农村宅基地亟须改革

宅基地只有使用功能而无资产资本功能。

近些年,农村教育、农村医疗、农村社会保障等方面已取得重要突破,农村住房制度建设在各地也进行了积极探索,但整体制度建设仍不完善。农民住房历来以自建、自住、自管为主,农村住房制度长期停滞在“一户一宅”、“限制宅基地转让”等层面,涉及农民利益和权益保障、农民居住质量和安全、农民人居环境提高和最低端农民居住保障等方面的制度建设很不健全。

我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是基本特征。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障,导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是,集农民毕生积累建造的农房,由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能,不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。农民无论是建新房还是扩大生产、修建基础设施,均难以得到资金的支持。而且,宅基地资源浪费日趋严重,超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、废弃地、闲置地等不断增多。由于宅基地不能流转,也没有退出的激励机制,所以宅基地长期处于增量不断增加,存量利用率不断降低的状态。

这种单一的宅基地制度是不合理的。我国农村住房制度应该由农村宅基地分配制度、农房建设制度、农房基础设施配建制度和农房救济制度等系统组成。在此基础上,对农村住房制度予以重塑和构建。

在农村宅基地制度方面,应当建立“无偿取得、有偿使用、有限流转”的制度原则。

“无偿取得”是指农民无偿取得宅基地以实现基本的居住权。应本着“一户一宅,面积限制”原则,严格限制初期取得宅基地的面积标准,体现“公平性”和“福利性”,既要保证农民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量减少。

“有偿使用”是指宅基地有偿使用,促使农民更合理、有效、经济地利用宅基地,保护耕地。对于宅基地使用费,可以采用累进收费法,即按农户人均用地面积达到不同的档次,适用不同的收费标准:在贫困地区,对最低限度的住宅用地面积可以免收使用费；在耕地紧缺地区,对超过平均标准的住房用地面积可以提高使用费的收取标准。为了解决农村贫困居民的住宅用地问题,应当建立贫困居民使用费减免制度。宅基地使用费应以“取之于户,收费适度,用之于村,使用得当”为原则。

“有限流转”则要求有条件有步骤地对农村宅基地使用权流转开禁。由于地区之间发展不平衡,对于农村宅基地使用权的流转不宜以“一刀切”的方式来处理。应在试点较为成功的基础上,选择社会经济条件发展较好,原先已经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的地区推广试点。除转让外,还应允许宅基地的出租。另外,应当尽快开展农房和宅基地确权登记发证等配套工作,确权登记发证是农房流转的基础。有了确权证,可以为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。

我国村庄数量巨大,各个村庄特点不同、类型不同,应通过建立村庄规划制度,吸引靠近城市的村庄适度集聚,引导规模较小、发展前景不好的村庄向中心村镇聚集,腾出土地进行整理复垦。同时,通过规划确定对具有文化遗产性质的村落进行保护,并保证农民建房的选址安全。村庄难以复制城镇住房的购买制度,在制度安排上,要尊重农民自建住房的权利和保护农民自建住房的积极性,但应从建材、质量、安全、节能、节地等方面给予规范和引导。更值得一提的是,基础设施是农房的必要配套,当前这是农村最急需解决的短项,这一点,政府应当予以重点扶持。

实践中，因宅基地使用权而发生的纠纷在民事纠纷中比较常见。对宅基地使用权纠纷应按下列原则妥善处理：

原则1

依法保护国家、集体的宅基地所有权。我国土地分别属于国家和集体所有。根据《土地管理法》的规定，土地改革前的旧契约不能作为土地权属的依据。处理宅基地（土地）纠纷，应切实保护国家和集体的土地所有权。属于国家或集体所有的宅基地，集体组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。

原则2

依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权。根据《土地管理法》的规定，使用国有土地的单位或者个人，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。农村居民建住房，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，由乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。未经批准的，不予保护。法人、公民合法继承的宅基地使用权除经统一规划或个别调整外，长期不变。另外，宅基地使用权包括合法取得和合法使用两个方面。对非法扩大、抢占宅基地甚至耕地的行为应依法宣布其无效，并可给予法律制裁。在使用宅基地过程中，妨碍公共利益，侵害他人房屋、通行、排水、通风、采光等相邻权的，应依法承担民事责任。

原则3

宅基地使用权随房屋转移的原则。农村房屋发生买卖、继承、赠与等法律事由的，其所占宅基地的使用权随房屋所有权而转移。1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”关于办理农村房屋宅基地使用权转移手续问题，实践中应注意掌握一个时间界限，即在1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前，农村房屋买卖中宅基地使用权均随房转移，无须办理批准手续；但自该《条例》之后，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房转移。未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买方，房屋买卖亦无效，但买主可将房屋拆走。村民迁居或者拆除房屋后腾出的宅基地，由集体收回使用，另作统一安排。但在农村合法继承的房屋，其宅基地使用权可以随房屋所有权而转移。

