，修改为：“市规划资源管理部门应当根据城市总体规划组织编制历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路和风貌保护河道的保护规划（以下统称历史风貌区保护规划），并征求市房屋管理部门、市文物管理部门、所在区人民政府和相关管理部门的意见，依法向社会公示，经专家委员会评审后报市人民政府批准。

“经依法批准的历史风貌区保护规划，未经法定程序不得修改；确需修改的，由市规划资源管理部门组织论证，并按照前款规定进行审批。

“历史文化风貌区和风貌保护街坊的保护规划，可以作为该地区的控制性详细规划，并按照法定程序备案。

“单独编制的风貌保护道路和风貌保护河道保护规划的控制要求，应当纳入所在地区的控制性详细规划。

“本市其他涉及城乡空间安排的专项规划，应当与历史风貌区保护规划相协调。”

八、将第十五条改为第十六条，修改为：“历史文化风貌区保护规划应当包括下列内容：

“（一）该地区的历史文化风貌特色及其保护准则；

“（二）该地区的核心保护范围和建设控制范围；

“（三）该地区土地使用性质的规划控制和调整，以及建筑空间环境和景观的保护要求；

“（四）该地区相关历史建筑的保护要求；

“（五）该地区与历史文化风貌不协调的建筑的整改要求；

“（六）该地区风貌保护道路、风貌保护河道的保护要求；

“（七）控制性详细规划编制规范要求的其他内容。

“风貌保护街坊的保护规划应当包括前款第一项、第三项、第四项、第五项和第七项内容。

“单独编制的风貌保护道路、风貌保护河道保护规划，应当包括线型或者走向、宽度、断面形式、沿线建筑等要素的保护要求和保护措施。

“风貌保护道路和风貌保护河道不得擅自改变线型或者走向、宽度、断面形式。确需调整的，应当按照法定程序对相关规划进行调整。”

九、将第十六条改为第十七条，第二项修改为：“不得擅自进行新建、扩建活动。确需建造基础设施、公共服务设施、建筑附属设施或者进行历史风貌区保护规划确定的其他建设活动的，应当经专家委员会专家论证。对现有建筑进行改建或者修缮改造时，应当保持或者恢复其历史文化风貌；”

十、将第二十一条改为第二十二条，新增一款作为第一款：“历史风貌区保护规划范围内的建设活动，应当符合规划和技术规定的要求。确因历史风貌保护需要，建筑间距、退让、面宽、密度等无法达到本市规定的，可以经专家委员会论证后，由市规划资源管理部门确定具体规划指标。

将原第一款改为第二款，修改为：“历史风貌区保护规划范围内的建设活动，应当符合消防等有关技术标准和规范要求。确因历史风貌保护需要，无法达到规定标准和规范要求的，应当在不降低现有保护状况的前提下，经专家委员会论证后，由相关管理部门和市规划资源管理部门协商制定保护方案。”

十一、新增一条，作为第二十三条：“具有一定建成历史，能够反映历史风貌、地方特色，对整体历史风貌特征形成具有价值和意义，不属于不可移动文物或者优秀历史建筑的建筑，可以通过历史风貌区保护规划确定为需要保留的历史建筑，并由市规划资源管理部门依法向社会公示。需要保留的历史建筑的具体管理办法，由市人民政府另行制定。”

十二、新增一条，作为第二十四条：“在保护历史风貌过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家有关房屋征收与补偿的规定执行。

“实施房屋征收前，区人民政府应当组织区房屋管理、规划资源等管理部门对征收范围内的优秀历史建筑和需要保留的历史建筑进行核对。

“在房屋征收过程中，房屋征收部门应当按照本市相关规定，对优秀历史建筑和需要保留的历史建筑做好保护工作。”

十三、将第二十五条改为第二十八条，修改为：“优秀历史建筑的保护要求，根据建筑的历史、科学和艺术价值以及完好程度，分为以下四类：

“（一）建筑的立面、结构体系、平面布局和内部装饰不得改变；

“（二）建筑的立面、结构体系、基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变；

“（三）建筑的主要立面、主要结构体系和有特色的内部装饰不得改变；

“（四）建筑的主要立面、有特色的内部装饰不得改变。

“市房屋管理部门应当会同市规划资源管理部门对每处优秀历史建筑的本体及其外部空间格局、环境要素提出具体保护要求，经专家委员会评审后报市人民政府批准。”

十四、将第二十八条改为第三十一条，修改为：“禁止在优秀历史建筑上设置户外广告设施，严格控制设置其他外部设施。

“在优秀历史建筑上设置户外招牌、景观照明等外部设施，改建、增设卫生、给排水或者电梯等内部设施的，应当符合该建筑的具体保护要求。设置的外部设施还应当与建筑立面相协调。

