全域全类型土地用途管制研究

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》赋予自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责。在国家机构改革的背景下，研究如何构建完善国土空间用途管制制度具有重要的实践意义。研究在对国土空间管制的一般理论和国内外实践经验进行系统总结的基础上，提出了构建以"空间 用途管控"为核心，以"指标、控制线"等管控手段为支撑的国土空间管制制度框架，并提出了空间用途管控、指标管控、控制线管控的具体管控要求和实施路径。

研究在对现行国土空间相关管制制度和管理手段进行系统整合的基础上，提出了以空间分区功能为管控导向、以用途分类为管理对象、以管制规则为管控内容的多维国土空间管制制度，既是对现行管理制度的继承和优化完善，同时也具有较强的创新性。研究充分考虑了现行土地管理和规划管理在现状调查、数据平台建设、管理机制以及法制建设方面的基础条件，提出的国土空间管制制度框架、管理手段和管理制度具有较强的可操作性，能较好的适应国土空间用途管制的要求。研究的有关结论已在武汉市国土空间规划的编制过程中得到了应用。同时，武汉市作为全国国土空间规划的试点城市，相关经验也为出台相关管理政策提供了有益的经验和参考。 2100433B

目前，中国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓励维持农用。建设用地的用途管制按建成区和规划区的不同有不同的管制规则。土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