原则4

尊重历史、面对现实，有利于生产、生活的原则。我国对土地、山林大体上进行了四次确权，即土改、合作化、1962年“四固定”、1982年《宪法》颁布前后土地权属的重新登记。在处理土地、山林纠纷时，一般应以“四固定”确定的权属为准，任何以其他理由而否认“四固定”时的确权均不予以支持；如果“四固定”时未确权的，发生纠纷应参照合作化或者是土改时确定的产权处理。在解放后，已通过双方协商并达成合法协议或经上级处理决定或经人民法院裁决了宅基地的权属，具有法律效力。经过统一规定的宅基地，如果对宅基地的使用权发生纠纷，一般应以规划确定的使用权为准。未经规划的宅基地，对地界有争议的，可以参照土改时的确权情况处理。土改确权是对房屋宅基地的确权，但自1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，土改时确认的农村个人宅基地所有权即丧失法律效力，但宅基地的使用权仍归原所有人。依照最高人民法院解释的规定，如果原来四至明确的，应以四至为准；四至不明确的，应参照长期以来的实际使用情况，本着有利于生产、方便生活的原则合理地解决。

原则5

促进经济发展，维护社会稳定的原则。土地的使用和经营管理情况直接影响到生产和经济发展。及时、正确地处理好宅基地纠纷，能够促进经济的发展。发生宅基地纠纷时，首先应做好思想工作，并采取及时、慎重的措施，防止矛盾激化，依法合理地妥善予以解决，维护社会的安定团结。

农村宅基地能否转让

近年来，随着房地产行业的发展，因宅基地引发的纠纷越来越多，其中，最突出的还是宅基地能否转让的问题。那么，农村宅基地能否转让？我国现行的法律是怎样规定的？宅基地转让后会产生怎样的法律后果。《物权法》草案中曾对农村房屋转让作出过详细规定，但正式通过的法律文本中却因有争议删去了相关条款，导致目前农村房屋转让仍然缺少具有可操作性的法律依据。为了减少对涉及农村房屋买卖合同效力认定问题的争议，更好地维护和促进社会主义新农村建设，本文试从法律应用层面及理论上、司法实践等方面提出解决农村房屋买卖法律适用问题的个人见解。

一、农村宅基地的特点

农村宅基地使用权的享有是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。因此，宅基地使用权具有以下几个特点：

第一，宅基地使用权的主体为集体经济组织成员。农民申请宅基地很大程度上因为其是农村集体经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或户的名义申请宅基地，并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。

第二，宅基地使用权的用途具有限制性。农民获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造房屋，并作为生活资料使用的自用住房。

第三，宅基地使用权具有福利性和无期限性。宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，从而享有的最低限度的福利。因为提供了无期限的宅基地，农村居民享有了基本稳定的居住条件，客观上维护了农村生活的稳定。因此，宅基地使用权只是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利，只能在本集体经济组织成员之间流转。

二、农村宅基地、房屋买卖相关立法状况

(一)国家立法

1、宪法

《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。

2、法律

《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，第八条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权，规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

该法第六十二条对村民建房用地(宅基地)作了规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

该法第六十三条对涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转作了规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

关于宅基地能否抵押，我国《担保法》第三十七条规定：“下列财产不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外……。”第三十四条规定：“下列财产可以抵押：……(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权……。”依据该法，宅基地使用权不能单独抵押。

3、行政法规和部门规章

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”表明包括宅基地使用权在内的土地使用权的变更需进行相应的变更登记。

1995年，国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权……。”第五十一条规定：“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”

1996年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为了加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发，明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

4、司法解释

关于调整农村房屋、宅基地买卖行为的司法解释主要集中在最高人民法院审判委员会1984年8月30日讨论通过的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中。其中第60条规定：“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。”第64条规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”上述司法解释作为审判实践中确认农村房屋和宅基地买卖纠纷的法律依据，较为常用。

(二)地方立法和政策

国家虽然对涉及农村房屋、宅基地买卖做了一些规定，但较为原则，实践中的地方性法规、规章乃至按照政策制定的章程、规约成为调整上述纠纷的主要依据。

如上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》规定了依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人可以申请宅基地让出。《苏州市宅基地管理暂行办法》规定进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本集体经济组织的农民，同时鼓励集体经济组织兴建农民公寓住宅，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，可与自购的农民公寓住宅用地等价置换。该办法还规定购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件”

