湿地保护管理规定

湿地保护管理规定

（2013年3月28日国家林业局令第32号公布

2017年12月5日国家林业局令第48号修改）

第一条为了加强湿地保护管理，履行《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称“国际湿地公约”），根据法律法规和有关规定，制定本规定。

第二条本规定所称湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。

第三条国家对湿地实行全面保护、科学修复、合理利用、持续发展的方针。

第四条国家林业局负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门按照有关规定负责本行政区域内的湿地保护管理工作。

第五条县级以上人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当加强湿地保护宣传教育和培训，结合世界湿地日、世界野生动植物日、爱鸟周和保护野生动物宣传月等开展宣传教育活动，提高公众湿地保护意识。

县级以上人民政府林业主管部门应当组织开展湿地保护管理的科学研究，应用推广研究成果，提高湿地保护管理水平。

第六条县级以上人民政府林业主管部门应当鼓励和支持公民、法人以及其他组织，以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。

第七条国家林业局会同国务院有关部门编制全国和区域性湿地保护规划，报国务院或者其授权的部门批准。

县级以上地方人民政府林业主管部门会同同级人民政府有关部门，按照有关规定编制本行政区域内的湿地保护规划，报同级人民政府或者其授权的部门批准。

第八条湿地保护规划应当包括下列内容：

（一）湿地资源分布情况、类型及特点、水资源、野生生物资源状况；

（二）保护和合理利用的指导思想、原则、目标和任务；

（三）湿地生态保护重点建设项目与建设布局；

（四）投资估算和效益分析；

（五）保障措施。

第九条经批准的湿地保护规划必须严格执行；未经原批准机关批准，不得调整或者修改。

第十条国家林业局定期组织开展全国湿地资源调查、监测和评估，按照有关规定向社会公布相关情况。

湿地资源调查、监测、评估等技术规程，由国家林业局在征求有关部门和单位意见的基础上制定。

县级以上地方人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当组织开展本行政区域内的湿地资源调查、监测和评估工作，按照有关规定向社会公布相关情况。

第十一条县级以上人民政府林业主管部门可以采取湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式保护湿地，健全湿地保护管理机构和管理制度，完善湿地保护体系，加强湿地保护。

第十二条湿地按照其生态区位、生态系统功能和生物多样性等重要程度，分为国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地。

第十三条国家林业局会同国务院有关部门制定国家重要湿地认定标准和管理办法，明确相关管理规则和程序，发布国家重要湿地名录。

第十四条省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当在同级人民政府指导下，会同有关部门制定地方重要湿地和一般湿地认定标准和管理办法，发布地方重要湿地和一般湿地名录。

第十五条符合国际湿地公约国际重要湿地标准的，可以申请指定为国际重要湿地。

申请指定国际重要湿地的，由国务院有关部门或者湿地所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门向国家林业局提出。国家林业局应当组织论证、审核，对符合国际重要湿地条件的，在征得湿地所在地省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门同意后，报国际湿地公约秘书处核准列入《国际重要湿地名录》。

第十六条国家林业局对国际重要湿地的保护管理工作进行指导和监督，定期对国际重要湿地的生态状况开展检查和评估，并向社会公布结果。

国际重要湿地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门对国际重要湿地保护管理状况进行检查，指导国际重要湿地保护管理机构维持国际重要湿地的生态特征。

第十七条国际重要湿地保护管理机构应当建立湿地生态预警机制，制定实施管理计划，开展动态监测，建立数据档案。

第十八条因气候变化、自然灾害等造成国际重要湿地生态特征退化的，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门进行调查，指导国际重要湿地保护管理机构制定实施补救方案，并向同级人民政府和国家林业局报告。

因工程建设等造成国际重要湿地生态特征退化甚至消失的，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门督促、指导项目建设单位限期恢复，并向同级人民政府和国家林业局报告；对逾期不予恢复或者确实无法恢复的，由国家林业局会商所在地省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门后，按照有关规定处理。

第十九条具备自然保护区建立条件的湿地，应当依法建立自然保护区。

自然保护区的建立和管理按照自然保护区管理的有关规定执行。

第二十条 以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，并可供开展生态旅游等活动的湿地，可以设立湿地公园。

湿地公园分为国家湿地公园和地方湿地公园。

第二十一条国家湿地公园实行晋升制。符合下列条件的，可以申请晋升为国家湿地公园：

（一）湿地生态系统在全国或者区域范围内具有典型性，或者湿地区域生态地位重要，或者湿地主体生态功能具有典型示范性，或者湿地生物多样性丰富，或者集中分布有珍贵、濒危的野生生物物种；

