PPP丛书：政府和社会资本合作项目会计核算案例简介

内容简介

《PPP丛书：政府和社会资本合作项目会计核算案例》分为六部分：绪论主要介绍PPP主要运作方式、相关的现行会计准则及会计核算概述；第一章介绍污水处理厂项目会计核算案例；第二章介绍高速公路项目会计核算案例；第三章介绍生活垃圾卫生填埋场项目会计核算案例；第四章介绍垃圾焚烧发电项目会计核算案例；附录主要是财政部和国际财务报告解释委员会发布的与PPP业务直接相关的企业会计准则解释公告和国际财务报告解释公告。 《PPP丛书：政府和社会资本合作项目会计核算案例》可供PPP项目参与方包括政府部门、社会资本、金融机构、研究机构进行参考。2100433B

珙县政府和社会资本合作项目工作操作流程

为积极稳妥、合法合规推进政府和社会资本合作项目试点工作，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《四川省财政厅、四川省发展和改革委员会关于印发<四川省政府与社会资本合作项目推进办法>的通知》（川财金〔2015〕82 号）和《珙县人民政府关于开展政府和社会资本合作试点工作的实施意见》（珙府发〔2015〕8号）等文件精神，结合实际，特制定珙县政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目工作的操作流程。

一、主要目的

规范全县各级、各部门组织实施PPP 项目在识别、准备、采购、执行和移交5个阶段、19个步骤的程序方法。

二、基本原则

PPP 项目实施按照“政府统筹、部门实施、PPP办协调、社会资本参与”的原则规范操作。

三、操作流程

（一）项目识别。

1．项目发起。

（1）项目储备。各行业主管部门、各镇（乡）人民政府每季度将本行业、本地区的基础设施和公共服务类项目进行评估筛选后，报县发展改革局、县PPP办公室，由县发展改革局召集相关部门依据区域国民经济和相关产业政策开展项目初审，通过初审的项目进入县发展改革局和县PPP办公室建立的项目储备库备选。

（2）政府（部门）发起。已纳入PPP项目储备、且具备实施条件的项目，由行业主管部门或事业单位以《关于将***项目采用PPP模式实施的请示》，报请县政府审批。请示内容包括但不限于：

①项目概况。

项目名称、项目类型（新建、改建或存量）、建设地点、项目前期工作介绍、建设内容、计划开工和完工时间、计划总投资。

②拟采用运作方式。

PPP合作模式选择（见附件2）、合作期限、项目收入来源方式（使用者付费、可行性缺口补助和政府付费）、是否成立项目公司、项目公司股权结构；社会资本投资回报率建议；是否委托社会中介机构代理等。

③新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

（3）社会资本发起。社会资本可以项目建议书的方式向县财政局（PPP办公室）推荐潜在PPP项目。建议书内容参照政府发起项目请示文件。

2．项目审批（县政府）。

县政府领导批转县财政局（PPP办公室）牵头，开展物有所值评价和财政承受能力论证。

（1）物有所值评价（PPP办公室或中介机构）。

县财政局（PPP办公室）会同行业主管部门，或委托中介机构，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。按规定定量评价工作可根据实际情况开展或不开展。

①定性评价：重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

②定量评价：主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

（2）财政承受能力论证（PPP办公室或中介机构）。

对部分政府付费或政府补贴的项目，由县财政局牵头或委托中介机构依据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号）要求，开展财政承受能力论证，论证标准为“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

（3）审议通过（县政府）。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，经县政府会议，对单位提出拟采用PPP模式实施的请示进行审议，审议通过后，可进入项目准备阶段。

（二）项目准备。

1．管理架构组建。

县政府负责项目的全面领导工作；PPP办公室、县发展改革局、县审计局、县政府法制办及相关职能单位负责项目评审、组织协调和检查督导等工作。政府或其授权的有关职能部门、事业单位或镇（乡）人民政府作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

2．实施方案编制（项目实施机构）。

县政府会议审议通过的项目，须由项目实施机构组织编制项目实施方案（实施方案编制主要内容见附件3）。

3．实施方案审批（县政府）。

项目实施方案编制完成后，由PPP办公室会同县发展改革局、相关行业主管部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。项目实施方案经县政府审批同意后，方可进入项目采购阶段。