“对在优秀历史建筑上设置外部设施或者改建、增设内部设施的，相关管理部门审批时，应当征求区房屋管理部门的意见。”

十五、将第三十三条改为第三十六条，在第一款款尾增加：“优秀历史建筑的所有人未履行相应的修缮义务，且情节严重的，区房屋管理部门在作出相应认定后，可以向不动产登记机构申请记载于不动产登记簿。

将第二款修改为：“优秀历史建筑由所有人负责修缮、保养，并承担相应的费用；所有人和使用人另有约定的，从其约定。履行修缮义务的建筑所有人或者使用人可以向区人民政府申请资金补助。”

此外，将条例中的“规划管理部门”修改为“规划资源管理部门”、“房屋行政管理部门”修改为“房屋管理部门”、“区、县”均修改为“区”，第一条、第三条、第四条、第五条原第三款、第六条、第七条第一款和第二款款首、第十条第二款、第十一条中的“历史文化风貌区”修改为“历史风貌区”，第七条第二款、第十条第四款、第十二条、第四十五条第一项和第三项中的“历史文化风貌区和优秀历史建筑”、第十条第一款中的“历史文化风貌区或者优秀历史建筑”修改为“保护对象”，第十条第二款中的“市房屋行政管理部门、市文物管理部门和所在区、县人民政府”修改为“市房屋管理部门、市文物管理部门、所在区域居民和所在区人民政府”，第十六条、第十七条、第十九条、第二十条中的“历史文化风貌区保护规划”修改为“历史风貌区保护规划”，第十七条中的“历史文化风貌区建设控制范围内”修改为“历史文化风貌区建设控制范围和风貌保护街坊内”，第十八条、第十九条、第四十条中、第四十五条第二项的“历史文化风貌区”修改为“历史风貌区保护规划范围内”，第二十条中的“历史文化风貌区内”修改为“历史文化风貌区、风貌保护街坊内以及风貌保护道路和风貌保护河道沿线”，第三十二条第一款款首增加“未纳入房屋征收范围内的”、“拆迁”修改为“征收”，第四十五条第一款中的“行政处分”修改为“政务处分”，删除第四十七条中的“城市总体规划确定的”的规定，将该条中的“名镇”、“参照本条例有关历史文化风貌区保护的规定”分别修改为“名镇名村”、“按照国家和本市有关规定”，并对部分条文的顺序作相应调整。

本决定自2020年1月1日起施行。《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》根据本决定作相应修正后重新公布。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市十一届人大常委会第三十六次会议对市人民政府提请审议的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。常委会组成人员认为，上海作为国务院批准的历史文化名城，历史文化遗产十分丰富，通过制定地方性法规加强对历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护，是十分必要的。这对保留城市历史文化遗产，体现城市文化底蕴，提高城市综合竞争力，具有十分重要的意义。同时，常委会组成人员对条例草案的立法指导思想、政府的职责、建筑所有人权利义务关系和保护政策等问题，提出了不少意见。

为了进一步听取意见，常委会一审后，经常委会主任会议决定，将条例草案在报纸上公布，征求广大市民和社会各界的意见。法制工作委员会同时将条例草案印发各区县人大常委会、部分市人大代表和有关社会团体征求意见。陈铁迪主任还到同济大学听取专家的意见。此外，法制委员会、法制工作委员会又召开了六个座谈会，广泛听取各有关方面的意见。4月18日，法制委员会就条例草案中的几个主要问题举行了立法听证会。5月28日，法制委员会、法制工作委员会就修改稿听取了部分常委会组成人员的意见。5月29日，法制委员会召开会议，对条例草案进行了逐条审议。市人大城建环保委员会的有关同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：

一、有的委员和政府部门提出，即将修改公布的文物保护法将具有重要纪念意义、教育意义或史料价值的代表性建筑列为文物，且规定尚未核定为文物保护单位的不可移动文物，也要登记公布，为了使条例的规定与文物保护法相衔接，条例草案第二条适用范围的规定需要研究。为此，法制委员会建议将条例草案第二条第二款修改为：“优秀历史建筑被依法确定为文物的，其保护管理依照文物保护法律、法规的有关规定执行。”

二、有的委员认为，本条例的立法重点应当是加强历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护，在城市改造和发展的过程中，一定要处理好利用与保护的关系。为此，法制委员会建议增加“利用服从保护”的原则，将条例草案第四条保护原则修改为：“应当遵循统一规划、分类管理、有效保护、合理利用、利用服从保护的原则”。

