山东省人民政府办公厅关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见

（一）科学编制增减挂钩专项规划。各地要抓住当前土地利用总体规划调整完善和基本农田划定机遇，依据全省“十三五”经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、农村新型社区和新农村发展规划等，与产业布局规划、农业发展规划、环境保护规划、土地整治规划等专项规划做好衔接，抓紧研究编制县、乡增减挂钩专项规划，明确增减挂钩的规模、布局和时序，统筹安排好农村生产、生活、生态用地空间。要进一步加强农村新型社区的规划设计，对居住、教育、服务中心、卫生、医疗、电、气、供暖、道路、绿化、垃圾和污水处理等设施进行合理布局。注重农村自然生态环境、人文环境、古村落和古建筑的保护，鼓励各地推出符合农村特点、体现乡村文化特色和生活习俗的建筑群。

各地要吸收借鉴德州市“两区同建”等经验，结合农村新型社区建设，规划配套发展产业园区，增加农民就业机会，逐步实现居住在社区、就业在园区，促进人口就地城镇化。

（二）合理制定增减挂钩项目实施方案。各地要充分尊重农民群众意愿，因地制宜、一村一策，多元化确定拆旧区农民安置实施方案。根据当地实际，可以采取合村并点方式，引导农民向配套齐全的大型社区、城镇驻地适度集中；可以采取就地改造方式在原址进行安置；也可以采取局部搬迁、分步实施的方式进行安置。同时，各地在安排增减挂钩试点项目时，要注重与新型城镇化综合试点、农村危旧房改造、压煤村庄搬迁、地质灾害避险、库区移民搬迁及精准扶贫等项目相结合，整合各类优惠政策，发挥最大效益。

（三）拓宽投融资渠道。充分运用市场机制，创新投融资办法，搭建投融资平台，加快形成以政府投入为引导、资金渠道多元化的投融资机制。

整合农村新型社区建设相关资金。在增减挂钩项目实施过程中，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各记其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，在县级行政区域内，将涉及农村新型社区建设的基础设施、公益设施及农业农村、社会事业等方面财政投入资金，加以整合，专账管理，统筹使用，最大限度地发挥资金的集聚效应，提高使用效益。

推动社会资本有序参与增减挂钩项目建设。按照谁投资、谁受益的原则，对增减挂钩项目区相关基础设施和公共服务供给项目，实行政府和社会资本合作（PPP）模式，在经过物有所值评价和财政可承受能力论证后，可纳入省级PPP项目储备库。实行政府投入“拨改奖”，引导社会资本向增减挂钩项目集中。鼓励企业与农村联合开展增减挂钩。在尊重农民意愿的前提下，以文化广场、街道冠名等方式，引导社会团体和工商资本参与相关挂钩项目建设。

鼓励市、县（市、区）建立增减挂钩项目政府引导基金。按照政府引导、市场运作的原则，支持市、县（市、区）建立增减挂钩项目政府引导基金。基金实行市场化运作，滚动发展，封闭运行，逐渐形成“市县联合”投融资机制，破解资金瓶颈。鼓励有条件的市、县（市、区）通过制度创新，借鉴东营市设立黄河三角洲土地金融控股公司的经验，探索试行增减挂钩指标融资办法，拓宽增减挂钩融资渠道。

（四）创新体制机制。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，深化增减挂钩改革，着力破除影响和制约增减挂钩工作的体制机制性障碍。

完善指标使用政策。增减挂钩指标应先用于项目所在地的农民生产生活、农村新型社区、农村基础设施和公益设施建设，并留足农村非农产业发展建设用地空间，支持农村产业发展和农民就近转移就业。经批准将节余的指标调剂到城镇使用时，可优先用于改制上市企业、商服等用地，以最大限度提高土地增值收益。要研究建立农村建设用地整治挖潜与新增建设用地指标使用协调机制，实行新增建设用地计划指标和增减挂钩指标配比下达，促使城乡建设用地规模倒挂的市、县（市、区），充分挖掘农村建设用地潜力，利用增减挂钩政策，妥善解决城市发展用地空间问题。

探索建立指标有偿流转使用制度。通过增减挂钩指标跨县有偿流转使用，实现土地资源要素和城市资本相对流动，促使增减挂钩指标流向土地增值收益大的区域，统筹协调解决我省地域之间的整治挖潜资源与资金实力不对称的两难问题，推动全省增减挂钩工作均衡开展。

