PPP项目的控制权配置研究

　　记者19日从财政部网站获悉，为加快推行全省政府和社会资本合作(PPP)模式，更好转变政府职能、激发市场活力，山西省近日印发了《关于加快推进政府和社会资本合作若干政策措施的通知》，明确了支持PPP项目的八项政策措施。 　　一是简化项目审核流程，通过建立PPP项目实施方案联评联审机制，主动加强服务，优化办理程序。 　　二是奖补示范项目前期费用，对已列入省级PPP示范项目的，省财政按照项目总投资额给予一次性奖励。 　　三是鼓励存量债务转化，鼓励省内各级各部门筛选适合实施PPP模式的项目，制定债务转化方案和PPP项目实施方案。 　　四是统筹利用现有专项资金对PPP项目优先给予补助支持，综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式，重点对交通、能源、市政、水利、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等PPP项目进行补助支持。 　　五是将财政补贴纳入中长期财政预算并给予保证，逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入中长期财政规划中统筹考虑。 　　六是实行多样化的土地政策，对建成的PPP项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，合同期满后连同公共设施一并移交政府，对不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。 　　七是设立PPP融资支持基金，与中央财政设立的中国政府和社会资本合作融资支持基金相对接，基金的收益采取优先与劣后的结构，其他出资人作为优先级，财政出资人作为劣后级。 　　八是创新金融服务政策支持，鼓励开展特许经营权质押、资产证券化等金融创新类业务，鼓励政策性金融机构对符合条件的“走出去”项目给予中长期信贷支持，探索形成“信贷+保险”的项目风险分担合作模式，鼓励符合条件的PPP项目公司在资本市场通过发行公司债、企业债等市场化方式进行融资。

自2013年12月全国财政工作会议召开PPP专题研讨会以来，本轮PPP推广已走过了第3个年头。当前，PPP在我国的发展已呈燎原之势，多地均推出千亿元PPP大单。在看到PPP可喜发展势头的同时，其可持续性也逐渐为人所关注，PPP热中存在的“野蛮生长”问题引发了人们对于地方政府财政可持续性的担忧。“野蛮生长”主要表现在：

（一）项目短期内集中“上马”，政府财政压力增大。

自中央对地方政府融资平台进行限制以来，地方政府投资冲动受抑，而PPP的推出则无疑为政府“打开了另一扇门”。部分地方政府甚至将PPP作为政府投资项目的惟一资金来源方式，不论项目是否适合采用PPP模式、不论地方财力能否承受。这就导致短期内大量PPP项目未经全面、科学论证就匆匆上马，很多项目的后续履约发生争执，而这其中更有大量政府直接付费或给予财政补贴的项目，给财政造成巨大压力。

（二）项目结构设计不合理，“伪PPP”大量出现。

一个好的PPP项目不仅能够实现政府与社会资本双方权责的合理分配，还能有效缓解政府财政支出压力、降低政府负债。而目前市面上存在着相当多“形似而神不似”的伪PPP项目，BT、按期回购、固定收益回报等国务院、相关部委明令禁止的内容被包装成PPP项目堂而皇之地推向市场。此类“伪PPP”项目不仅不能帮助政府卸下包袱，还将加重政府的财政负担，违背国家推行PPP“缓解财政压力、提高财政效率”的初衷。

（三）部分项目前期论证沦为形式。

财政可承受能力论证及物有所值评价作为目前财政部门对PPP项目识别重点要求的两个关键手段，在PPP项目的前期论证中发挥着关键作用。然而，部分地方政府在执行过程中，受制于认识不足等原因，导致这两项论证工作流于形式，如：以结果为导向，为使项目通过论证，设计出不合理的使用者付费或大幅度提高未来地方财政一般公共预算支出增长率等，为项目后期执行埋下巨大隐患。

针对如何保障PPP项目的财政可持续性问题，财政部及发改委已通过出台一系列政策明确了相关思路，笔者结合曾参与的多个地方政府不同行业、不同类型的PPP项目实践经验提出以下几点建议以供参考：

（一）充分利用PPP项目平台，做好项目分类管理。

为有效管理全国PPP项目，相关部门分别设立了全国PPP综合信息平台和传统基础设施领域PPP项目库，要求各级政府部门按照项目推进分层录入信息，以实现PPP项目全过程监管及信息的公开透明。对于地方政府而言，应该充分利用好上述两个平台，通过平台化管理实现项目的统筹安排，并做好本级PPP项目整体的投融资规划，依据项目特性及资金需求合理安排项目实施时序。

（二）“盘好家底”，建立财政预警机制。

目前，地方政府推出的PPP项目中，需要政府付费和政府补贴的项目比重逐渐提高，这对地方政府的财力提出了考验。今后PPP项目上马之前，更需要事先盘算家底，量入为出，严格执行国务院以及相关部委的规定，做好地方财政的统筹安排。

因此，做实、做好PPP项目的财政可承受能力分析尤为关键，特别是要发挥好财政部门的作用，一个重要抓手就是加强中长期财政规划的管理，通过合理准确的分析，明确未来财政支出空间，并以此作为本级所有PPP项目论证分析的统一标准，防止出现PPP项目为获批需要在财政承受能力论证时随意调整公共预算支出增长率的情况。同时在项目实施过程中，财政部门也要履行好项目财政管理职能，对项目财政支出情况进行全过程监管，并建立动态调整机制，保障政府各部门执行PPP项目的统一协调性和财政的可持续性。

