上海市建设工程检测管理办法

为贯彻落实《上海市建设工程质量和安全管理条例》、《上海市建设工程检测管理办法》（以下简称《条例》、《办法》）有关建设工程监督检测的规定，我委制定了《上海市建设工程监督检测管理办法》，现对该文件作如下解读：

一、基本情况

为加强工程质量监管力度，市建设工程安全质量监督总站自2009年开始对施工现场的建筑材料和工程实体实施监督抽检，并于2010年5月发布了《关于加强施工现场建材质量监督抽检的通知》，决定采取受监监督站监督抽检和总站监督抽检相结合的方式，自2011年起，监督抽检工作在全市区(县)监督站全面铺开。据统计，2012年全市所有区（县）工程质量安全监督机构全部落实了监督检测专项专项资金，资金总额达2000万元，比2011年增加了30%；对2278个建设工程（含部分搅拌站）实施了监督抽检，共抽取建材样品6869组，工程实体6891组；针对监督检测中发现的违法违规行为，开具整改单105份，行政处罚立案45件，结案52件，结案罚款金额195.5万元。

实践证明，监督检测是政府实施建设工程质量安全监管的重要技术手段，同时也是行之有效的检测活动监管措施。但是，由于实施要求不明确，各区县和部分专业监督机构在监督检测的做法上各不相同，也不尽规范，监督检测的效能没能充分发挥。为了规范监督检测行为，在总结近几年实施监督检测经验的基础上，根据《条例》和《办法》的相关规定，制定了《上海市建设工程监督检测管理办法》。

二、制定依据

1、《条例》第五十八条：

建设行政管理部门或者其他有关部门应当采用试样盲样检测的方式实施监督检测。涉及建设工程结构安全的监督检测，检测比例应当符合本市有关建设行政管理部门确定的标准。

2、《办法》第二十四条：“建设行政管理部门和其他有关部门应当依法对建设工程检测活动实施监督管理。行政管理部门和其他有关部门开展监督检查时，可以采用监督检测、信息系统监测和专项检查等形式。”

3、《办法》第二十五条：“建设行政管理部门或者其他有关部门应当采用试样盲样检测的方式实施监督检测。监督检测的费用由同级财政拨付，不得另行收取。涉及建设工程结构质量安全的监督检测，检测比例不得低于上年度建设工程检测总量的5%。对建设工程实体的监督检测，建设行政管理部门或者其他有关部门不得委托对该工程实体已实施过检测的检测机构实施。”

三、主要内容

1、明确了市安质监总站、各区（县）监督机构在监督检测工作中的职责。

2、为规范监督检测计划的制定，明确了监督检测的计划及计划内容要求。

3、为保证监督检测机构具备必要的检测能力资源和诚信水平，以及监督检测机构选取程序符合规定，明确了监督检测机构的选取要求。

4、为规范监督检测行为，保证监督检测的实施按照“盲样检测、统一标准、统一平台、统一汇总”的原则进行，明确了实施监督检测各环节、各相关单位的具体要求。

5、为规范监督检测费用结算和异议处理等事项，明确了监督检测费用结算和异议处理要求。

6、为促进监督检测参与各方规范行为，明确了监督检测的工作纪律

为贯彻落实《上海市建设工程质量和安全管理条例》、《上海市建设工程检测管理办法》（以下简称《条例》、《办法》）关于本市建设工程检测信息系统使用的规定，我委制定了《上海市建设工程检测信息管理系统使用管理办法》，现对该文件作如下解读：

一、基本情况

针对检测工作质量难以追溯、重在过程监管的特点，《条例》和《办法》要求建立起全市统一的建设工程检测信息系统，明确规定检测机构应当具备使用检测信息系统的设备、软件、网络等条件，将从检测委托、取样送检、检测操作、出具报告，到检测费结算的检测活动全过程纳入检测信息系统管理，规定法定检测项目应当通过检测信息系统实施检测，通过“机器管人”方式对检测活动各个环节进行监控，实现“制度+科技”的长效管理机制，保证检测活动的科学规范、客观公正。