立项背景 本项目是国土资源部国际合作与科技司1999年度重点科技项目，项目编号为991015。 随着我国社会经济的高速发展，人地矛盾日益突出，不合理的土地开发和利用，使土地资源和生态环境遭到破坏。面对严峻形势，1997年国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出改变现行的“土地分级限额审批"制度，采用土地用途管制制度，对农地和非农地实行严格的用途管制。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》再次提出“国家实行土地用途管制制度”，并明确了该制度的法律地位和效力。 土地用途分区管制是实行土地用途管制制度的基础。虽然1998颁布的《中华人民共和国土地管理法》中明确了要实行土地用途管制制度，但如何实行土地用途管制制度？如何进行土地用途分区？这些都是摆在我们土地管理和土地科技工作者面前的急待解决的问题。为此，1999年国土资源部国际合作与科技司将《土地用途管制分区研究》正式列为本年度国土资源部重点科技项目，其主要目标就是开展我国土地用途分区管制的理论和实践研究，为国土资源部在全国更好地贯彻执行土地用途管制制度提供科学依据、技术支持和政策基础。 主要科学技术内容 本项目旨在从经济学、生态学、规划学、法学等角度，全面深入研究我国土地用途管制分区的理论基础、原则、目的；满足我国市场经济条件土地用途管制的需求，解决实行土地用途管制制度的技术支撑体系、技术方法体系和实施管理保障和立法的技术难点。主要科学技术内容包括： 1．进行欧美、东亚等国家土地用途管制分区比较研究，提出适合我国社会主义市场经济条件下土地用途管制分区的原则、目的、理论依据、分区体系。 2．结合我国土地用途管制的要求，研究我国县级土地用途管制分区的原则、目的、理论依据和多层次的分区分类系统，制定各用途管制类型区管制规则。 3．进行县级土地用途管制分区方法研究，研究我国县级土地用途管制分区类型在空间地域上的划分方法，并探讨分区方法的计算机辅助技术。 4．进行土地用途管制分区实施管理研究，研究我国运用经济手段和法律手段进行土地用途管制分区的实施管理解决方案与实现技术。 5．对我国土地用途管制分区进行立法研究，研究我国土地用途管制分区实施的法律工具，并提出我国土地用途管制分区立法框架。 6．进行五台县土地用途管制分区的计算机辅助系统构建，采用GIS技术和数据库构建技术、空间分析模型等多种空间分析方法和技术，进行县级土地用途管制分区计算机辅助系统的研制与开放。 7．将以上研究应用于山西五台县具体案例，对典型区域进行土地用途管制分区类型划分和实施管理。 主要研究成果 1．结合我国土地利用总体规划的实践，构建了土地用途管制分区分类系统； 2．对县级土地用途管制分区类型在空间地域上进行划分，研制了土地用途管制分区的具体方法及其计算机辅助技术； 3．从法律措施、行政措施、经济措施等方面，提出了保障土地用途管制实施管理的解决方案与实现技术； 4．分析了土地用途管制分区的法学性质、法学本质与立法前景，提出了我国土地用途管制分区立法框架； 5．以山西省五台县为例，建立了五台县土地用途管制分区计算机辅助系统。 与国内外同类研究成果对比 （一）与国外同类研究比较： 虽然国外（地区）二十世纪四、五十年代就开始运用土地用途管制分区的手段实施土地资源管理，并且也从理论上建立了完善的土地用途管制分区体系。但是，该体系还有待完善，尤其是对于我国的适用性也有待增强。主要是： 1．土地用途分区管制制度是各个国家（地区）自然、历史、社会、经济和文化等发展的产物。由于该制度形成和发展的自然资源状况、政治制度、经济背景的不同，有关制度设计与我国国情不尽相符，如土地用途管制分区分类系统、分区方法、土地管制规则等。尤其是在我国县级层次是实施土地用途管制分区的主要层次，但是，国外在该层次上缺乏可资借鉴的分区管制体系； 2．将用途分区管制与开发许可制相对立，从而难以综合发挥各自的优势； 3．欧美、东亚等国家（地区）土地市场发育良好、土地利用方式比较成熟，而我国正处于快速的土地利用变化时期，土地市场正处于成长发育初期阶段。因此，有必要建立适应这一时期特征的分区管制体系。 （二）与国内同类研究比较： 从国内有关研究来看，虽然土地用途管制分区是土地用途管制的核心，然而有关这一问题的系统、全面的研究国内尚未见报道。体现在： 1．国内研究重点主要是就土地用途管制的政策实施、制度保障、规划基础、技术系统等某一方面的研究，忽略了对土地用途管制分区的系统研究； 2．大多是宏观层次上的研究，在县级层次上关于土地用途管制分区的理论与方法体系的研究成果尚未见报道； 3．相关研究主要重视土地用途的数量配比与布局，而对土地的生态管护相对重视不够，关于土地用途管制技术支持系统、立法框架方面的研究也没有得到有效地开展。 （三）本项目创新点： 土地用途管制分区研究是具有全面创新性意义的系统性研究成果，具有多方面的创新性： 1．首次建立了强调土地生态管护思想的我国县级土地用途管制分区的多尺度、多层次分类系统，并提出了各用途分区的管制规则和管制的达标性定量指标。 2．提出了我国土地用途管制分区法令框架，解决了土地用途分区管制与规划立法本身的技术障碍，填补了我国这方面研究的“空白”。 3．首次从理论上对我国土地用途分区管制实施管理的方式进行了比较研究，提出了将直接管制与税费制度、产权安排—许可证制度相结合的土地用途管制分区实施管理的解决方案和实现技术。 4．在我国土地用途管制分区实践中，采取层次决策树分析法、多尺度多因素综合分析法、和空间模型分析方法，利用GIS空间叠置手段，创建了具有高度可操作性的土地要素空间叠置分区方法；并在将管制分区内容、管制规则内容进行分区的数据表达基础上，建立了五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，从而将土地用途分区管制内容与原有的调查评价规划成果融为一体，实现了分区的实施管理和跟踪。 成果应用和取得效益情况 1．研究成果提出的土地用途管制分区分类系统和土地要素的空间叠置分区方法，已应用于国土资源部《县级土地利用总体规划规程》和《乡级土地利用总体规划规程》的编制中，修订和完善了国土资源部《县级土地利用总体规划规程》和《乡级土地利用总体规划规程》中部分分区类型与分区方法。 2．研究成果为县、乡级土地利用总体规划修编制提供了科学依据和参考价值，为土地用途管制分区立法的出台奠定了坚实的基础。研究成果已应用于山西省县、乡土地利用总体规划修编，高新技术开发区、经济开发区土地利用规划的编制与实施中，对全省土地进行严格的用途管制起到了积极的指导作用，对全省耕地、林地、水资源等重要资源的保护更具有针对性，有效地保护了全省的优质土地资源，促进了全省生态环境的改善。此外研究成果进行的土地用途管制分区制度研究，对于完善我国城市土地供应机制，规范土地市场秩序、减少房市动荡起到积极意义，从而对于推进区域经济尤其是房地产产业的可持续发展具有重要实践意义。 3．建立的五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，在山西省得到示范推广应用。建立的五台县土地用途管制分区计算机辅助系统，科学可行，操作方便，不仅对五台县土地的科学高效管理有着重要的实用价值，获得了显著的社会效益和生态效益，而且为五台县计算机在全省土地管理中的应用起到了创新与示范作用，提高了土地管理的科学化、现代化水平。 2100433B