农村土地集体所有制

我国于上个世纪50年代中期，从农民土地私有制过渡到集体所有制。由于集体所有制的产权边界模糊，加之在过渡中非经济措施的偏差，造成长期来农村土地流失严重，农村经济发展与城市差距加大。集体所有制有待改革。前年3月实施的《农村土地承包法》，实质上是对集体所有制的一次改革，它使农村土地制度向现代产权制度迈进了一大步。逐步走近如马克思当年所设想的“重建个人所有制”，将是一个发展的趋势。

近一段时间以来“三农”问题成为党和政府工作的重心，也成为社会关注的热点。

农村土地被大量征用、出卖（使用权），名目繁多的各种“开发区”势如燎原之火，不可遏止，已大大超过上一轮的“开发区热”（1992-1993），大量的农民成为“无土地，无工作岗位，无低社保”的农民。民主革命时期，毛泽东同志曾断言，中国革命的基本问题是农民问题，他的论断是正确的。但是，在人民政权建立起来之后，在社会主义制度下，农民问题是不是仍是一个基本问题呢？看来，仍是一个基本问题，只不过和民主革命时期相比，有不同的特点。

一、社会主义制度下解决农民的基本思路

新中国成立之后，党和政府首先面临的两个大问题，一是在战争废墟上恢复

生产以维护民生，为现代化建设创造条件；二是开展旨在解决民主革命遗留问题的初步改革，这方面，在农村就是开展土地改革。中国南方各省的农村土地改革于1953年完成，从而为在社会主义制度下解决农民问题创造了前提条件。 如所知道，中国共产党的指导思想的理论基础是马克思列宁主义，而前苏联是列宁主义的故乡，世界上第一个社会主义国家，所以中国解决农民问题的基本思路的形成是以马列主义为理论依据，以苏联经验作为借鉴的。形成的基本思路，就是把农民组织起来，走社会主义集体经济的道路。这一方面是因为集体所有制被定义为社会主义公有制的两种基本形式之一，另一方面是确认农村只有实行集体所有制，才是“挖掉穷根种富根”的根本出路。

集体所有制从概念的提出到作为社会主义的一种基本经济制度，都不是中国人的发明。从概念的提出说是马克思，从制度设计说是前苏联。

“集体所有制”一词源出于马克思《‘巴枯宁国家制度和无政府状态’一书摘要》中的一段话：

“凡是农民作为土地私有者大批存在的地方，凡是象古西欧大陆各国那样农民甚至多少还占据多数的地方，凡是农民没有消失,没有象在英国那样为雇农所代替的地方，就会发生下列情况，或者农民会阻碍和断送一切工人革命，就象法国到现在所发生的那样；或者无产阶级将以政府的身份采取措施，一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是，不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权。只有租佃资本家排挤了农民，而真正的农民变成为同城市工人一样的无产者、雇佣工人，因而直接地而不是间接地变成了同城市工人有共同利益的时候，才能够废除继承权或废除农民所有制”。①（《马恩全集》第18卷，人民出版社1964年10月第一版，第694-695页）

马克思在1874年提出集体所有制的概念，虽然他没有对这个概念的内涵作出界定，但是，值得注意的是他明确地指明，从农民土地私有制到集体所有制的过渡，必须是“让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”，而不能通过“宣布废除继承权或废除农民所有权”的办法来实现这种过渡。并且指出，实现这种过渡的条件是“农民直接地，而不是间接地变成了同城市工人有共同利益的时候”。联系马克思在《资本论》中所指出的“重建个人所有制”的重要观点，可以理解为，这种集体所有制的发展方向，也将是“重建个人所有制”。（本文下面将作进一步论述）

前苏联和我国在实行农村集体所有制过程中，曾经发生了众所周知的种种偏差，如采用的是政治和行政命令的办法，而不是让农民自己通过经济的办法来实现过渡，过早地宣布废除农民土地所有权，更严重的是中国的农村集体所有制是政社合一，背离了让农民自己组织起来的最初愿望。