（二）具有重要或者特殊科学研究、宣传教育和文化价值；

（三）成为省级湿地公园两年以上（含两年）；

（四）保护管理机构和制度健全；

（五）省级湿地公园总体规划实施良好；

（六）土地权属清晰，相关权利主体同意作为国家湿地公园；

（七）湿地保护、科研监测、科普宣传教育等工作取得显著成效。

第二十二条申请晋升为国家湿地公园的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门向国家林业局提出申请。

国家林业局在收到申请后，组织论证审核，对符合条件的，晋升为国家湿地公园。

第二十三条省级以上人民政府林业主管部门应当对国家湿地公园的建设和管理进行监督检查和评估。

因自然因素或者管理不善导致国家湿地公园条件丧失的，或者对存在问题拒不整改或者整改不符合要求的，国家林业局应当撤销国家湿地公园的命名，并向社会公布。

第二十四条地方湿地公园的设立和管理，按照地方有关规定办理。

第二十五条因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿。

第二十六条县级以上人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当组织开展退化湿地修复工作，恢复湿地功能或者扩大湿地面积。

第二十七条县级以上人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当开展湿地动态监测，并在湿地资源调查和监测的基础上，建立和更新湿地资源档案。

第二十八条县级以上人民政府林业主管部门应当对开展生态旅游等利用湿地资源的活动进行指导和监督。

第二十九条除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事下列活动：

（一）开（围）垦、填埋或者排干湿地；

（二）永久性截断湿地水源；

（三）挖沙、采矿；

（四）倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾；

（五）破坏野生动物栖息地和迁徙通道、鱼类洄游通道，滥采滥捕野生动植物；

（六）引进外来物种；

（七）擅自放牧、捕捞、取土、取水、排污、放生；

（八）其他破坏湿地及其生态功能的活动。

第三十条建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位应当按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。

临时占用湿地的，期限不得超过2年；临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。

第三十一条县级以上地方人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门，在同级人民政府的组织下建立湿地生态补水协调机制，保障湿地生态用水需求。

第三十二条县级以上人民政府林业主管部门应当按照有关规定开展湿地防火工作，加强防火基础设施和队伍建设。

第三十三条 县级以上人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门协调、组织、开展湿地有害生物防治工作；湿地保护管理机构应当按照有关规定承担湿地有害生物防治的具体工作。

第三十四条 县级以上人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门开展湿地保护执法活动，对破坏湿地的违法行为依法予以处理。

第三十五条本规定自2013年5月1日起施行。

湿地保护管理规定修订发布

国家林业局令第48号

《国家林业局关于修改〈湿地保护管理规定〉的决定》已经2017年11月3日国家林业局局务会议审议通过，现予公布，自2018年1月1日起施行。

国家林业局局长　张建龙

2017年12月5日

湿地保护管理规定修订内容

国家林业局关于修改《湿地保护管理规定》的决定

国家林业局决定对《湿地保护管理规定》作如下修改：

一、将第一条修改为：“为了加强湿地保护管理，履行《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称“国际湿地公约”），根据法律法规和有关规定，制定本规定。”。

二、将第二条中“野生植物的原生地”修改为“野生植物原生地”。

三、将第三条中“保护优先、科学恢复”修改为“全面保护、科学修复”。

四、将第五条第一款中的“爱鸟周”修改为“世界野生动植物日、爱鸟周”。

五、将第六条中“县级以上地方人民政府林业主管部门应当鼓励、支持公民、法人和其他组织”修改为：“县级以上人民政府林业主管部门应当鼓励和支持公民、法人以及其他组织”。

六、将第十一条修改为：“县级以上人民政府林业主管部门可以采取湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式保护湿地，健全湿地保护管理机构和管理制度，完善湿地保护体系，加强湿地保护。”

七、将第十二条修改为：“湿地按照其生态区位、生态系统功能和生物多样性等重要程度，分为国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地。”

八、将第十三条修改为：“国家林业局会同国务院有关部门制定国家重要湿地认定标准和管理办法，明确相关管理规则和程序，发布国家重要湿地名录。”

九、将第十四条修改为：“省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当在同级人民政府指导下，会同有关部门制定地方重要湿地和一般湿地认定标准和管理办法，发布地方重要湿地和一般湿地名录。”