探索宅基地流转和有偿退出机制。在增减挂钩工作实施过程中，各地要结合农村宅基地的流转和有偿退出，对自愿退出宅基地的农民采取货币补偿，鼓励其进入城镇居住。对一户多宅的超标宅基地，试行有偿使用制度，并逐步规划引导退出。依法开展宅基地流转交易，提高闲散宅基地的使用效益，减少新增宅基地占用耕地。

（五）规范土地权属管理。按照“依法依规、确权在先、公开公平、保障权益”的原则，做好增减挂钩项目社区建设土地权属调整工作。涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整的，要制定土地权属调整方案，征得村两委、村（居）民代表大会和相关集体经济组织、土地权利人同意后，逐级报经县级以上政府批准。

对合村并点占用集体土地的，应本着“互利互惠、平等协商”的原则，做到界址明确、权属清晰，对权属有争议又调处不成的，不得进行社区建设。省级国土资源主管部门要尽快研究出台新建社区土地权属管理办法。

（一）健全工作机制。健全增减挂钩工作领导体制，加强定期会商、情况调度，及时研究解决工作推进中的重大问题。加强工作队伍建设，充实整合土地整治与增减挂钩专业力量，加强业务培训，强化指导监督。进一步建立完善工作责任机制，县级政府是开展增减挂钩工作的责任主体，具体负责项目组织实施，做好规划协调、资金筹措等工作，乡镇政府做好工作配合。国土资源部门负责政策技术指导、项目审查、日常监管和验收；财政部门负责项目政府投入资金的筹措和使用管理；城乡规划主管部门负责村镇体系规划、农村新型社区和新农村发展规划的编制，把好各类建筑、基础设施建设质量和安全关；农业部门负责指导复垦耕地土壤技术改良和土地流转；审计部门负责资金的审计和监督；民政部门负责行政村的撤销、合并和自治组织建设业务的指导。

（二）强化监督管理。建立由国土资源部门牵头，财政、城乡规划、审计等部门参与的项目监管机制，在招标投标、工程建设、资金使用等环节进行监督检查，确保工程建设质量和资金安全。实行增减挂钩工作绩效评价制度，对工作推进有力、成效明显的通报表扬；对工作不到位、进展缓慢、损害群众利益的，进行通报批评，并暂停增减挂钩指标分配。乡镇政府要负责复垦耕地的后续管护，落实耕种单位或个人，严禁弃耕撂荒或者其他破坏耕地行为，确保复垦耕地高效利用。

（三）及时总结完善。各级、各部门要不断研究新情况解决新问题，注意把深化增减挂钩与耕地保护、节约用地、确权颁证等工作相贯通，协同推进农村基层组织建设、农村土地产权承包经营权确权颁证和调整保护、农村新型社区和新农村管理等相关工作。要加强对增减挂钩项目的跟踪问效，搞好效果评估分析，不断完善增减挂钩政策，优化工作流程，确保稳妥有序推进并发挥最大社会经济效益。

山东省人民政府办公厅

2016年4月28日

（一）指导思想。以统筹城乡发展为导向，以强村富民为目标，以改革创新为动力，以农村新型社区建设为载体，以保障农民权益为根本，坚持依法推动、民主公开、规范运作，释放农村建设用地潜力，促进土地集约节约利用，优化城乡建设用地布局，为推动全省经济社会发展拓展用地空间，提供要素支撑和资源保障。

（二）基本原则。

1.科学规划，稳妥推进。坚持以人的城镇化为核心，与新型城镇化相衔接。依据全省“十三五”经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等统筹设计，加强各类规划衔接，力求总体效果最大化。充分考虑各地经济社会发展条件和水平，量力而行，先易后难，稳妥推进。对暂时不具备开展增减挂钩条件的地区，坚决避免操之过急，防止不顾农民承受能力、以腾退土地为目的、损害农民利益的行为。

2.以人为本，尊重民意。把发挥农民主体地位贯穿于增减挂钩项目实施全过程，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

3.保护耕地，节约用地。坚持最严格的耕地保护制度，将增减挂钩和农村土地综合整治有机结合，牢牢守住耕地数量和质量红线。严格落实节约集约用地标准，继续积极稳妥地推进居住向社区集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中。