从上述规定来看，一般认为宅基地取得权是一种基于身份的权利，失去集体经济组织成员这一身份，其宅基地取得权也就失去了存在基础。因此非成员不能取得宅基地使用权，也不能通过受让房屋所有权来取得宅基地使用权。此外在各农村组织的规约、章程中也体现了这一精神。

另对于农村房屋买卖，一些地区也规定了农村房屋须在特定主体间转让。如《上海市房地产转让办法》第13条第1款第2项规定，集体所有土地上建成的房屋需转让的，居住房屋转让的受让人为房屋所在地乡(镇)范围内具备居住房屋建设申请条件的个人。该条第2款规定，集体所有土地上建成的房屋需转让给前款第(2)项规定以外的受让人的，应当在依法办理集体所有土地的征用手续后，方可依照本办法的规定办理转让手续。

（三）、对相关法律法规的思考

1、规定原则，层次较低

调整农村房屋、宅基地使用权的法律规范数量少，且效力层次较低，很大一部分依靠文件和地方政策调整，其中关于买卖方面的规范数量就更少。目前，我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律，从国家立法上，仅靠《民法通则》、《土地管理法》中的极少规范进行调整。国务院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，但其仅规定了申请建房的程序和审批权限，而对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定。国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》虽然直接调整农民宅基地的使用，但其效力层次较低，对房屋的流转和登记同样未作规定。与丰富、成熟的城市房地产立法相比，农村房地产立法不仅存在大量的法律真空，而且内容也比较粗浅。

2、内容不明，冲突严重

由于法律及法规的规定原则及效力不高，实际调整农村房屋和宅基地流转的大多是各地政府及相关职能部门的文件，不仅系统性差，而且存在矛盾、冲突、权责不清等问题。

（1）、关于宅基地单独买卖

根据前述法律规定，原则上禁止集体土地使用权进入市场用于非农业建设，转为建设用地使用权。但宅基地作为村民建房用地，其可直接用于非农业建设，对宅基地使用权的流转法律未作绝对禁止性规定，但在具体如何转让方面，《土地管理法》只是从行政管理的角度规定了宅基地使用权的批准或者不予批准，仅是规范建房行为而非买卖行为。导致各地在实践中出现了不统一的情形。

（2）、关于宅基地和房屋抵押

根据《担保法》规定，宅基地使用权不能抵押，但房屋可以抵押。当房屋与宅基地结合之后，如何确定房屋抵押后宅基地使用权是否随之抵押，《担保法》未作规定。实践中有观点认为抵押的仍然只能是房屋，而不能当然将宅基地使用权纳入抵押物范围，但按照我国目前“房地一致”的原则，如果禁止宅基地使用权抵押，则宅基地上房屋所有权抵押行为也应无效。这显然又与房屋所有权人的自由处分原则相悖。（3）、关于宅基地能否连同房屋一起移转

《土地管理法》第六十二条虽然承认了农村房屋可以买卖和出租，但对于农村房屋买卖时其宅基地使用权是否同时流转未作明确规定，理解上易产生歧义。

如果农村居民买卖房屋包括同时转让宅基地使用权，则不利于宅基地使用权的管理，且受让人很可能违反《土地管理法中》中关于宅基地取得主体资格的限定，借房屋买卖取得宅基地使用权，进行房地产开发投资，使宅基地的原有功能发生改变；如果要对买受人资格加以限制，那么应该如何限制？法无明文规定。有人认为，应限制在本村范围内，因为只有本村农民才是本集体土地所有权主体的成员，才有权享有宅基地无偿分配使用的福利。也有人认为，应限制在本乡范围内，因为在一个乡范围内政府对农民宅基地实施管理最为有效。还有人认为应限制在本县范围内，因为农民宅基地的地籍管理的最大可控制范围为一个县境内。认识上的不统一必然导致做法的不一致。

如果不包括转让宅基地使用权，仅房屋买卖行为从表面分析因不涉及宅基地的流转而合法有效，但又违反了“房地一致”原则。

通过以上规定可以看出，宅基地使用主体仅限于农民，不得向城镇居民出售，但须满足下列条件：（1）转让人拥有二处以上的农村住房；（2）受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件；（3）转让行为征得集体组织同意；（4）宅基地使用随房一并转让。

三、农村宅基地上房屋转让合同的效力及处理原则

从前文可以看出，宅基地使用权通常与地上房屋一并转让，单独转让宅基地使用权的情形非常少见。因此，实践中多见的是因宅基地上房屋转让而引发的纠纷。根据农村宅基地上房屋转让合同主体的差异，可以将农村宅基地上房屋转让合同纠纷分为三类：一是农村本集体经济组织成员之间的纠纷；二是农村本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的纠纷；三是农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的纠纷。因为合同主体的不同，在适用法律认定宅基地上房屋转让合同效力时也会得出不同的结论。

