山东省人民政府关于济南市土地违法问题及处理情况的通报

山东省人民政府关于济南市土地违法问题及处理情况的通报

鲁政发〔2003〕109号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

2002年4月至7月，审计署驻济南特派员办事处根据审计署的安排，对济南市国土专项资金进行了审计，发现济南市土地管理和土地市场方面存在一些违反土地管理法律法规的问题，引起了国务院领导同志的重视。根据国务院领导的批示，国土资源部会同山东省人民政府于2003年1月组成调查组进行了调查核实。省和济南市有关部门对调查组认定的土地违法、违规问题，依照法定程序分别立案进行了查处，对有关责任单位依法给予了行政处罚，对有关责任人给予了党纪政纪处分。现将有关情况通报如下：

一、济南市历城区区委、区政府非法批准山东三联集团公司圈占农民集体土地

2000年初，在济南市历城区港沟镇党委、政府的见证下，山东三联集团公司与历城区港沟镇章灵一村、二村、三村和安家村签订了4个行政村整建制加入三联集团公司的协议。后经历城区委、区政府研究决定，同意三联集团公司对4个村实施兼并，并同意三联集团公司对约10平方公里区域内的土地进行综合开发。根据历城区政府的批复文件，三联集团公司实际拥有对4个村13491亩集体土地（其中耕地7948亩）的占有、开发、收益等权力，形成了圈占集体土地的事实，侵犯了农民集体土地所有权和使用权;事实上行使了对集体土地的经营、管理和处置，发生了非法转让土地行为，扰乱了土地市场秩序。历城区政府的行为属非法批准占用土地。

原济南市历城区区委书记，现任济南市市委常委、副市长郭作贵对非法批准三联集团公司圈占集体土地负有主要责任，犯有违法失职错误，原历城区委副书记、区长，现任济南市科学技术局局长冯光文是第二责任人，省纪委、济南市人民政府分别给予郭作贵同志党内警告处分、冯光文同志行政记过处分。

二、济南市政府违规处置济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地

1998年9月，济南市政府研究确定对济南水泥厂、东方红水泥厂进行搬迁，原厂区土地作为房地产开发用地。在经济测算的基础上，确定开发项目总价款为5亿元人民币，并先后在香港招商会和济南金秋贸易洽谈会上公开进行了项目招商。尽管有多家开发商有意投标，但因项目开发资金投入巨大、用地条件较差、时间要求紧等原因，项目招商未能完成。2001年8月23日，济南市政府在对有意向用地的青岛海信集团、兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司等单位进行内部议标的基础上，确定由兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司开发原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边土地;并根据济南市政府“腾笼换业”国有企业可以适当减免国有土地使用权出让金的政策，作出了免缴土地出让金等有关费用的承诺。2001年8月24日，济南市政府、济南市城市建设投资有限公司与北京银信光华房地产开发有限公司签订了《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》，约定北京银信光华房地产开发有限公司以5亿元的资金，取得对原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边范围内约1500亩土地的“开发建设权”和原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地的使用权，用于建设住宅、写字楼、商铺、酒店及配套设施。目前，原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地及其周边的33.4亩土地已交付北京银信光华房地产开发有限公司搞商品房建设。2001年8月28日、9月24日，北京银信光华房地产开发有限公司分两次将土地出让金共5亿元人民币上缴济南市财政局。

在有多个意向用地者和未进行地价评估的情况下，济南市政府未以规范的公开招标、拍卖和挂牌方式而以协议方式处置原济南水泥厂、东方红水泥厂及其周边地区的国有土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的规定，属于违法违规处置国有土地使用权。

对原济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地使用权的处置是1998年9月确定的，运作过程较长，减免国有土地使用权出让金的承诺没有兑现，也未发现国有土地资产大量流失的问题，存在的主要问题是运作不规范。对此，济南市政府及有关责任人已作出深刻检查，不再给予处分。

三、济南市政府应对该市土地违法问题负领导责任

近年来，济南市土地违法问题比较突出。一是违规设立各类园区。该市被查的31个园区中，经国务院、省政府批准的只有4个。二是国有划拨土地和集体土地非法入市。一些国有企业以“资本运营”等名义，未经政府批准，擅自与房地产开发商签订土地转让协议，非法转让国有划拨土地从事房地产开发;一些城郊农村集体经济组织私下与开发公司签订协议非法转让集体土地，或以集体土地投资入股搞合作开发，土地私下交易时有发生。三是违反和随意修改土地利用总体规划问题比较突出。有些园区的设立不考虑是否符合土地利用总体规划;为了设立园区和安排建设项目用地，出现违规调整乡镇土地利用总体规划的现象。四是长期存在多头多部门管理和多渠道违法违规供应土地的问题。政府相关部门工作脱节，土地审批后置，土地使用权处置操作不规范。对此，济南市政府已作出深刻检查，从中吸取教训，加大整改力度，认真整顿和规范土地市场秩序。