4.因地制宜，务求实效。紧密结合区域发展特点，实施不同的增减挂钩运作模式，注重文化特色、传统风貌，不搞“一刀切”。坚持问题导向，依法探索创新，确保取得实效。

（三）总体目标。根据国务院批复的《山东省土地利用总体规划》（2006—2020年），结合我省近几年土地综合整治工作实际和国土资源部年度下达的指标情况，整体推进全省增减挂钩工作。“十三五”期间，全省实施增减挂钩总规模50万亩；建成一批功能齐全、设施完善、产业支撑能力较强的城镇和农村新型社区，农村生产条件和生活水平显著改善，生态文明乡村和美丽乡村建设取得显著成效。

开展增减挂钩试点，必须充分尊重农民意愿，维护农村集体经济组织和农民的主体地位。要完善维护农民权益的相关政策措施，加强项目区选址、社区建设、安置补偿、项目实施等环节对农民权益的保障。

（一）保障农民的知情权。社区安置方式、安置区选址、社区规划、配套设施、安置补偿标准、安置户型等涉及农民利益的问题，必须充分征求农民意见，依法进行听证、公示。安置区要开展综合评价，禁止周边有污染企业落户，坚决防止因污染问题造成二次搬迁。

（二）保障农民的参与权。农民代表要全程参与增减挂钩项目社区建设、土地复垦等各个环节；对技术含量低、适合当地农民施工的工程尽可能让农民参与，增加农民收入。

（三）保障农民的受益权。使用增减挂钩指标产生的土地增值收益要及时全部返还农村，用于改善农民生产生活条件和支持农业农村发展。农村新型社区基础设施、公共服务设施建设所需资金，不得额外增加农民负担。对整治复垦增加的耕地，要充分尊重农民意愿，由农民自主确定经营方式，收益归农民所有。

（四）保障农民安置用地的合法使用权。在增减挂钩工作实施过程中，采取合村并点方式进行异地安置的，其用地可采取土地调整（地滚地）或货币补偿的方式解决，经县级政府批准后，调整集体土地所有权，并依法办理集体建设用地审批手续。对需要在城镇规划区内解决安置用地的，具体可参照执行城镇旧村改造有关政策，依法办理土地征收、划拨或出让手续。

四川省人民政府办公厅关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见

川办发〔2015〕69号

各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

为充分发挥城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）试点在统筹城乡发展和全省经济社会持续健康发展中的重要作用，进一步推动我省增减挂钩试点工作，经省政府同意，现结合实际提出以下改革意见。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议精神，认真落实省委十届三次、四次全会各项决策部署，以支撑我省新型城镇化和农业现代化发展为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，通过深化改革破解两难困境、强化耕地资源保护、促进节约集约用地、加强生态文明建设，牢牢把握“问题导向”，提高针对性和有效性，着力解决突出问题，为全面实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”作出积极贡献。

二、主要任务

（一）优化项目区设置。

开展跨区设置项目区试点。选择条件成熟的市开展市辖区跨区设置增减挂钩项目区试点，结合城市总体规划，着眼于新型城镇化推进和用地布局调整优化，统筹设置拆旧建新项目区。积极争取国土资源部支持，扩大试点范围。

允许符合条件的地方在省域范围内设置挂钩项目区。为扎实推进精准扶贫，对纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》连片特困地区中的秦巴山区、乌蒙山区等区域，纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，以及其他经国土资源部批准的地区，在保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，部分结余指标可优先在市域范围内挂钩使用，也可在省域范围内挂钩使用。

优化镇（乡）挂钩项目区设置。在扩权试点县重点镇（乡）探索开展县域范围内固定建新区、不固定拆旧区挂钩试点。在同一镇（乡）范围内调整村庄建设用地布局的，由国土资源厅统筹安排，纳入增减挂钩管理。

强化规划管控和指标流向管理。严格按照土地利用总体规划、土地整治规划，并与城乡规划、产业发展规划和新型城镇化规划相衔接，充分考虑城乡建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，科学确定拆旧建新规模和布局，合理安排城镇和农村建新用地比例。加强挂钩周转指标管理，严格控制规模，强化事中事后监管，确保拆旧与建新规范有序实施。严格限制挂钩指标和结余建设用地指标流向特大城市中心城区。