十、将第十九条第一款、第二款中的“设立”修改为“建立”。

十一、将第二十一条修改为：“国家湿地公园实行晋升制。符合下列条件的，可以申请晋升为国家湿地公园：

“（一）湿地生态系统在全国或者区域范围内具有典型性，或者湿地区域生态地位重要，或者湿地主体生态功能具有典型示范性，或者湿地生物多样性丰富，或者集中分布有珍贵、濒危的野生生物物种；

“（二）具有重要或者特殊科学研究、宣传教育和文化价值；

“（三）成为省级湿地公园两年以上（含两年）；

“（四）保护管理机构和制度健全；

“（五）省级湿地公园总体规划实施良好；

“（六）土地权属清晰，相关权利主体同意作为国家湿地公园；

“（七）湿地保护、科研监测、科普宣传教育等工作取得显著成效。”

十二、删去第二十二条。

十三、将第二十三条改为第二十二条，修改为：“申请晋升为国家湿地公园的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门向国家林业局提出申请。

“国家林业局在收到申请后，组织论证审核，对符合条件的，晋升为国家湿地公园。”

十四、将第二十四条改为第二十三条，将第一款修改为：“省级以上人民政府林业主管部门应当对国家湿地公园的建设和管理进行监督检查和评估。”

将第二款中的“因管理不善”修改为“因自然因素或者管理不善”。

十五、将第二十五条改为第二十四条，将“建立”修改为“设立”。

十六、删去第二十六条。

十七、将第二十八条、第二十九条改为第二十六条、第二十七条，将“县级以上地方人民政府”修改为“县级以上人民政府”。

十八、将第三十一条改为第二十九条，修改为：“除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事下列活动：

“（一）开（围）垦、填埋或者排干湿地；

“（二）永久性截断湿地水源；

“（三）挖沙、采矿；

“（四）倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾；

“（五）破坏野生动物栖息地和迁徙通道、鱼类洄游通道，滥采滥捕野生动植物；

“（六）引进外来物种；

“（七）擅自放牧、捕捞、取土、取水、排污、放生；

“（八）其他破坏湿地及其生态功能的活动。”

十九、将第三十二条改为第三十条，将第一款修改为：“建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位应当按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。”

将第二款中的“进行生态修复”修改为“限期进行生态修复”。

二十、增加一条，作为第三十二条：“县级以上人民政府林业主管部门应当按照有关规定开展湿地防火工作，加强防火基础设施和队伍建设。”

二十一、删去第三十六条。

另外，条文顺序作相应的调整。

本决定自2018年1月1日起施行。

《湿地保护管理规定》根据本决定作相应修改，重新公布。

国家林业局令

第32号

《湿地保护管理规定》已经国家林业局局务会议审议通过，现予公布，自2013年5月1日起施行。

国家林业局

2013年3月28日

近30年来，我国国家级湿地自然保护区内湿地面积总体呈现下降趋势，总净减少面积8152.47平方公里，占全国湿地总净减少量的9%。

数字背后，折射出湿地面临的危机：城镇化建设、气候变化、干旱、工业污染、过度捕捞，导致湿地的生态功能退化甚至丧失。湿地面积萎缩，继而对气候调节、水源涵养、生物多样性等产生影响。

5月1日，由国家林业局制定的《湿地保护管理规定》（简称《规定》）正式实施。“终于让国内的湿地保护有法可依了。”在北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授看来，《规定》“还需可操作性的细则作补充，比如执法、监督、问责、公众参与等，都需要在大的框架下明晰责权利。”

现状 湿地萎缩引发生态危机

洞庭熟，天下足。素有鱼米之乡之称的洞庭湖区，而今却备受生态危机的困扰。随着气候变化和人类活动的影响，洞庭湖区的调蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形势严峻；湿地功能减弱，区域性、季节性缺水日益严重……

近日，记者随同“应对气候变化中国行”考察团走进环洞庭湖区，目睹了湿地萎缩引发的生态危机。

“东洞庭湖湿地面积正在萎缩，以滩涂为主要栖息地的候鸟数量递减明显。”东洞庭湖自然保护区管理局副局长姚毅告诉记者，东洞庭湖湿地的陆地化趋势在加剧，而洞庭湖水位的下降，加速了东洞庭湖湿地向陆地化演变的进程。