1、对农村本集体经济组织成员之间农村房屋转让合同应认定有效。

因购买者是本集体经济组织成员，宅基地使用权可以在本集体成员内部流转。因此，对本集体经济组织成员之间农村房屋转让，只要转让双方所订立的转让合同符合合同法关于有效合同要件，就应当认定转让合同有效。

2、本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的房屋转让合同应认定有效。

我国相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，但对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。因此，对这类农村房屋转让合同，只要其符合合同法关于有效合同其他要件，也应依法认定为有效合同。

3、对农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的房屋转让合同应认定无效。

国务院办公厅《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地通知》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》均有明确规定，农民住宅不得向城市居民出售。因此，对农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的房屋转让合同应认定无效。

对于农村宅基地上房屋转让行为发生后如何处理的问题，审判实践中通常存在以下几种情形：

第一，对于发生在农村集体经济组织成员之间的农村房屋转让，如果查明无欺诈、显失公平情形存在，应当认定房屋转让合同有效，驳回当事人要求退房退款的诉讼请求。

第二，对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可认定合同有效，判决驳回当事人要求确认合同无效的诉讼请求。

第三，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应作无效处理，双方当事人应各自返还房屋及购房款。

第四，对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，应本着尊重现状、维持稳定的原则，立足调解，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。

第五，对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，如果认定合同无效，在决定退房退款时，要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响以及各方的过错责任大小，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原转让价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿。

四、司法对策

(一)宅基地使用权连同房屋所有权转移应符合一定条件

1、履行相关审批手续《房屋所有权证》是确认房屋所有权的合法凭证，《宅基地使用证》和《集体土地建设用地使用证》是农民合法取得宅基地使用权的重要凭据，因买卖房屋而转移宅基地使用权的，宅基地使用权主体发生变化，应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及其他规定履行审查、批准等手续，并完成权利主体的变更登记。实践中有些地区的房屋管理部门和土地管理部门对房、地管理脱节，有些当事人在进行变更登记时，只到房屋管理部门办理产权过户登记手续，没有进行宅基地使用权的主体变更，从而使土地管理部门的工作陷入被动。还有的当事人在买卖时未经任何部门批准，既没有进行房屋产权的变更登记，又没有完成宅基地的变更登记。严格地说，此类情况下宅基地使用权和房屋所有权并未发生转移

2、受让人主体资格应受限制

宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性与权利取得的受限性，使用权主体应是该农业集体经济组织成员，或与成员有直系亲属等身份或其他规定的身份。因经济发展、人口流动等，原使用权人不再使用宅基地，依法可以转让，但是，对于宅基地使用权的受让主体，应当有所限制。即宅基地使用权只可在本集体经济组织内部自由转让，因为一旦转让给城市居民或其他农业集体经济组织成员，受让主体便不再符合法定的条件，除非转让时，该受让人已经将户口迁入本乡或本村，成为本集体经济组织内部成员。

3、转让后原则上仍遵循“一户一宅”

《土地管理法》第六十二条第四款规定明确了宅基地“一户一宅”的原则。因此农民买卖房屋涉及到宅基地使用权的转移时，还应当满足宅基地标准的限制。当取得宅基地超过省、自治区、直辖市规定标准的，应在土地登记卡和土地证书内注明超标的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，超过部分归还集体经济组织。实践中还有对超标部分由本集体经济组织收回，并对收回宅基地上的房屋给予适当补偿的做法。

(二)上述条件不应影响房屋买卖合同的效力

1、是否办理过户登记不影响买卖合同效力。

有观点认为农村宅基地、房屋买卖合同违反了法律关于此类合同在订立前后应当办理申请、审查、批准和登记手续的规定，因此应当认定房屋买卖合同无效。其理由是，根据《城市房地产管理法》第六十条规定，房地产转让应办理变更登记；根据《土地管理法实施条例》第六条和《土地登记规则》第二十五条的规定，土地使用权的变更自登记之日起生效，不办理变更登记的不具有法律效力。

应当指出，宅基地使用权和房屋所有权是否经过户登记并不是房屋买卖合同的有效要件，未办理过户登记不影响买卖合同的效力，只要买卖合同符合合同的有效要件，合同即为有效。根据我国《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”