（二）切实保障农民权益。

尊重农民意愿。维护农民主体地位，保障农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益，做到农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。增减挂钩选点布局必须充分听取农民意见，农民不愿参与或参与后意愿发生变化的，不得强迫其参加；新村选址、住房建设、土地互换、安置补偿、收益分配等，应依法举行听证论证，并经参加人员确认结果；要及时公开资金安排使用和收益分配等，接受监督。

强化权属管理。增减挂钩项目启动前，要做好权属调查核实、土地互换协商和争议调处工作；项目实施完成后，要依法办理土地确权和变更登记手续，发放土地权利证书。拆旧复垦形成的农用地的经营使用，由集体经济组织自主确定，不得违背农民意愿随意调整复垦地块所有权和土地承包经营权。

尊重历史文化。增减挂钩试点改革应与当地经济发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，因地制宜、循序渐进，方便生产生活。要充分保护当地乡村风貌、历史文化和生态环境，防止大拆大建，不得拆建具有历史价值、人文价值、景观价值的村落。

合理安排建新用地。结余的建设用地指标，应优先用于农民新居、农村基础和公益设施，并留足农村非农产业发展建设用地空间，防止片面追求增加城镇建设用地指标。

（三）规范收益分配管理。

各地要依据财政部相关规定，建立健全增减挂钩项目收益管理制度，加强收益管理，确保专款专用。加强增减挂钩收入征管，严格执行“收支两条线”政策；规范支出管理，加大对增减挂钩项目的支持力度。各地挂钩项目产生的土地增值收益及时全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础和公益设施建设等。要以县（市、区）为单位统筹平衡资金，合理确定增减挂钩收益返还标准，最低标准应确保拆旧复垦、农民新居和新村基础设施建设所需，不额外增加农民负担。

（四）强化耕地保护。

强化耕地数量和质量管控。增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，同时要改善耕作条件，提高复垦耕地质量。要加强挂钩建新区选址论证，避让基本农田和优质耕地，尽量不占或少占耕地；确实无法避开耕地的，建新区占用的耕地质量不得高于复垦耕地质量，数量不得超过复垦耕地数量。

加强复垦耕地管理。已验收合格的复垦开发耕地，要及时纳入年度土地变更调查统计；符合基本农田划定条件的，应当优先划为基本农田予以保护。其余复垦耕地，要保持农用地性质，合理利用。禁止擅自将复垦耕地用于非农建设。

（五）发挥市场化配置资源作用。

建立市场化配置指标机制。结合优化挂钩项目区设置试点工作，规范跨县使用结余挂钩指标制度，加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度。根据国土资源部的部署安排，探索试行结余挂钩指标交易制度。

规范引导社会资本依法、有序参与改革。按照“政府主导、市场运作、规范有序”的原则，积极探索社会资本参与增减挂钩试点的途径、方式和项目管理、资金管理、利益分配机制。规范引导社会资本参与项目工程建设。

三、保障措施

（一）加强组织保障，统筹协调推进。全省各级人民政府是增减挂钩试点改革的主体，要加强组织领导，统筹协调推进，及时研究解决试点工作中的重大政策问题。各地要建立由国土资源部门牵头，发展改革、财政、农业、林业、环境保护等部门参与的推进机制，各司其职、密切配合，细化支持试点改革政策，落实工作举措，确保各项改革任务落到实处、按期完成。

（二）突出实施重点，精心制定方案。各地要结合本地实际，制定改革具体方案和具体措施。改革具体方案应及时报国土资源厅审查备案后组织实施。国土资源厅要会同有关部门进一步提出深化改革重点工作安排，及时出台相关配套政策。各有关部门要按照职责分工，积极配合抓好改革政策落实，跟踪评估优化改革相关政策实施效果。

（三）积极创新，稳妥推进。各地要进一步加强体制机制创新、政策创新、科技创新和管理创新，不断提高制度运行质量和效率，使试点工作稳妥有序推进并释放出最大改革红利。坚持“于法有据、明确方向、守住底线、积极稳妥”的基本原则，引导改革试点坚守耕地保护、粮食生产、生态保护等基本底线，强化执法监管，保护群众合法权益。对需国土资源部、省人民政府、国土资源厅批准后方能开展的试点工作，积极加强沟通衔接，并做好前期准备工作。