（三）合理设计项目结构，创新项目运作模式。

在财力受限的情况下，要实现PPP项目的可持续，必须要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，创新项目运作模式，提高运营效率。如：将公益类的基础设施项目和具备收费条件的项目整体打包，以实现项目自身平衡，或为公益类项目匹配开发性资源等，这些安排都可以降低政府直接付费比例，有效减轻财政付费压力。

（四）谨慎决策PPP项目，杜绝“发展当前、透支未来”的隐患。

PPP项目合作期一般在10年以上，有些项目甚至长达30年。地方政府在PPP项目的合作过程中，既要算好“眼前账”，更要算好“长远账”，切实转变将PPP仅视为一种融资方式的观念，不能仅考虑短期项目建设的需要，更应立足长远，站在项目全生命周期的角度衡量政府财政支出能力，合理规划、安排好项目。

 

重视咨询机构的作用，用“好”中介、用“好中介”。随着政府对于PPP中介咨询服务的重视，咨询机构对于项目运作成败发挥着越来越重要的作用，一定程度上可以说“咨询好PPP就好，咨询粗制滥造PPP就粗制滥造”。

在选择和使用中介咨询服务机构时需要注意以下两点：

一是用“好”中介，关键在于合理的工作空间及时间。空间是指在满足项目实施的前提下，不过多地限制咨询机构，要给其专业性发挥保留空间；时间是指重视项目前期研究的必要性，俗话说“磨刀不误砍柴工”，只有咨询机构配合实施机构在前期对项目进行了深入的研究，才能结合项目自身特点制定出可操作的好方案。

二是要用“好中介”。本轮PPP热潮带动了一大批咨询服务机构的兴起，而不同的中介服务质量良莠不齐，地方政府在选择咨询服务机构时要有效甄别，不能过度重视价格因素，更应该考虑机构的项目经验、人员配备、服务方案等综合实力，否则就会造成“劣币驱逐良币”，难以发挥出PPP中介咨询机构促进和推动PPP项目有效落地、引导PPP项目合法合规运作的重要作用。

加拿大PPP发展

加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。

PPP模式在加拿大获得了长足的发展。加拿大各级政府高度重视，对PPP项目的推行和支持力度较大。1991～2013年期间，加拿大政府共计启动了206个PPP项目，项目总金额超过630亿美元，占加拿大国内公共服务领域项目的15%～20%，涉及交通、医疗、环境和住房等多个行业。

加拿大PPP模式的参与方具有明确的责任界定，顶层设计和管理体制较为健全，有专业机构负责PPP项目的审核工作。

一、在责任界定方面

加拿大PPP项目具体的运作过程由私人部门全权负责，可以避免由不同社会资本方负责某个阶段导致的不稳定性和推卸责任；在PPP项目完工之前，政府没有任何支付责任，PPP项目建设完成并且达到事先约定的服务标准后，政府会履行支付责任，但支付期限延伸到项目的整个生命周期。

二、在法律顶层设计方面

加拿大各级政府积极制定个基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。2003年5月加拿大工业部出版《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》，成为PPP项目的主要依据。组织保障方面，2008年加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让董事会监测PPP单位的运作。

三、在管理体制方面

加拿大在国家层面成立了PPP中心（PPP Canada）。加拿大PPP中心为加拿大联邦政府所有，实行市场化的商业模式运作，其职责类似于英国的基础设施局（IUK），主要负责PPP模式的推广宣传、政策指导与技术援助，同时负责审核联邦级PPP项目。加拿大PPP中心下设“加拿大P3基金”，提供最高不超过项目投资额25%的资金支持。另外，加拿大各级政府通过制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。

中国PPP发展

PPP在我国并非全新的事物，我国早在上世纪八十年代首次引入PPP（PublicPrivate Partnership）模式建设项目，至今已走过三十余年，经历了探索阶段（1984~1993年）、小规模试点阶段（1994~2002年）、推广试点阶段（2003~2008年）、短暂停滞阶段（2009~2012年）和新一轮推广阶段（2013年至今）等五个阶段。PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置（公共产品或公共服务提供领域）的最有效途径之一，PPP在我国被译作“政府与社会资本合作模式”。

PPP模式在公共基础设施服务领域优势明显，在我国的城镇化进程中发挥了重要作用。清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，2014年以来国家大力推广PPP模式主要基于三大考虑：

一是缓解地方债务压力；二是希望引入专业团队以“专人专事”提高公共基础设施服务的质量与效率，并旨在强调中后期的运营和管理环节；三是让企业参与公共基础设施建设和服务的全周期，借此打造具备国际竞争力的全产业链企业，帮助其更好地走出去并支持国家“一带一路”建设。

经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。

财政部PPP中心数据显示，截至今年3月底，综合信息平台累计清退管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。最新数据显示，截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿。需要整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。

从严格意义上来讲，相比西方国家，中国PPP模式起步并不算晚，也取得了一定的阶段性成果，但效果始终不尽如人意，仍存在诸多问题。通过对加拿大PPP模式发展经验的梳理，我们可以得到如下启示：

第一，PPP模式要实施总量控制，强化项目监管，提高合规性。2014年以来，国内PPP项目数量和投资额呈现爆发式增长，但项目落地率较低，主要是地方政绩项目、低效项目和重复项目偏多，在合规性方面存在较大问题。

第二，必须实现由“重建设轻运营”向“重建设重运营”转变，限制国有企业的参与规模，防止PPP模式异化成为另一种融资平台。

第三、健全合理的收益分配和风险分担机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把基础设施的盈利性和公益性区分开分别加以量化，并针对项目收益制定合理分配规划。