首先，依据该规定需要办理批准、登记等手续后生效的合同，必须要有法律或者行政法上的依据，因此《土地登记规则》并不能作为认定合同须依法登记后生效的依据。其次，《城市房地产管理法》调整的是城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，其不应适用于农村宅基地使用权；再次，《土地管理法实施条例》虽可适用，但相关条文规定的是土地使用权自登记之日起生效，因而规范的是物权行为，而非规范属于债权行为的买卖合同。最后，从登记设立的目的考察，登记作为不动产物权变动的公示方式，就宅基地房屋买卖行为而言，登记的只能是宅基地使用权和房屋所有权的变动，而非房屋买卖合同本身。从登记的性质而言，登记是生效房屋买卖合同的履行内容之一，如果认为房屋买卖合同自登记之日起生效，则混淆了物权行为和债权行为的生效要件。进行过户登记是生效房屋买卖合同当事人的义务之一，而不是合同有效的要件。

2、主体条件和“一户一宅”标准不影响买卖合同效力

合同的效力的判断应以法律规定的合同有效要件为标准。可能导致农村宅基地房屋买卖合同无效的理由是其违反了法律、行政法规的强制性规定，此外即使合同的订立违背了其他部门颁布的规范性文件的强制性规定，也不能据此认定合同无效。虽然《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》规定“农村房屋不得向城市居民出售。”但其发文机关是国务院办公厅，并非行政法规，不能作为判断合同效力的依据；而《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”并未禁止农村宅基地上房屋的出售和出租。至于第六十三条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”其立法目的是为限制农村集体土地用于非农业建设，而农村宅基地上的房屋即使出售也未改变宅基地的性质，其仍属于农村建设用地的性质。故农村宅基地房屋买卖合同并不存在法定的无效事由，因此如果违反了受让主体的身份条件和“一户一宅”的标准，买卖合同仍应认定有效，如果取得了有关组织或部门批准并办理了过户登记手续的，应继续履行；经过有关组织或部门批准但未办理过户登记手续的，可责令补办；未经批准而无法办理过户登记手续的，属于合同无法履行，如出卖方要求解除合同返还房屋的，应当支持其主张，判决返还房屋。由此造成买受方损失的，买受方可要求出卖方赔偿损失。

(三)出租农村房屋、宅基地行为的效力认定

农民将经依法批准修建的房屋出租的，如其宅基地使用权与建设报批时的手续齐全，可认定合同有效。农村居民仅出租住房，因不涉及宅基地使用权主体变更，故不受承租人身份条件和“一户一宅”原则的限定。

《土地管理法》 规定宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。村民只有使用权，没有所有权。

我国土地和房屋是分别实行管理的。根据规定宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无须交纳任何土地费用即可取得，是一种福利性质的，一般来讲不能继承。但宅基地上建成的房屋则属于公民个人财产，可以继承。

实践中，农民宅基地的继承问题可以分为下列情况：如果继承人是本集体经济组织成员，符合宅基地申请条件的，可以经批准后取得被继承房屋的宅基地；如果不符合申请条件，则可以将房屋卖给本村其他符合申请条件的村民。如果不愿出卖，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。继承人是城市居民的，比照上述不符合宅基地申请条件的情形处理。

2020年10月20日，自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局，近日对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复。就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，答复明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

1、因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的；2、外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；

3、因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。

农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：

1、年龄未满十八周岁的；

2、原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的；

3、出卖或者出租村内住房的。

由于各省的规定有些出入，具体还要到当地的土地部门进行咨询后才能确定，总的程序和步骤就是上面所述，如有其他问题，请补充提问。

农村村民建住宅需要使用宅基地的,须要完成以下程序：

一、申请

申请人持申请材料向当地村委会提出书面用地申请。村委会应当在每一个季度集中申请材料，依法召开村委会或村民代表大会进行审议，并张榜公布，在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，上报给乡镇国土资源所初审。

二、现场勘查

乡(镇)人民政府组织国土资源所进行现场勘查和群众调查，审查建房用地和建设申请条件，并制作勘查笔录和审查意见书。

三、填申请表

国土资源所初审合格后发放《农村村民住宅用地与建设申请表》。

四、村委会审查

村委会对申请人提交的《农村村民住宅用地与建设申请表》进行审查并签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，由负责人签字，同时加盖村民委员会公章，报乡(镇)人民政府审核。

五、审核上报

乡(镇)人民政府在收到村委会上报的住宅建设用地申请材料后完成审核并现场确定规划用地范围，并报县国土资源局初审。县国土资源局对符合审批条件的上报县人民政府。

六、审批

县人民政府批准用地的，由县国土资源局颁发《建设用地批准书》。

七、放样

由国土资源所牵头协同乡镇政府人员根据《建设用地批准书》和《村镇建设工程规划许可证》到实地放样，划定范围，填写《放样记录卡》，放样参加人应当在《放样记录卡》上签字。放样后，用地申请人方能动工建设。