二、集体所有制下的联产承包责任制

我国农村在经过20年的停滞和贫困之后，迎来了改革开放的新时期。改革始于

改革农村土地经营制度，把属于农民群众集体所有和国家所有依法由集体使用的农村土地承包给农民，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。可以说，承包的实质就是把土地经营权交给农民。这个改革，如果从农村土地产权制度来说，虽然土地归属权依然在集体、在国家，但产权已作了初步的分解，即把土地最终所有权和土地的经营权，包括占有使用权、分配收益权分解出来，从而具备了现代产权制度的某种形态。这一改革即刻立竿见影，它调动了农民的积极性，使主要农产品产量迅速增长，大量陷于贫困的农民迅速解决温饱问题，为广大农村脱贫奔康，开辟了一条大道。 但是农村土地的所有权作了这样的分解之后，不久就出现了新的矛盾，这个矛盾首先表现为农民从政策规定中得到的土地经营权并没有稳定，因为被国家赋予所有者身份的“集体”，不断地以所有者的权力处理土地，有的土地被出卖了，有的土地被政府政府征用了，使大量的农民成为“三无农民”，即无土地、无岗位、无低社保的农民；其次表现为农民得到的土地经营权，也因税、费，按户按地亩摊派以及名目繁多的征收，而不得不放弃使用权，从另一个方面陷于困境，成为“三无”农民。今年出版的《中国农民调查》作者在引言中说了这么一段话：“自从农民实行了以大包干为标志的家庭联产承包责任制以来，农业生产上连年获得大丰收，很快就出现了‘卖粮难’，而且冒出了许许多多的‘万元户’。一时间，中国农民好象已经富得流油了。然而，以后不久，随着城市改革的深入，我们就很少再听到有关中国农业、农村和农民的消息了。不过稍后就发现，越来越多的农民，放弃了曾视为生命的土地，离开了曾经日夜厮守的村落和熟悉的农地，宁可忍受寂寞，屈辱与歧视，也要挤进各地城市。于是，数以百万计的中国农民掀起民工潮，便一次又一次成为上世纪最后十年来的一道奇异的风景”。②（《中国农民调查》，陈桂棣，春桃著，人民文学出版社2004年版第1页）这一段话反映的就是上个世纪最后20年中国农村出现的新矛盾。这一矛盾的实质在于上个世纪50年代出现的“对农业的社会主义改造”是对农民土地所有权的剥夺，而上世纪80年代开始实行的联产承包责任制，以及之后对农民日益加重的课税与收费，仍是延续以前剥夺农民的思路。

三、集体所有制的发展路在何方

中国农村实行经济上的集体所有制已经半个世纪，这半个世纪的过程表明我国所实行的这种集体所有制未能真正解决中国农村和农民的问题，这一方面是由于集体所有制从产权关系上说，财产边界还是不清晰的，另一方面，由于当年将农民土地私有制变为集体所有制时，对农民没有作出任何经济补偿，况且，集体所有制又处于农村落后的文化和缺乏必要的民主条件来使农民能体现其意志进行民主管理，还由于政策上实行“政社合一”，使集体所有制实际上成为“地方政府所有制” 。所以，我国这种集体所有制，在它近半个世纪过程中，显露了种种弊端，改革这种集体所有制势在必行。改革的核心，必须是把现代产权制度引入集体所有制。一是把土地产权进行分解，即分解为土地最终归属权和土地经营权，二是把产权关系从现行产权关系置换过来。

现代的产权制度在于把产权进行合理的分解，并形成合理的产权结构，即在明晰财产最终归属基础上形成相互间合理的财产权利关系。美国诺斯教授认为经济科学的研究，“重要的是说明经济制度结构，以便有意义地探讨一种经济绩效的动力”。③《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年中译本，第11页）诺斯教授强调：“国家最终对所有权结构的效率负责而所有权效率则是导致经济增长、停滞或经济衰退”。（同上书18页）在农村集体所有制经济制度下产权结构分解为财产最终归属权与经营权，这在我们改革开放之后已初步实现，问题在于，一是最终归属者是“集体”，产权边界模糊；二是这个“集体”的最终所有者权利是从农民那里无偿取得的，所以，现在必须把它还原，使农民成为土地的最终所有者，而把经营权赋予由农民自愿组织起来的经济组织。