三、有的委员提出，条例草案对政府保护历史文化风貌区和优秀历史建筑的责任规定得不够明确，应当补充规定市和区、县人民政府职责的条款。为此，法制委员会建议将条例草案第五条修改为保护责任和社会义务两方面的内容，增加两款，分别对市和区、县政府及建筑所有人和使用人的保护责任作出规定。（草案修改稿第五条第一款、第二款）

四、有些委员认为，优秀历史建筑的保护，关键在于资金落实，条例草案第二十五条的规定较为笼统和原则，缺乏可操作性，保护资金应当采取多渠道方法筹集。有的委员建议设立专项保护基金，并认为给捐赠者“附加冠名权”似有不妥。市政府有关部门也提出，历史文化风貌区的保护也应有资金支持。经研究，法制委员会建议将条例草案第二十五条关于保护资金的规定移至总则，作为草案修改稿第六条，并作必要的修改，对筹措资金的原则、专项保护资金的来源、以及专项保护资金的监督管理等内容作出规定。至于设立专项保护基金问题，尚需要进一步研究，暂不作规定。

五、有些委员和不少专家认为，历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护应当设立一个专家委员会，为政府决策提供咨询意见，并明确其地位和作用，以防止听取意见的随意性、片面性。为此，法制委员会建议在总则中增加一条，作为草案修改稿第七条，对专家委员会的设立及其主要职能作出规定。相应地，在草案修改稿第十条、第十二条、第十四条、第二十五条、第三十九条等有关条款中增加“经专家委员会评审”的程序规定，作为报市政府批准前的必经程序。

六、有的委员认为，本市对历史文化风貌区的保护应量力而行，保护的面不宜太宽，条例草案第六条将历史文化风貌区的认定标准分为四项，只要符合其中一项就可以确定为历史文化风貌区，似过于宽泛。经研究，法制委员会建议将历史文化风貌区的确定标准修改为：“历史建筑集中连片，建筑样式、空间格局和街区景观较完整地体现上海某一历史时期地域文化特点的地区”。（草案修改稿第八条）

七、有的委员提出，为了与即将修改公布的文物保护法相衔接，建议将条例草案第七条第四项中“历史名人故居、重大历史事件和革命活动发生场所”删去，不作为优秀历史建筑的认定标准。为此，法制委员会建议按此意见修改。

八、有的委员和专家提出，单位和公民包括建筑的所有人、使用人，应当都有推荐历史文化风貌区和优秀历史建筑的权利；优秀历史建筑的确定，涉及与文物保护的关系，应当听取文物管理部门的意见。有的委员还提出，为了更好地发动市民参与，建议将提出的历史文化风貌区和优秀历史建筑初步名单予以公示，广泛征求社会的意见。为此，法制委员会建议根据上述意见对条例草案第八条关于确定程序的规定作相应修改，增加两款，分别对单位、公民推荐历史文化风貌区和优秀历史建筑的权利以及公示要求作出规定，作为草案修改稿第十条第一款、第四款。

九、有的委员提出，依法确定的历史文化风貌区和优秀历史建筑不得擅自调整或撤销，如果因情况发生变化，需要调整或撤销的，应当经法定程序批准。经研究，法制委员会建议按上述意见对条例草案第十条进行修改。（草案修改稿第十二条）

十、有的委员提出，条例草案第十六条将历史文化风貌区的部分规划管理审批权下放给区、县规划管理部门，与《上海市城市规划条例》的有关规定不一致，应予修改。法制委员会建议采纳这一意见，对条例草案第十六条第一款进行修改，并删去第二款。（草案修改稿第十八条）

十一、有的委员提出，条例草案第十七条第二款关于绿化用地的规定内容可以并到第一款。法制委员会建议采纳这一意见，删去第二款。（草案修改稿第十九条）

十二、有的委员提出，历史文化风貌区的路灯应当保留原有面貌，条例草案第十八条第一款的规定应予删除。经研究，法制委员会建议删去条例草案第十八条第一款。

十三、有的委员和专家提出，优秀历史建筑保护的范围不宜过宽，条例草案第二十三条分类保护要求中的第五类规定只保持具有历史信息特征的建筑结构部件，建筑其他部分都可改动，这与保护优秀历史建筑的要求不很贴切，应当删去。经研究，法制委员会建议删去条例草案第二十三条保护分类要求中的第五类。（草案修改稿第二十五条）

十四、有的委员提出，优秀历史建筑的保护要求和普查结果除告知建筑所有人外，还应当告知物业管理单位。经研究，法制委员会建议采纳这一意见，在条例草案第二十四条、第二十六条中增加“物业管理单位”。（草案修改稿第二十六条、第二十七条）

十五、有的委员提出，为保护好优秀历史建筑，应当严格控制在优秀历史建筑上设置户外广告、招牌等设施。法制委员会认为，这一意见是合理的，建议在条例草案第二十七条中增加严格控制设置户外广告、招牌等设施的规定。（草案修改稿第二十八条）