济南市土地市场违法违规的问题，在一些地方也不同程度地存在。各地要举一反三，认真吸取教训，牢固树立规划意识，严格实行土地用途管制制度，加强土地利用总体规划的编制和实施，维护土地利用总体规划的权威。坚持严格的基本农田保护制度，切实保护耕地，从严控制城乡建设用地供应总量，严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地，严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行房地产开发。加强土地市场建设，规范土地市场秩序，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地都必须依法以招标、拍卖或挂牌出让方式提供。改革和完善征地制度和集体建设用地使用制度，切实维护农民的合法权益，禁止压低、侵占和挪用征地补偿费和其他征地中形成的有关费用。土地必须实行集中统一管理，严禁下放土地审批权。各级领导干部要增强法制观念和依法行政意识，严格执行土地管理的各项法律、法规及政策，切实做到依法行政。

山东省人民政府

二○○三年十一月二十三日

2003年11月23日，山东省人民政府印发《关于济南市土地违法问题及处理情况的通报》。

为深入贯彻全省土地违法违规问题专项整治行动会议精神,依法查处各类土地违法违规行为,切实解决当前土地管理利用中存在的突出问题,根据省政府办公厅《关于印发进一步开展土地违法违规问题专项整治行动工作方案的通知》(鲁政办发〔2008〕56号)要求,市政府确定在全市范围内开展为期3个月的土地违法违规问题专项整治行动。现制定如下工作方案。

一、专项整治行动指导思想

以科学发展观为指导,认真贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府关于严格土地管理、加强土地调控、规范用地秩序的一系列重要部署,依据土地管理法律法规和相关政策,全面核实和彻底摸清全市自2007年11月1日以来的各类违法违规用地底数,依法严肃查处各类土地违法违规行为,进一步落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度,规范土地管理利用秩序,促进全市经济社会又好又快发展。

二、专项整治行动主要内容

(一)清查范围。土地执法百日行动和第八次卫片土地执法检查涉及违法违规用地案件和责任人查处到位情况;2007年11月1日以来全市新增建设用地情况;《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)下发以来新农村建设中集体建设用地与管理情况,对所有新开工建设项目进行拉网式清查,确保无一遗漏。国办发〔2007〕71号文件下发前发生的未经处理的非法占用和使用农村集体土地的行为,不以上述时间为限,均纳入清查范围。清查要覆盖到乡镇(办事处)和村。

(二)整治内容。

1.对土地执法百日行动涉及的违法违规用地案件和责任人查处到位情况,列入依法拆除违法用地拆除到位情况;

2.对第八次卫片土地执法检查涉及的违法违规用地案件和责任人查处到位情况,列入依法拆除违法用地拆除到位情况;

3.行政机关及其工作人员非法批准征收占用土地、违反国家宏观调控政策供地、严重侵害农民利益、单位和个人非法占地特别是占用基本农田的行为;

4.违反土地利用总体规划和土地利用年度计划,规避农用地转用和土地征收审批,通过出租、承包等方式非法使用农村集体土地进行非农建设的行为;

5.在新农村建设中借迁村并点、村镇改造、农民新村(农民公寓)建设、城中村改造等名义,违反土地利用总体规划,扩大建设用地规模的行为;违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定,擅自扩大农村集体所有土地使用范围的行为;6.借农业园区建设、规模经营等农业开发名义占用农村集体土地后,违反土地利用总体规划,擅自改变农用地用途进行非农建设的行为;

7.各县(市)、区出台的与国办发〔2007〕71号文件精神不一致的土地管理方面的规定。

三、专项整治行动方法步骤

(一)自查清理阶段(11月20日前)。各县(市)区组织开展本行政区内新增建设用地情况和土地违法违规问题的清理工作;组织土地执法百日行动和第八次卫片土地执法检查回头看检查。清理工作要运用土地利用现状图、土地利用总体规划图等图件,结合实地勘查进行。清理和回头看检查后统一登记填表、汇总(见附表1、2、3),并于11月20日前将清理结果及阶段性工作总结报市国土资源局。