这个改革，我们现在可以从许多原是城市近郊农村，近几年来在城市化过程中土地已绝大部分被政府征用的村子变迁的事例中得到启发。广州市东边有一个石牌村，从上世纪80年代开始，村中的土地就陆续被政府征用，至1994年，村中土地已基本被征用完毕，该村在土地被征用后，没有把政府的补偿款分光吃光，而是搞起了股份制合作，把原来村中的集体财产（包括土地征用款）化成股份，一次性地分配给每一个有资格的村民。按他们的说法是“按分共有”并且“生不增，死不减”、“可以继承”。从石牌村这种作法可以看出，村中农民已经把包括土地款在内的资产量化到了个人，使个人明晰了产权；村中的经济组织如经济合作社、经济联社、经济发展公司等，已不是集体经济所有者而是集体经济的经营者。1997年该村又进一步改革，全村成立一个有限责任公司，村中分得股份的股民，都成为该公司的股东，随之取消了行政村编制，撤销村委会，将村务、村民纳入街道办事处管理，从而实现了从农民到城市居民、从农村到城市的转变。村中这个由农民自发组织起来的有限责任公司，也彻底告别了集体所有制，它是一个依法成立、自立经营、照章纳税的企业，它与原来村民的经济关系是企业经营者与股东的关系。

石牌村所以能够彻底解决集体所有制中财产所有权模糊的问题，原因之一是土地因被征用而变为货币资本，货币资本量化到个人比起土地量化到个人要简单的多，但更重要的是，当地政府和村中的干部和村民思想观念上的转变，他们认识到，以前坚持土地的集体所有制，土地被征用后，再坚持货币资本的集体所有制，弊病多多，实行股份制，把产权落实到个人是最好的出路。这样做，从当地政府到村民不一定知道马克思一百多年前就提出重建个人所有制的重要理论观点，但确实同当年马克思的观点却如此接近。马克思在《资本论》中说：“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义私有制是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一个否定。但资本主义生产由于自然过程的必然性造成了对自身的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上重建个人所有制。”④（《资本论》，《马恩全集》第23卷，人民出版社1972年9月版，第832页）

上面所举石牌村的情况，当然是一种特殊的情况，而现在还是主要依靠对土地耕作、即以农业为主的农村，现行的政策是稳定土地承包制。2002年3月1日起实行的《农村土地承包法》，在坚持农村土地集体所有制基础上制定的直接赋予农民土地使用权的法律，农民有承包权，土地落实到人，并且30年不变，土地承包权可以流转，可以继承，由县以上政府发给“土地经营承包权证书” 。这些规定，已经使农民的承包土地具有某种所有权的性质。可以说，这是在产权问题上朝向重建个人所有制的一个重大步骤。但经营权和使用权毕竟不是最终所有权，因而法律也不可能规定发包方绝对不得收回或调整承包方的承包地。从而留下一个可以机动处理的余地，尽管这个机动处理余地在法律上作了严格限制的规定，如规定“必须经集体组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县人民政府农业等行政主管部门批准”。⑤（《农村土地承包法》第四节，第二十七条）但毕竟它还不具有所有权那种排他性的刚性。以往的现实证明在土地属于集体所有制条件下，农村的土地曾经大量流失，根本的原因就在产权的最终所有权是在“集体”那里，有了《农村土地承包法》，无疑是一个历史性进步。但是，可以设想，这个历史进步必须继续朝向重建“个人所有制”的方向前进，才使我国在农村经济整体建立起现代产权制度，从而把农业经济推向永久的繁荣。

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

新修订的土地管理法把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，重点有以下五个方面：一是明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。落实深化党和国家机构改革精神，在规定国务院自然资源主管部门统一负责全国土地管理和监督工作的同时，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。坚持实行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的规定，下放了宅基地的审批权，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。二是允许集体经营性建设用地直接入市。对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。同时在集体经营性建设性用地入市的时候，要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。三是规范征地程序。要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，强化了对农民利益的保护。在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，实行按照区片综合地价进行补偿，区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定。四是强化永久基本农田保护。将有关条款中的“基本农田”修改为“永久基本农田”。永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。五是保障乡村产业发展用地。要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。 2100433B