（三）项目采购。

项目采购由项目实施机构负责组织，也可委托具备资质的社会中介机构代理。

1．资格预审（项目实施机构）。

（1）项目实施机构发布资格预审公告，并编制资格预审文件，资格预审公告经县政府及县委常委会同意后在“四川政府采购网”上发布，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

（2）资格预审的评审报告提交财政局（PPP办公室）备案。

（3）项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经过重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

2．采购文件编制（项目实施机构或中介机构）。

（1）项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

（2） 项目实施机构在编制采购文件过程中，应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会。

3．采购方式及执行（项目实施机构）。

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照《政府采购法》和《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）等法律法规执行。

项目采用竞争性磋商方式开展采购的，按《财政部关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》（财库〔2014〕214号）和《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）执行。

4．谈判与合同签署（县政府、项目实施机构、社会资本方）。

（1）根据《珙县人民政府办公室关于成立PPP项目采购结果确认谈判工作组的通知》（珙府办函〔2015〕160号），由县政府针对正在实施的项目，成立专门的采购结果确认谈判工作组，按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为预中标、成交社会资本。

（2）确认谈判完成后， 项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在“四川政府采购网”上进行公示，公示期不得少于5个工作日。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

（3）项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在“四川政府采购网”上公告，同时发出中标、成交通知书。

（4）项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经县人民政府审核同意的PPP项目合同。

（5）需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

（6）项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在“四川政府采购网”上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

（四）项目执行。

1．项目公司设立（县政府、社会资本方）。

（1）社会资本可依法设立项目公司。

（2）政府可指定相关机构依法参股项目公司。

（3）项目实施机构和县财政局（PPP办公室）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

2．融资管理及项目实施（县政府、社会资本方、项目公司）。

（1）项目融资由社会资本或项目公司负责。

（2）县财政局（PPP办公室）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

3．绩效监测与支付（县政府、项目实施机构）。

（1）项目实施机构应监督社会资本或项目公司履行合同义务，对于建设项目须参与项目设计、施工全过程，严格组织项目验收，经验收合格后才能进入运营阶段；同时，项目实施机构须定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报县财政局（PPP办公室）备案。

（2）项目合同中涉及的政府支付义务，由县财政局结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

（3）政府的支付义务由项目实施机构根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知县财政局向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

4．中期评估（县政府、项目实施机构）。

（1）在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

（2）项目实施机构应根据项目合作期限每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报县财政局（PPP办公室）备案。对项目实施明显存在滞后或存在其他较大问题的，可根据情况适时启动评估监管机制。

（3）政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

（4）政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

（五）项目移交。

1．移交准备（县政府、项目实施机构）。

（1）项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

（2）项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准等。

（3）项目实施机构应当在项目合作期限届满前2-3年，结合中期评估对项目运营状况、资产负债情况、民事纠纷及其他遗留问题进行全面清理，督促项目公司依照合同约定妥善处理或整改。

2．性能测试（县政府、项目实施机构）。

（1）项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

（2）项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

（3）项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

3．资产交割（县政府、项目实施机构、社会资本方）。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

4．绩效评价（县政府或PPP办公室）。

项目移交完成后，县财政局（PPP办公室）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

四、本操作流程自发文之日起执行

财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）主要承担政府和社会资本合作（PPP）相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作。具体职责包括：

（一）收集整理国内外PPP相关的理论与案例分析，研究PPP项目实践中政府采购、预算管理、投融资机制、风险控制等问题。

（二）制定PPP操作指引、合同指南，协助政府筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定规范的PPP项目流程等，开展PPP示范项目建设。

（三）开展咨询培训，在PPP项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持；开展培训提高PPP工作人员的业务能力。

（四）通过股权、贷款和担保等方式支持PPP项目融资，推动融资便利化。

（五）建立PPP信息平台，完善统计制度。

（六）开展与国际组织和机构的PPP工作合作与交流。