八、验收发证

新建、改建、扩建农村村民住宅，应当自房屋竣工验收合格之日起30个工作日内依法申请办理土地初始登记或者变更登记手续和房屋产权登记手续，领取土地使用权证书和房屋所有权证书。

1、是土地管理法里的名词。

2、法律依据是土地管理法、国土资源部的行政法规、以及各省的宅基地管理办法，在实践中，主要是依据各省的宅基地管理条例来进行申请的。根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。这个标准要根据各省自己的规定来办理。

1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。

2、经过“土改”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“人民公社”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。

滨州市农村宅基地管理暂行办法

滨州市人民政府关于印发《滨州市农村宅基地管理暂行办法》的通知

(滨政发〔2009〕80号)

各县(区)人民政府，滨州经济开发区、高新区管委会，市政府各部门、各直属事业单位，市属各大企业，各高等院校，中央、省驻滨各单位：

《滨州市农村宅基地管理暂行办法》已经2009年11月24日市政府第40次常务会议讨论通过，现予印发。

滨州市人民政府

二○○九年十二月三十一日

滨州市农村宅基地管理暂行办法

第一章　总　则

第一条　为加强农村宅基地管理，保护耕地资源，改善农村居住环境，维护农村村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称农村宅基地，是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅(包括住房、附属用房和庭院等)使用的本村或农村集体经济组织集体所有土地。

前款所称建造是指新建、翻建、改建、迁建等。

第三条　本市行政区域内城市规划区以外农村宅基地管理，适用本办法。

第四条　市、县土地行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村宅基地管理的有关工作。

第五条　农村宅基地属于农民集体所有，由村民委员会或农村集体经济组织经营管理。

宅基地的使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

任何单位和个人不得侵占或者以其他形式非法转让宅基地。

第二章　宅基地的规划与计划

第六条　农村宅基地管理应当遵循“统筹安排、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，农村住宅建设必须符合乡(镇)土地利用总体规划和县域村镇体系规划、小城镇总体规划、村庄建设规划。

第七条　农村村民建房，应符合村庄建设规划，优先利用原有宅基地、村内空闲地，严格控制占用农用地，禁止占用基本农田。

凡村内有空闲地，原有宅基地未利用的不得批准占用农用地建造住宅。

在符合规划的前提下，鼓励有条件的村民建设二层以上的住宅。

第八条　农村宅基地占用农用地应当纳入年度计划，实行占用农用地的计划指标与农村建设用地整理新增加的耕地面积相挂钩的制度。

按规划确需占用农用地的，须由村民委员会或农村集体经济组织统一组织依法办理农用地转用审批手续，并按“占补平衡”的原则开发数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，该村民委员会或农村集体经济组织应当依法缴纳耕地开垦费。

第三章　宅基地使用权的申请与审批

第九条　农村村民一户只能拥有一处宅基地，新建宅基地面积限额为：

(一)城市郊区及乡(镇)所在地，每户面积不得超过一百六十六平方米;

(二)平原地区的村庄，每户面积不得超过二百平方米。村庄建在盐碱、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米;

(三)山地丘岭区，村址在平原地上的，每户面积一百三十二平方米;在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米。

人均占有耕地六百六十六平方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。

县人民政府可以根据本地具体情况，在本条第一款规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。

第十条　符合下列情形之一的，农村村民可以申请使用宅基地：

(一)因结婚等原因，确需建新房分户的;

(二)原住宅影响城乡规划建设需要搬迁的;

(三)宅基地因自然灾害等原因灭失，需要重新分配宅基地的;

(四)外来人口经落户，成为本村成员，没有宅基地的;

(五)经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的;

(六)县级以上人民政府规定的其他条件。

第十一条　农村村民有下列情形之一的，申请宅基地不予批准：

(一)年龄未满二十周岁的;

(二)原有宅基地面积已达到规定标准或者能够解决分户需要的;

(三)户口已迁出本村，不在当地居住的;

(四)农村村民将原宅基地及其地上建筑物出卖、出租、赠与或改作他用，又申请宅基地的;

(五)村内有空闲地、原有宅基地未利用又申请占用农用地的;

(六)不符合乡(镇)、村庄规划和土地利用总体规划的;

(七)其他不符合法律法规和有关规定的情形。

第十二条　符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料。

村民委员会或农村集体经济组织应当及时组织召开会议，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后，在本村张榜公示拟划定的宅基地，公示期限为十日。公示内容包括：户主名单、用地位置、面积和四至等。

第十三条　公示期满无异议的，由村民委员会或农村集体经济组织报乡(镇)人民政府审查，并提交以下材料：

(一)宅基地申请审批表;

(二)申请人的户籍证明及身份证复印件;

(三)拟划定的宅基地宗地图;