洞庭湖的湿地危机只是一个缩影。

中科院遥感所调查显示，湿地保护效果差的自然保护区主要分布在长江湿地区、滨海湿地区、三江源湿地区和西南诸河湿地区。23个国家级湿地自然保护区处于非常危险的境地。

“湿地保护面临重大危机，其生态功能却未引起人们足够重视。”杨朝霞直言，水、土地、动植物是构成湿地的要素。现实的情况是，水资源缺乏，土地被污染甚至挤占，过度捕捞导致动植物锐减，“生态功能在退化，湿地在萎缩，何谈气候调节、水源涵养和生物多样性？”

值得关注的是，5月1日起，《湿地保护管理规定》和《北京市湿地保护条例》同时正式实施。国家林业局有关负责人接受采访时表示，在国家专门的湿地保护行政法规未出台之前，制定颁布《规定》，先行在林业系统规范湿地保护管理行为，对中国湿地资源保护以及做好《湿地公约》履约工作，借鉴国际上的湿地保护经验等都十分必要。

“国家规定的出台很有必要，目前全国已有15个省市制订了湿地保护条例，北京市在借鉴其他省份经验基础上制订的条例，比较完善且很具操作性。”杨朝霞说。

规划保护不再让位于发展

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，被誉为“地球之肾”。但由于人们对湿地功能、价值认识不足，以及气候变化、湿地围垦、环境污染等原因，造成湿地总量不足、湿地呈持续减少的趋势。

《规定》指出，除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事开（围）垦、放牧、捕捞；挖砂、取土、开矿；排放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的活动。此外，工程建设应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿。

“对工程圈占、盲目围垦等不合理利用湿地行为进行遏制，是《规定》的一大亮点。”杨朝霞称，有些地方为了发展，不计代价开发海景地、生态城，“更有一些自然保护区为了拉资金上项目，不顾实际情况地开发旅游。这加剧了湿地丧失、生物多样性的锐减和物种的灭绝。”

从上世纪50年代以来，我国湿地开垦面积达1000万公顷，全国沿海滩涂面积已削减过半，有“千湖之省”之称的湖北省湖泊锐减2/3。这一数据佐证了杨朝霞的说法。

《规定》指出，国家对湿地实行保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展的方针。“这意味着生态脆弱区不能发展重工业，发展的前提是保护为先，不能超出环境容量。”杨朝霞认为，“分级保护”的方式十分科学，有利于明确各级政府的职责。遗憾的是，并未提到分区管理的理念。

“《北京市湿地保护条例》就更为成熟，提出了‘分级、分区、分类’管理的模式，这样更有针对性。”杨朝霞解释说，北京市按照湿地生态功能和环境效益的重要性，将其分为国家重要湿地、市级湿地、区县级湿地和一般湿地，并分别采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地自然保护小区等方式予以保护。比如湿地公园分为湿地保育区、生态功能展示体验区和管理服务区。保育区内只能开展保护、监测等必需的湿地生态系统保护活动；生态功能展示体验区则以生态展示、科普教育和生态旅游为主；管理服务区内可开展管理和服务等活动。

针对《规定》要求的环境信息公开，杨朝霞评价道：“这是一大进步，让公众和环保组织知道如何监督、维权。然而，不足之处是公开的范围并不明确，怎么公开也没有程序说明。”

备受公众关注的“湿地生态补偿”，《规划》也有涉及，“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿”。这在杨朝霞看来是个难点，“补偿的范围、方式和标准并未做进一步说明。是按人头还是按面积进行补偿，是针对直接受影响的人群，还是间接造成损失的也要补偿？”

目前，中国已初步构建湿地保护体系，超过50%的自然湿地资源得到有效保护。中国累计建立湿地自然保护区550多处，国际重要湿地41处，国家湿地公园213处。与此同时，公众对湿地生态环境的认识也在不断提高。

呼吁 “生态红线”应向耕地看齐

业内专家表示，长远来看，挽救湿地需建立湿地保护长效机制，尽快健全完善湿地保护立法。

这样的忧虑不是空穴来风。作为我国第二大淡水湖，洞庭湖面积从1825年的6270平方公里，到2002年已萎缩至2650平方公里。

面对重重危机，东洞庭湖保护区在部分地区实施了全封闭保护，并在浅水区种植植被、丰富鸟类食物进行人工生态修复。只是，推进过程和效果并不尽如人意。

“现在的问题是多头管理。”东洞庭湖自然保护区管理局总工程师张鸿无奈地说，完整的洞庭湖被分成几块进行保护。更让张鸿棘手的是，“湿地保护没有立法，资金投入也不畅，保护区目前主要靠项目经费支持。”