十六、有的委员认为，条例草案第三十条对优秀历史建筑使用现状与原设计使用功能不一致的，一律作了“应当恢复原建筑设计使用功能”的规定，恐怕难以做到。经研究认为，使用现状与设计使用功能不一致，有复杂的历史原因，处理时应当具体情况具体分析，不能简单化。如果对建筑的保护未产生不利影响的就不一定非要恢复原设计使用功能，有的可以通过调整达到保护要求。为此，法制委员会建议按此精神对条例草案第三十条作适当修改。（草案修改稿第三十一条）

十七、在常委会审议和立法听证时，不少同志对条例草案第三十一条关于优秀历史建筑内部结构改造三分之一所有人应当服从三分之二所有人以及对房屋所有权、使用权的处理规定，提出了不同看法，认为对优秀历史建筑进行内部结构改造应当以保护建筑的需要为前提，内部结构改造涉及对不动产的处分，应当经业主一致同意。对此，法制委员会进行了认真的研究，认为关于三分之一所有人应当服从三分之二所有人的规定涉及对不动产处分的基本民事法律制度，在国家物权法没有颁布之前，不宜对此作出规定。另外，这种情况只有在不同所有人共同拥有一幢建筑时才有可能发生，且数量也很少。为此，法制委员会建议删除条例草案第三十一条和第三十二条。

十八、有的委员和不少市民提出，执行政府规定租金标准的公有优秀历史建筑承租人的租赁权具有物权性质，为了保护的需要，确需承租人搬迁并解除租赁关系的，一定要充分考虑保护承租人的合法权益，其安置补偿的标准应当合理，安置补偿标准不宜参照一般的房屋拆迁办法；区、县房产部门不宜采取行政裁决办法要承租人搬迁，更不宜强制执行。法制委员会研究认为，解除执行政府规定租金标准的优秀历史建筑承租人的租赁关系，涉及取消其原享受的住房福利待遇，处理一定要慎重，地方立法应当充分体现对公民合法权益的保护。为此，法制委员会建议将条例草案第三十三条第一款修改为：“执行政府规定租金标准的公有优秀历史建筑，因恢复或者改变使用性质、调整内部设计使用功能，确需承租人搬迁并解除租赁关系的，经市房屋土地管理部门同意，可以解除租赁关系，并由出租人补偿安置承租人。补偿安置的标准，按照该优秀历史建筑的市场评估价加上一定的补贴协商确定。具体补贴标准，由市人民政府根据建筑的不同类型和地段等因素制定。”并增加一款，作为第三款：“优秀历史建筑恢复或者改变使用性质、调整内部设计使用功能后，仍然用于出租的，原承租人在同等条件下享有优先承租权；用于出售的，原承租人在同等条件下享有优先购买权。”（草案修改稿第三十二条）

十九、有的委员提出，条例草案第三十五条第二款关于代为修缮费用的处理办法，可以按一般民事关系处理，不必作具体规定。为此，法制委员会建议删去条例草案第三十五条第二款。

二十、有的委员和专家提出，优秀历史建筑不得擅自迁移、拆除。因特殊需要必须迁移、拆除的，必须按照严格的法定程序办理。为此，法制委员会建议对条例草案第四十条第一款作如下修改：“依法确定的优秀历史建筑不得擅自迁移、拆除。因特殊需要必须迁移、拆除或者复建优秀历史建筑的，应当由市城市规划管理部门和市房屋土地管理部门共同提出，经专家委员会评审后报市人民政府批准。”（草案修改稿第三十九条第一款）

二十一、有的委员提出，条例草案第四十二条的法律责任规定缺乏针对性，自由裁量幅度过大，并建议增加擅自迁移或者拆除优秀历史建筑的处罚规定。经研究，法制委员会建议将条例草案第四十二条的罚款幅度改为该优秀历史建筑重置价的百分之二以上百分之二十以下（草案修改稿第四十一条）；将擅自迁移或者拆除优秀历史建筑的法律责任单列一条，规定罚款幅度为该优秀历史建筑重置价的一到三倍或者三到五倍。（草案修改稿第四十二条）

二十二、有的委员提出，在法律责任一章中，对行政主管部门违法审批应承担的法律责任规定得过于简单。为此，法制委员会建议对条例草案第四十五条的内容适当加以充实，对规划管理部门、房屋土地管理部门及其工作人员违反本条例规定的行为及应当承担的法律责任，作出较为具体的规定。（草案修改稿第四十五条）

此外，还对条例草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。

法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改，提出了草案修改稿。

草案修改稿和以上报告，请予审议。

上海市人民代表大会常务委员会

2002年7月25日