(四)村民会议或农村集体经济组织讨论结果公示情况的书面材料和说明;

(五)城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证;

(六)其他需要提交的资料。

第十四条　宅基地申请经乡(镇)人民政府审查后，报市或县人民政府审批。

市或县人民政府批准后，由村民委员会或农村集体经济组织张榜公布。由乡(镇、街道)国土资源所放线划定宅基地。

第十五条　农村村民在持证的原有宅基地上翻建房屋，原使用者不变，一户一宅，符合土地利用总体规划及村庄规划、用地面积不超法定标准的，四至界线不发生变化的，不再进行审批。除以上情况外所有翻建房屋都应按照程序进行报批。

第四章　宅基地使用权的登记、收回及转让

第十六条　宅基地使用权人应当在房屋建成后六十日内持批准文件等资料到所在乡(镇、街道)国土资源所申请土地登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府登记造册，颁发集体土地使用证。

第十七条　有下列情形之一的，由村民委员会或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：

(一)为实施村庄规划进行旧村改造需要调整住宅，新房建成后，逾期无正当理由不拆除旧房、退出原宅基地的;

(二)因公共设施和公益事业建设等原因确需占用宅基地的;

(三)因户口迁移等原因而停止使用宅基地的;

(四)一户拥有两处以上宅基地的，其多余的宅基地;

(五)未按照批准用途使用宅基地的。

因第(一)、(二)、(三)、(四)项规定的原因收回宅基地使用权，有地面附着物的，由村民委员会或农村集体经济组织对原宅基地使用权人给予适当补偿，补偿标准根据地上附着物的评估价格，由村民会议确定。

第十八条　对符合第十七条中(一)、(三)、(四)项规定，宅基地由村集体依法收回，拒不交回或收回确有困难的，经市或县人民政府批准，可以由村民委员会或农村集体经济组织实行有偿使用，有偿使用费标准为每年每平方米1-5元，具体标准按照同村同价的原则。影响村庄规划实施的，必须依法拆除地上建筑物和其他附着物，腾出宅基地。

除前款规定情形外，不得随意扩大宅基地有偿使用范围，变相加重农民负担，不得强行拆除农民正在使用的房屋。

有偿使用费纳入村集体资金统一使用。

第十九条　符合申请宅基地条件的农村村民，经村民委员会或农村集体经济组织全体成员讨论同意后，可以购买本村或本集体经济组织内部他人多余宅基地上的房屋，并按照本办法第十二条、第十三条、第十四条的规定办理宅基地使用审批手续。

禁止城镇居民在农村购买宅基地;禁止利用集体所有的土地进行房地产开发经营。

第二十条　有下列情形之一的，经市或县人民政府批准，撤销用地批准文件或注销土地使用证，并书面通知当事人：

(一)无权批准使用宅基地的单位或者个人非法批准占用土地的;

(二)超越批准权限非法批准占用土地的;

(三)不按照城乡规划及土地利用总体规划确定的用途批准用地的;

(四)违反法律法规规定的程序批准占用土地的;

(五)采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获得用地批准文件或土地登记的;

(六)非法转让宅基地的。非法批准使用宅基地，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

第二十一条　因自然灾害等原因造成宅基地灭失的，原宅基地使用权人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持原土地权利证书及相关证明材料向土地登记机关申请注销登记。

第二十二条　有下列情形之一的，土地登记机关可以直接办理宅基地使用权注销登记，并自注销之日起十五日内书面通知原宅基地使用权人：

(一)依法收回宅基地使用权的;

(二)土地被依法征收或者农村集体经济组织全部成员成建制转为城镇居民的;

(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的;

(四)依法可以直接办理注销登记的其他情形。

第二十三条　当事人未按照本办法第二十一条的规定申请注销登记的，市或县土地行政主管部门应当责令当事人限期办理;逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可以直接办理注销登记。

第二十四条　由于房屋依法转让等原因致使土地使用权变更，当事人应当自导致权利变更的行为或事实发生之日起三十日内，到所在乡(镇、街道)国土资源所申请办理集体土地使用权变更登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府换发集体土地使用证。前款规定的土地变更登记，应当自受理申请之日起三十日内办结。

第二十五条　村民申请宅基地，经市或县人民政府批准用地后，应及时动工建设，并申请登记，取得土地使用权证书。属于占用耕地的，自批准用地之日起超过2年未动工建设，已批准的宅基地依法无偿收回，但因不可抗拒力原因造成延期建设的，应提出书面申请。

第五章　法律责任

第二十六条　农村宅基地使用权有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在争议未解决之前，任何一方不得改变宅基地现状。

第二十七条　农村村民在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设住宅的，由乡(镇)人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十八条　农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