四川省人民政府办公厅

2015年7月9日

2015年7月9日，四川省人民政府办公厅印发《关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见》。

山东省人民政府办公厅关于支持资源枯竭城市转型发展的意见

鲁政办字〔2014〕99号

淄博、枣庄、泰安市人民政府，省政府有关部门：

2009年以来，国家先后确定我省枣庄市、淄博市淄川区和新泰市为资源枯竭城市并给予政策资金扶持。根据《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)的通知》(国发〔2013〕45号)精神，为进一步促进我省资源枯竭城市加快经济转型发展，经省政府同意，现提出以下意见：

一、加大产业转型支持力度

1.支持资源枯竭城市培育壮大接续替代产业。大力发展特色优势产业、战略性新兴产业、现代服务业、节能环保产业，在发展规划、产业布局、项目审批、资金安排等方面给予重点支持。积极帮助争取国家重大产业项目，支持申报国家独立工矿区搬迁改造试点。

2.加大部门扶持力度。在享受中央政策扶持期间，省发展改革委、经济和信息化委每年各安排定额省预算内基本建设资金、技改资金和节能专项资金，支持资源枯竭城市培育发展接续替代产业和节能环保产业。省科技厅自主创新专项资金对符合条件的重大科技创新项目给予优先支持，推动资源枯竭城市培育发展高新技术产业和提升自主创新能力。

3.加大省预算内基本建设投资、省级服务业引导资金、区域战略推进专项资金、涉农资金等扶持资源枯竭城市的比例。对国家和省里确定的建设项目，在安排预算内投资时逐步提高省配套资金和省补助资金比例。

4.省级创业投资引导基金对资源枯竭城市符合条件的创业投资企业给予优先支持。

二、加大财税支持力度

5.积极争取中央财政资源枯竭城市转移支付资金，支持资源枯竭城市民生改善和公益性事业发展。在此基础上，从省级矿产资源专项收入中，每年安排专项配套资金，重点支持资源枯竭城市生态环境治理。

6.支持符合条件的资源枯竭城市申报国家级矿产资源专项收入项目，省级留成矿产资源补偿费和采矿权价款适当向资源枯竭城市矿区项目倾斜。

7.落实国家关于鼓励资源综合利用的税收优惠政策，促进资源枯竭城市大宗固体废物的综合利用。

三、加大棚户区改造支持力度

8.重点推进资源枯竭城市棚户区改造，国家和省财政安排的棚户区改造专项补助资金，对资源枯竭城市给予倾斜支持。落实棚户区改造的各项优惠政策，按国家规定免征行政事业性收费和政府性基金，确需调剂用地指标的由相关部门给予适当支持。

9.鼓励企业出资参与棚户区改造。枣矿集团、新矿集团、淄矿集团等有棚户区改造任务的企业，每年安排一定数额的资金参与政府统一组织的工矿棚户区改造，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。

四、加大生态环境治理支持力度

10.以贷款贴息等多种方式倾斜支持资源枯竭城市生态环保和节能减排等领域项目建设。

11.支持资源枯竭城市申报国家资源节约和环境保护、重点流域水污染治理、城镇污水垃圾处理设施建设等项目，省级专项资金在安排上给予重点倾斜。加强大气污染治理，省级环保专项资金重点支持电力、水泥等行业脱硫脱硝项目。

12.支持资源枯竭城市争取国家工矿废弃地复垦调整利用试点。支持资源枯竭城市申报财政部、国土资源部实施的矿山地质环境治理重点工程。支持资源枯竭城市申报国家采煤塌陷地开发治理试点城市。

13.加大对矿山塌陷地治理的资金投入力度，对矿业权灭失且具备治理条件的矿山塌陷地，由省、市、县(市、区)共同组织复垦，原为建设用地的矿山塌陷地，根据国家有关规定，复耕验收后可调整使用。

14.省里在安排土地开发整理项目时，优先考虑资源枯竭城市，并将矿业权灭失的采煤塌陷区作为土地复垦重点区。对采煤塌陷区住户搬迁异地安置住房用地，符合划拨条件的，经批准可以划拨方式提供。

今后国家确定的资源枯竭城市，在政策支持上参照本意见执行。

山东省人民政府办公厅

2014年7月17日