市建设工程检测行业协会于2003年经市建交委领导批准建设本市建设工程检测信息管理系统，经过近十年的建设，本市建设工程检测信息管理系统已经基本建成。为进一步规范检测信息系统的管理、使用，明确管理和使用的具体要求，制定了《上海市建设工程检测信息管理系统使用管理办法》。

二、制定依据

1、《条例》第五十一条：“检测单位应当依托市建设行政管理部门建立的全市统一的建设工程检测信息管理系统，对按照法律、法规和强制性标准规定应当检测的建设工程本体、结构性材料、功能性材料和新型建设工程材料实施检测，并按照检测信息管理系统设定的控制方法操作检测设备，不得人为干预检测过程。检测单位应当通过检测信息管理系统出具检测报告。”

2、《办法》第七条：“本市建立全市统一的建设工程检测信息管理系统（以下简称检测信息系统）。对依据相关法律、法规、规章和技术标准实施的建设工程法定检测项目，检测机构应当通过检测信息系统实施检测。”

3、《办法》第八条：“检测机构应当具备使用检测信息系统的设备、软件、网络等条件。”

4、《办法》第十六条：“检测试样抽取、制作时，监理单位或者建设单位的见证人员应当对检测试样张贴或者嵌入唯一性识别标识，并现场将检测试样信息录入检测信息系统┄┄检测机构接收检测试样时，应当通过检测信息系统进行唯一性识别标识的信息比对。比对信息不一致的，检测机构应当拒绝接收检测试样。”

5、《办法》第十七条：“检测机构应当按照检测信息系统设定的控制方法进行检测，不得人为干预检测过程。检测机构对建设工程实体进行现场检测的，应当在检测前将检测计划录入检测信息系统。”

6、《办法》第十九条：“检测机构应当通过检测信息系统出具检测报告。”

三、主要内容

1、明确了委托市检测协会具体承担建设工程检测信息管理系统的建设和运行管理工作。考虑到检测协会建设和运行系统已历时近10年，并且，检测信息管理系统并不仅仅是一个简单的信息传输、信息加工的系统，其最主要的功能是对检测设备的运行、检测数据的采集、检测数据的计算、检测结果的判断、检测报告的出具等检测过程的控制，专业性非常强，建立和维护的工作量非常大。因此，我委于去年12月书面委托检测协会具体承担系统的建设和运行管理工作，并在本办法中予以进一步明确。

2、为保证系统建设的规范性和系统的安全性，明确了检测信息系统建设的要求：应当按照设计的性能指标建设检测信息系统，符合信息安全等级二级标准的要求（已经达到）。

3、为规范各检测活动参与单位使用检测信息系统的行为，明确了检测单位、见证单位、工程质量监督机构使用检测信息系统的要求。

4、为保证发挥检测信息系统对检测过程的控制作用，明确了检测信息系统设定的控制方法。

5、为充分发挥检测信息系统的作用，明确了检测信息系统提供网上检测报告防伪查询和检测费用结算凭证打印等服务的要求。

6、为规范检测信息系统重要功能的变更，明确了检测信息系统重要功能进行变更时，应当报市建管办审核后实施。

现就《上海建设工程检测管理办法》（以下简称“办法”）政策解读如下：

一、制定办法的必要性

工程检测是工程管理中的一个重要组成部分。工程检测的准确与否与工程质量紧密相关，工程检测对于控制施工工艺、降低工程造价、推动技术进步有着极为重要的作用。上世纪九十年代以前，本市的工程检测主要是由设在施工企业、大专院校和一些科研院所的试验室进行。从上世纪九十年代开始，工程检测工作逐步得到各方的重视，市、区（县）工程质量监督机构（以下简称质监机构）陆续设立了检测中心（分中心）从事工程检测活动。2005年开始，建设部、交通部、水利部陆续以部门规章的形式发布了相应的检测管理办法。之后，本市的检测机构进行了大的调整和重组，市、区（县）工程质监机构的检测中心（分中心）以及施工企业的试验室陆续从质监机构和施工企业脱离出来，实行市场化方式运作，成为具有企业法人资格的独立机构。据统计，目前本市参与建设工程检测并已经取得主管部门（或质监机构）颁发资质等级的机构共有142家（其中房建和市政106家，公路22家，水运14家），另有建筑材料和构配件生产企业设立的内部试验室508家。