超过批准的宅基地面积标准，多占的土地以非法占用土地论处。

第二十九条　农村村民私自买卖或者以其他形式非法转让宅基地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。

第三十条　当事人对处罚决定不服的，可以自接到处罚决定之日起六十日内向作出处罚决定机关的上一级行政机关或同级人民政府申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十一条　土地行政主管部门工作人员在农村宅基地管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，给当事人造成损失的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章　附　则

第三十二条　滨城区、滨州经济开发区和滨州高新技术产业开发区管辖范围内的农村宅基地，由市人民政府审批。

第三十三条　县人民政府可以根据本办法制定实施细则。

第三十四条　本办法自2010年2月1日起施行。

农村宅基地确权登记发证流程 ：

1、申报

凡是拥有宅基地的土地使用权人，须领取由土地部门统一印发的《农村宅基地使用权申报登记表》，以户为单元，每宗宅基地填写一份。村民使用的宅基地，必须提交由经济社、村委会二级经济组织及镇政府出具的土地权属来源证明。然后由调查组负责收集申报材料上交土地管理部门对权属进行审核。

2、权属调查

国土部门根据土地使用权人的申请，对宅基地范围、界线、界址、权属性质、用途等情况进行实地调查、记录并经相邻各方认定，填写宅基地地籍调查表，绘制宗地草图，为地籍测量作准备。在宅基地调查过程中，本宗地使用者和相邻地使用者应按通知规定时间内到场共同指界，对双方共同确认的用地界线和界址点进行签名、盖章，如不能参加指界的，应书面委托代理人出面指界。

3、审核与公告

经土地行政主管部门审核，对认为符合登记要求的宗地进行公告，公告内容主要包括土地使用者的名称、地址、准予登记的土地权属性质、面积、坐落、四至范围等。

4、审批

公告期满，土地权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，在农村宅基地使用权登记审批表上签署同意登记发证的意见，由市（县）人民政府领导签章，并加盖市（县）人民政府土地登记专用章。

5、登记注册

根据农村宅基地登记审批表结果，以宗地（宅基地）为单位逐项填写土地（宅基地）登记卡、土地（宅基地）归户卡及土地证书，并由登记人员和土地行政主管部门主管领导分别在两卡上签字。

6、颁发土地证

2019年9月，农村宅基地管理新政出炉，将在盘活资源同时坚守底线。中央农村工作领导小组办公室、农业农村部日前印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求，严格落实“一户一宅”规定，同时鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，租赁合同的期限不得超过二十年。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，严禁城镇居民到农村购买宅基地。《通知》要求严格落实“一户一宅”规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。《通知》同时提出，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。

2020年8月，为进一步做好宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，自然资源部下发的《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》明确，2020年底前完成全国农村地籍调查，宅基地和集体建设用地登记率达到80%以上。2021底前完成宅基地和集体建设用地及房屋登记资料清理整合，数据逐级汇交至国家不动产登记信息管理基础平台。农村不动产统一登记加快推进，将为保障农民合理建房用地、保护耕地提供产权保障。

2021年2月，农业农村部相关负责人表示，要严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”。 2100433B

第一章 土地管理与农村建设用地管理

第一节 土地管理/1

第二节 建设用地管理/8

第三节 农村建设用地管理/39

第二章 农村宅基地管理概论

第一节 农村宅基地概述/55

第二节 农村宅基地管理/56

第三节 我国农村宅基地管理中存在的问题及其解决措施/61

第四节 新农村建设、和谐社会与宅基地利用与管理/78

第五节 农村宅基地管理制度创新——农村宅基地储备制度/83

第三章 农村宅基地权属管理

第一节 农村宅基地使用权概述/91

第二节 农村宅基地使用权的取得/96

第三节 农村宅基地使用权流转管理/106

第四节 农村宅基地纠纷及其调处/124

第五节 农村宅基地使用权消灭/135

第四章 农村宅基地布点

第一节 村庄的分布与规模/137

第二节 集镇的分布与规模/139

第三节 村镇用地的布局/141

第五章 农村宅基地建设规划及规划管理与实施

第一节 村庄建设规划/144

第二节 村镇规划管理与实施/162

第六章 农村宅基地住宅建筑布置与设计

第一节 农村宅基地住宅建筑布置/185

第二节 农村宅基地住宅建筑设计/187

参考文献/201

农村宅基地制度改革规定，农村宅基地改革试点工作将按照“分类处理”原则的进行。所谓分类，即“城乡建设用地扩展边界外的传统农区”和“城乡建设用地扩展边界内”两类，对于这两类不同情况，将以不同方式贯彻“一户一宅”的原则。