(二)查处纠正阶段(11月21日至12月15日)。各县(市)区要针对本辖区内自查清理发现的问题,立案调查,依法查处,组织整改。对监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》实施以来发生的土地违法问题必须依法从快、从严、从重处理。同时,做好迎接省检查验收的各项准备工作。各县(市)、区要于12月15日前将查处纠正阶段工作总结报市国土资源局。

(三)检查验收阶段(12月16日至2009年1月15日)。市国土资源局将会同有关部门组成联合工作组,对各县(市)、区专项整治行动情况进行督导检查,对清理自纠工作不认真、处理工作不得力的,提出限期整改意见,跟踪督促落实。同时,做好全面迎接省检查验收工作。各县(市)、区要在2009年1月5日前将违法用地调查处理情况汇总表(见附表4)和工作总结报市国土资源局,市国土资源局核实汇总后向市政府报送专题报告。

四、专项整治工作要求和措施

(一)提高认识,加强领导。各级各有关部门要从贯彻落实科学发展观的高度,充分认识专项整治行动的重要性和紧迫性,切实加强领导,认真组织实施。各县(市)、区政府要把此次专项整治行动列入重要议事日程,加强领导,明确任务,强化措施,落实责任,强化督导检查,扎扎实实开展好专项整治行动。国土资源管理部门要严格执法,严格管理,依法办案,切实维护良好的用地秩序。各有关部门要各司其职,加强协作,密切配合,形成执法合力,共同推动土地违法违规问题专项整治行动的有效开展。对查出的涉案人员,有关部门要按照干部管理权限给予责任人纪律处分,属垂直管理部门管理的干部,由上级主管部门提出处理意见;对涉嫌犯罪的,要移送司法机关依法追究其刑事责任;对违反土地利用总体规划占用耕地特别是基本农田的,有关部门要依法组织拆除、复耕。

(二)准确把握,确保质量。专项整治行动政策性、技术性强,涉及面广,各级各有关部门要明确专项整治行动的工作任务和各项要求,全面彻底清理,特别是对各类开发区、重点乡(镇)新增建设用地以及村民建设宅基地情况要进行重点清理,如实填写有关工作表格,确保整治质量。各县(市)、区政府要对上报统计数据的真实性、准确性进行核查,凡弄虚作假、隐瞒不报、压案不查的,一经省、市督察组或第九次卫片土地执法检查发现并查实,严格按照监察部等3部委《违反土地管理规定行为处分办法》落实问责制,严肃追究相关政府及部门责任人和工作人员失职渎职的责任。

(三)严格执法,争取主动。各级各有关部门要严格执法执纪,坚决纠正以罚代法的行为,对依法应当拆除或没收的建筑物和其他设施,坚决予以拆除和没收,确保行政处罚落实到位。对重大违法案件、特别是监察部等3部委《违反土地管理规定行为处分办法》实施后的违法违纪问题,市监察局、国土资源局要会同有关部门严肃查处,并在新闻媒体公开处理结果,以切实起到警示和震慑效果。凡因工作原因辖区内没有完成拆除复耕任务,且第九次卫片土地执法检查发现违法占用耕地面积高于15%或继续多发土地违法违规案件造成严重后果的,要严肃追究相关政府负责人的领导责任和工作人员的直接责任。对主动纠正违法行为、积极落实有关部门整改意见、有效保持或恢复土地原貌的,对违法责任人可依法从轻处理。

(四)积极宣传,营造氛围。要加大专项整治行动的宣传力度,大力宣传专项整治行动各阶段的成果和查处违法违规用地行为的进展情况,公开曝光一批影响恶劣的案件及处理情况,牢固树立依法管地、依法用地的观念,营造良好的土地管理氛围。市国土资源局要设立并公布举报电话,受理群众举报,会同有关部门加强信息报送工作,及时通报整治行动开展情况。

(五)建章立制,规范管理。各级各有关部门要通过专项整治行动,认真总结土地管理经验,查找土地管理和土地执法中存在的问题,健全完善土地监管和执法的长效机制。对尚未建立管理制度的,要限期建立;对制度不落实、管理不到位的,要抓紧研究落实措施。要建立公开透明的办事程序和集体决策制度,进一步规范工作程序,促进依法行政和依法办事,维护全市土地管理利用良好秩序,促进全市经济社会又好又快发展。 2100433B