随着本市工程建设的不断发展和社会需求的增长，建设工程检测行业的现状与工程建设的管理要求、质量控制目标和社会评价相比存在着不小的差距，工程检测的作用未得到有效发挥，对质量的保证作用被削弱，这些问题主要表现为：

（一）检测行业公信力不强。具体表现为：检测原始记录不真实、任意编造检测数据的现象依然存在，有的检测报告与施工单位提供的材料用量都不能符合；检测报告的真实性、准确性差，检测报告结论与工程实体质量不符，相同的材料和结构在不同的检测机构会出现截然相反的检测结果等。检测过程中诸多的作假现象，使本市整个检测行业的公信力受到社会质疑。

（二）检测责任未得到有效落实。在房屋建筑和一些市政工程项目上，工程质量检测的方法是业主委托、监理单位见证取样过程并与施工单位一起将样品送到检测机构，检测机构出具检测报告送业主，经监理审查后施工单位将检测报告归档。整个检测环节缺少施工单位的现场检测，自检环节形同虚设，施工单位无法用数据来保证自己生产的产品满足要求；监理单位也不进行平行检测，一旦出了问题，无法追究在哪一个环节上发生了不合格品的相关责任。

（三）检测市场存在无序竞争。部分检测机构诚信严重缺失，在检测市场采用任意压价的方法取得业务，一旦任务接下来以后，在检测过程中采取违反检测规程，少做甚至不做试验就出报告的方法来达到降低成本的目的，检测报告可信度差，造成检测机构之间的恶性竞争，最终影响整个行业的健康发展。

因此，为了保证本市建设工程质量及市民生命和财产安全，规范建设工程检测活动，加强建设工程检测管理，切实发挥检测在工程建设中的应有作用，完善工程安全质量管理，有必要根据相关法律法规要求，结合本市实际制定一部规范建设工程检测活动的政府规章。

二、起草过程

2010年1月，市建设交通委成立了《上海市建设工程检测管理办法》起草小组，成员包括市建管办、市建筑市场管理总站、市建设工程安质监总站、市建设工程检测行业协会以及有关专家。小组开展了如下工作：一是广泛收集资料，对国内现有的法律、法规、规章以及外省市的相关规范性文件进行了收集、分析和研究；二是对本市检测行业的现状进行了调研，广泛听去建设工程检测企业意见；三是了解城乡建设部、交通运输部、水利部等国家有关部委关于工程检测方面的下一步工作设想。在这些工作的基础上，起草小组形成了办法初稿。

形成初稿后，起草小组先后征求了市发改委、市财政局、市质量技术监督局、市水务局、市交通港口局等相关部门的意见。在反馈意见的基础上，起草小组多次进行了修改完善，形成了办法。

三、需要说明的问题

办法分七章，共三十九条。主要内容说明如下：

（一）关于检测的定义

建设工程检测涉及房建工程、市政工程、水利工程和公路工程等行业，建设部、水利部、交通部等国家部委针对各自领域里的检测活动，出台了相应部门规章，分别对检测活动做出了定义，体现了一定的共同点和差异性：共同点都是要求检测单位根据国家有关法律、法规的规定，依据工程建设技术标准、规范、规程对工程所用材料、构件、工程制品、工程实体的质量所进行的检查、测量、试验或者度量，以确定工程质量是否合格所进行的活动。不同点在于建设部的检测范围不但包括工程质量，还包括工程安全，而水利部、交通部的检测活动只针对工程质量问题。由于建设部规定的检测内容已包含公路、水运等行业的检测范围，综合考虑各行业的要求，结合本市建设工程质量安全现状和需要，立法中采用了建设部对检测活动范围的规定。办法第三条关于检测活动的定义，规定检测范围涉及质量和安全两部分。