对此，杨朝霞感同身受，“海洋和森林都有专门的法律，湿地保护只能从其他法律中寻找依据，湿地保护国家层面的立法应尽快提上议事日程。”

杨朝霞强调，在湿地保护法出台前，《规定》发挥着法律依据的重要作用，但目前尚需进一步修改完善。比如生态补偿、信息公开等，只做了原则性的规定，缺乏可操作性的细则。“最大的问题是法律责任不明了。违法侵占湿地作何处罚？公众通过何种方式维权？林业部门的执法又由谁来监督？”

对于“守法成本高、违法成本低”所导致的权责失衡问题，一直是环境立法被广为诟病的顽症。杨朝霞认为《北京市湿地保护条例》的做法就值得借鉴。

“条例摒弃了以往按照固定金额范围计罚的方式，对湿地保护违法行为开出了更为科学的‘罚单’。”杨朝霞再次翻开《北京市湿地保护条例》，“该条例可圈可点的是，不仅处罚标准提高了，连计罚方式也进行了改进——以湿地被侵占或毁坏的面积为标准计罚。”譬如擅自开垦、占用湿地或者改变湿地用途者，将以每平方米2000元以上5000元以下的标准处以罚款。

针对一些地方重发展、轻保护的现状，专家呼吁将湿地保护纳入国家土地利用规划中，对具有国家重要保护价值的湿地，建议由政府购买或行使土地使用权，以满足国家生态安全体系建设需求。

拯救湿地，这场保护与发展的赛跑依然在继续。杨朝霞期待，“打破林业部门孤独立法的局限，尽快制定更高级别的湿地保护立法，要像保护18亿亩耕地一样，为湿地保护也划定一条‘生态红线’。”

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《北京湿地保护条例》5月施行"para" label-module="para">

《北京市湿地保护条例》于2012年12月27日，经北京市十三届人大常委会第三十七次会议表决通过，于今年5月1日起正式实施。该《条例》的颁布实施使北京湿地保护管理工作首次实现了有法可依。

目前北京区域内湿地已减至48000多公顷，仅占北京土地面积的2.93%。而新中国成立初期，这个数字为15%左右。

近年来，北京市开展了滨河森林公园建设、北运河综合治理、永定河生态修复、野鸭湖、汉石桥湿地生态恢复等建设工程，恢复湿地3000余公顷，湿地生态环境逐步得到恢复。2013年，全市湿地自然保护区面积达到2.11万公顷；湿地公园面积达到1094公顷。

《条例》规定，采集泥炭、采挖野生植物、捡拾鸟蛋等行为处500元以上5000元以下罚款。如果出现抓捕野生动物，破坏野生动物繁殖区和栖息地；投放有毒有害物质、倾倒废弃物或者排放未经处理的污水等行为的，将处5000元以上5万元以下罚款；造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。

此外，据北京市园林绿化局野生动植物保护处处长刘润泽介绍，今年，北京市35万亩平原造林中将恢复1.6万亩的湿地；同时，今年北京将围绕永定河流域、潮白河流域、北运河流域生态治理等重点工程，以湿地公园建设为突破口，重点推进汉石桥、长沟等10个湿地公园建设。

国家林业局颁布了《湿地保护管理规定》，这是我国第一部湿地保护部门规章。北京、河北、云南、青海颁布了湿地保护地方法规。截至2013年底，全国共有19个省区市颁布了湿地保护条例（办法）。在11处国际重要湿地开展了湿地生态系统健康、功能和价值评价。完成了全国第二次湿地资源调查。稳步推进《全国湿地保护工程“十二五”实施规划》，中央预算内投资2.4亿元，实施项目59个；中央财政湿地保护补助资金增加到2.5亿元，安排项目122个。新批国家湿地公园（试点）131处，新增湿地保护面积30万公顷；20处试点国家湿地公园通过验收并授牌。新指定了5处国际重要湿地，目前，我国国际重要湿地总数达46个。启动实施GEF 5期项目。成功举办了“第三届中国湿地文化节暨东营国际湿地保护交流会议”，20多个国家和国际组织的代表参加会议，发布了《东营宣言》。国家林业局、中央电视台举办了“美丽中国湿地行”大型宣传活动，在黄金时段播放了50个湿地保护专题片，评选出中国“十大魅力湿地”。