PPP项目绩效考核实操指南

一般来说，社会资本参与公共服务领域PPP项目，很难获得理想的收益，需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式给予一定的政策支持。从国际经验看，推广PPP模式，政府治理水平高则容易取得成功，政府治理水平低则往往难以成功。因此，推进PPP模式时，不能简单地把思想局限在缓解债务压力上，不能把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上——

国家大力推广的政府与社会资本合作（PPP）模式，正在成为稳增长、调结构的一个焦点。从国务院发文指导部署，到各地推出规模庞大的项目，再到社会资本，包括多家上市公司的广泛参与，PPP模式不断升温。

在财政部日前召开的贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上，财政部副部长张少春说，各地要着重在“快”字、“实”字上做文章，推动PPP工作实现新发展、新突破。

PPP模式，正在掀起我国公共产品和公共服务供给的一场新变革。

立法准备工作正在开展

政府与社会资本合作，在我国并不是全新的事物，上世纪80年代以来，各地已有不同形式的实践。但从政策层面提出PPP概念，是近几年来的事情，明确大力推广的时间则更短，如何规范、有序推进成为关键问题。

自2013年底以来，按照“法律规范+政策指导+实施细则”的制度框架，财政部着力构建PPP制度规范体系，出台PPP工作通知、操作指南、合同指南和财政承受能力论证指引，进一步完善预算管理、政府采购等配套管理办法，印发在市政公用、水污染防治、收费公路和公共租赁住房领域推广PPP模式的实施意见。而且，据悉财政部正在积极开展PPP立法准备工作。

“我国PPP模式的突出特点，就是注重顶层设计和建章立制，然后再进行操作层面的推进。”财政部财政科研所副所长白景明向记者表示。

PPP模式制度建设最引人注目的举措，就是国务院办公厅今年5月底转发了财政部、国家发展改革委、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（以下简称《指导意见》）。“这是我国PPP发展史上的一个里程碑，标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依的新阶段。”张少春说。

“除了国办文件对PPP模式进行的全局规划和顶层设计，财政部还从基本概念与基础制度、预算管理与风险控制、重点行业指导等3方面构建了比较完备的制度体系。”白景明说。

各地项目加速落地签约

在项目落实方面，2014年底，财政部确定了污水处理、供水等领域30个示范项目，总投资约1800亿元。今年5月底，国家发展改革委公开发布PPP推介项目，首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元，范围涵盖水利设施、市政设施、资源环境等多个领域。各省市也密集推出一大批PPP项目。

“PPP项目的投资金额动辄几亿、十几亿乃至上百亿元，有一个谈判磋商、招商引资的过程，短期内大量签约并不现实。从目前各地情况看，进展还是比较顺利的。”白景明说。

记者了解到，各省市不少PPP项目已经签约，有的正在推进。比如，截至目前，江苏省列入省以上试点示范的19个项目中，有4个项目已根据合作协议进入建设阶段，有6个项目已进入公开招选合作方阶段，其他9个项目已制订方案，争取试点项目年内全部落地。

据安徽省财政厅介绍，该省的全国示范项目进展顺利，目前已有两个项目顺利签约，其中池州市主城区污水处理及市政排水设施PPP项目,已于2014年12月29日正式签约，成为全国30个示范项目中第一个签约项目。该省公开向社会发布的项目中，已有11个项目顺利签约。安庆北外环路PPP项目于5月6日签约，成为国内运用PPP模式建设纯公益性项目的“破题之作”。

《指导意见》提出，着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式，减少地方政府性债务。记者注意到，目前推出的PPP项目中，有相当一部分是存量项目。比如，在财政部确定的30个示范项目中，存量项目22个；江苏省266个入库项目中，存量项目120个。

探索全新管理理念

对于推广PPP模式的意义，财政部部长楼继伟在2013年底的全国财政工作会议上说，推广运用PPP不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

作为一种公共产品和公共服务的提供方式，PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念，包含了政府和社会资本的相互合作、利益共享、风险分担等，将政府在战略制定方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率。

“在运用PPP模式时，我们不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，不能把推广PPP当作又一次‘甩包袱’。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。”张少春在上述全国电视电话会议上说。

“从国际经验看，在推广PPP模式的国家中，政府治理水平高的国家容易取得成功，政府治理水平低的国家则往往难以成功。因此，各地推行PPP模式，对地方政府治理水平提出了比较高的要求。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，实施PPP模式，地方政府应该承担财政支出责任，这就需要提高债务管理、预算管理的水平。

“此外，PPP模式的推广也应该以合理的速度发展，对总体规模要有控制，要与地方政府的治理水平相适应，预防债务增加过多。”乔宝云说。

PPP项目投资周期长、投资额大，对项目的规模和风险控制十分重要。为此，财政部出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，明确提出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

一般来说，社会资本参与公共服务领域PPP项目，很难获得理想的收益，需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式给予一定的政策支持。“政府应该把PPP项目纳入中期财政规划，并从整体上做好PPP项目的设计，提高PPP项目的吸引力，使社会资本能够通过参与项目获取一定收益。比如，对于纯公益性的市内道路，可以通过广告牌、停车场等的运营，使社会资本得到收益。”白景明说。