另外，由于企业内部实验室是生产单位产品质量自保体系的重要组成部分，为了加强统一管理，办法把企业内部实验室和检测机构统称为建设工程检测单位。

（二）关于管理部门

办法第四条对本市建设工程检测的监督管理，做了规定。检测监督管理职责在各部门之间的分工，基本沿袭了本市建筑业“分级分类”管理的改革思路：

上海市城乡建设和交通管理委员会（以下简称市建设交通委）是本市建设工程检测的综合监督管理部门，上海市建筑市场管理办公室（以下简称市建管办）具体负责实施本办法。区(县)建设行政管理部门按照其职责权限，负责所辖行政区域内建设工程检测的监督管理。

由于交通港口、水务、绿化市容、房屋管理、技术监督等部门日常管理工作中都涉及到相应检测活动，办法规定相关部门在其职责范围内负责建设工程检测活动的监督管理。此外，办法规定了本市发展改革、财政、工商、价格、社保等管理部门在各自职责范围内协同实施本办法。

（三）关于发挥行业协会的作用

办法第五条对本市建设工程检测协会的相关职责做了规定。

鉴于建设工程检测行业的特点和现状，加强行业协会的相关职责，充分发挥行业协会的作用是办法的一个创新点。办法第五条第（一）款对行业协会作用进行了明确，主要有三方面：一是行业纪律管理和业务培训方面。规定行业协会可以开展行业从业纪律教育、技能培训，加强自律管理，并维护会员权益。二是行业准入相关工作。协会接受委托在检测企业办理相关资质时，对检测企业技术人员、仪器设备、工作场所等相关内容进行现场核实，同时负责对相关生产、施工企业内部实验室的评估论证工作。三是发展检测信息技术方面工作，接受委托具体承担建设工程检测信息管理系统的建设和维护。三是检测人员准入。检测人员通过协会组织的培训与考核，才能参与检测活动。

此外，为了加强本市检测行业管理，办法第五条第（二）款规定“在本市从事建设工程检测业务的检测单位应当加入行业协会”，即实行当然会员制。建设工程检测在我国属于年轻的行业，法律法规对检测行业实行当然会员制尚无规定，但其鉴证类的行业本质决定其应像律师、注册会计师等行业一样，实行当然会员制，并充实行业协会的管理职能，以加强自律管理。市府办公厅于2002年1月发布的《关于本市经济鉴证类社会中介机构规范管理的若干意见》（沪府办发〔2002〕2号）规定：“经济鉴证类中介机构的行业协会应推广律师协会和注册会计师协会的做法，逐步实行当然会员制。同时，根据《关于进一步促进本市中介服务业发展的若干意见》（沪府发〔2010〕4号文）的规定，检测行业和律师、注册会计师等行业同属鉴证类行业。基于以上认识，根据市政府文件的有关精神，办法规定检测协会实行当然会员制。

（四）关于检测制度

设计科学合理的检测制度对本市检测行业的健康发展非常重要，也是此次立法的重要内容之一。办法第十一条对检测制度做了相应规定。

在工程建设阶段，工程检测是工程技术管理的一个重要环节，与质量保证体系的关系最为密切。工程质量是建立在所有单元都合格的基础上的，而所有单元合格的依据就是施工阶段全过程按照工程建设标准进行检测的结果。《建筑法》提出了工程质量分级检验，《建设工程质量管理条例》对此有了更具体的规定，明确了施工、监理等阶段的检测要求。《上海市建设工程材料管理条例》对建设工程材料进货检验和质量检测也作了专门规定。按照“谁施工谁负责”的质量管理理念，施工质量首先由施工单位自检，监理单位对建筑材料、制品、工程实体进行抽检，以保证建设工程质量安全。基于以上法律、法规的规定和质量保证体系运作的要求，本市建设工程建立分级检测制度是合法、必要的。为了进一步理顺本市检测制度，办法第十一条规定本市建设工程实行“自检-平检-抽检”的三级检测，即：生产单位、建设单位和施工单位进行自检，监理实行平行检测，管理部门开展监督检测，从而形成了本市检测的基本制度体系。

关于监督检测，办法明确了开展检测的比例要求，主要解决监督检测的费用问题，办法明确监督检测由财政资金解决。

（五）关于检测的信息化管理

建立检测信息管理系统，是运用信息技术加强检测工作监督管理的方式。检测信息化是检测办法“科技+制度”的一大制度创新，要求检测机构所有的检测活动都要依托建设工程检测信息管理系统。办法第十九条、第二十一条、第二十二条对检测信息化做了相应规定：

首先，对检测单位的检测系统和工作环境提出要求。检测单位应当具备使用检测信息系统的设备、软件、硬件、网络等条件，开展的建设工程检测业务活动应当依托建设工程检测信息管理系统实施。其次，实行见证取样和张贴唯一性标识制度。检测工作中，每批次检测样品都要贴上唯一性电子标签（由行业协会发放），并通过信息系统将电子标签的信息送至检测单位，检测机构收样时核对样品的唯一性信息。再者，检测机构应当依托信息系统开展检测工作，并自动生成检测报告。检测机构核对了样品真实性后，通过与信息系统联网的检测仪器进行检测，相关数据实时进入信息系统，最后通过信息系统出具检测报告，以防止报告作假。管理部门可以在任何时候进入信息系统开展检查，检查检测机构的检测行为。

检测信息系统的建立和使用，可以及时向市、区两级工程质量监督机构上传检测不合格信息，对防止其他单位伪造检测机构的检测报告有良好的效果。办法规定建立检测信息管理系统，目的就是在这些工作的基础上，运用现代科技手段加强对检测行业的监管。

（六）关于检测费用

要从根本上规范检测行为，减少检测中的作假、造假现象，规范检测费用的支付和收取是必要手段。市政府在《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》（沪府发[2011]1号）对检测费用单列、按规收费提出了明确要求。对此，办法第十八条对检测费用做了规定：

一是重申本市建设工程检测费用按照国家和本市（或行业)有关规定收取；二是建设单位应在编制概算、预算时，单列检测费用，其中要包括监理平行检验的费用；三是检测费用应当存入银行专项帐户，实行专款专用。通过上述制度设计保证检测费用足额到位。

（七）关于检测合同备案

检测合同备案是办法中加强检测活动管理的一项创新性制度。办法第十七条规定：检测合同签订后，应向建设行政管理部门备案。这样规定，主要基于以下考虑：

一是通过备案活动，建设行政主管部门可以审核合同双方是否执行了国家和本市检测收费的相关规定，预防检测委托方刻意压低收费；二是预防合同中出现不合理的条款。由于建设、施工、监理等委托检测单位在签订合同过程中处于相对强势地位，往往会利用双方的不对等地位，强行制订“霸王条款”，如要求检测机构必须出具合格检测报告等；三是在合同备案时可以要求检测委托方提供检测费用的银行专用帐户，客观上对检测委托方开设银行专用帐户起到一个监督作用。

（八）动态资质管理和综合信用评价制度

为了加强对检测单位和检测活动的监督管理，办法在严格检测机构资质等级认定和企业内部试验室评估论证的同时，强调加强对检测单位资质和检测活动的日常管理。办法第二十九条对检测单位资质的动态评估检查做出了规定，检测单位因情况发生变动，不再符合资质等级条件的检测单位，管理部门应当责令其改正，逾期不改正的，吊销资质证书，同时规定检测单位在改正期间不得承接新的检测业务，以防止不合格的检测活动给建设工程留下质量安全隐患。

为了营造诚实守信的环境，加强对检测行业的社会监督，提高检测单位的行业自律性，建设部发布了《建筑市场诚信行为信息管理办法》（建市[2007]9号），要求全面加强建筑业诚信体系建设，检测活动是其中重要领域之一。交通部发布了《公路水运工程试验检测信用评价办法》，对水运工程试验检测信用评价做出了规定。办法吸收了以上规定中好的做法，第三十二条中对本市建设工程检测行业的综合信用评价制度做出了规定：本市建立检测机构诚信档案，对未经批准擅自从事工程质量检测业务活动、出具虚假报告、超越核准的检测业务范围从事检测活动等行为要进行记录，并通过本市建设工程检测信息管理系统平台向社会公示。