正确认识和明确农村集体土地所有权主体应当从其法律渊源入手。农民集体应当是农村集体土地所有权的常态主体，村民小组范围内的农民集体和乡镇范围内农民集体不是我国农村集体土地所有权的常态主体，而仅为特例。由于农民集体是由人数众多的农民个人组成，其所有权常常需要一个机构或组织代理行使。应当建立类似股东大会的机构，设立农民集体大会作为所有权主体，而由农民集体大会在选举一个较为固定的组织，作为农民集体的代表行使所有权有关的事务。

农村土地集体所有制第一阶段

（一）第一阶段 农民的土地所有权形成时期（1949年至1954年）

中国共产党并不是从执政之初就实行土地的劳动群众集体所有制，新中国成立以来农村土地制度发展的历史表明，土地的劳动群众集体所有制是在农民私有的土地所有权上形成的。

中华人民共和国成立前夕，1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，作为新中国的人民大宪章，《共同纲领》第三条规定：“……，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，……”新中国成立时，全国还有2/3的地区存在着封建土地制度。“在大约2.9亿农业人口的华东、中南、西南、西北等新解放区和待解放区，封建土地所有制仍然严重地束缚着社会生产力的发展”。中国人民迫切需要恢复和发展国民经济，废除封建土地所有制是解放农村生产力的需要。《共同纲领》第二十七条还规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”

1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过《土地改革法》，同月30日毛泽东主席签署命令，公布施行。明确指出废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。在党的领导下，到1953年，除部分少数民族地区外，我国大陆普遍实行了土地改革。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度，封建土地所有制被彻底废除，使全国3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，免除了土地改革前农民每年给地主缴纳的高达3000万吨以上粮食的负担。翻身农民热烈拥护《土地改革法》。

同时，土改后农村出现了一些新情况，新问题，农村中出现新的分化现象。部分农民依靠资金、农具、劳力等方面的优势，经济实力的增长比较快，其中少数人通过雇工或放高利贷发展为新富农。有一些农户缺乏劳动力，缺乏牲畜和农具等各种原因出现生产和生活上的困难，甚至出现了典让、出卖土地的现象。这样，一些刚刚分到土地的农民重新丧失土地，或者面临失地危险。这时，一些带有社会主义萌芽性质的集体劳动组织，在中国农村不失时机地出现了。另一方面，由于生产力水平低下，分散的、个体的农业生产远远满足不了国家工业化的需要。为了发展生产，兴修水利，抗御自然灾害，采用农业机械和其他新技术，确有走互助合作道路的要求。根据这些情况，党中央十分重视土改后农村开展各种形式的互助合作，以避免出现两极分化和提高农村生产力。

1951年2月，政务院发出《政务院关于一九五一年农林生产的决定》，要求分别各地情况，普遍发展和推广互助组，有领导、有重点地发展土地入股的农业合作社。同年12月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》（以下简称《草案》）正式印发施行。《草案》认为在土改的基础上产生了两方面的积极性：一是个体经济的积极性；二是劳动互助的积极性。《草案》特别指出，以土地入股为特点的农业生产合作社是互助合作三种形式之一。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化。为了更好地指导农业合作化运动，1952年11月，中共中央决定成立农村工作部，毛泽东在约见中央农村工作部部长邓子恢时指出，农村工作部的任务，是把四万万农民组织起来，在工业化的帮助下，逐步走向集体化。1953年2月，党中央将《草案》进行了修改，形成《中共中央关于农业生产互助合作的决议》作为正式文件下发执行。1953年4月，第一次全国农村工作会议召开，邓子恢在会议上指出，互助合作关系到农民的生产和生活的根本问题，必须由小到大，由少到多，由低级到高级，发展一步巩固一步，绝对不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又颁布了《关于发展农业生产合作社的决议》。在决议指导下，农民生产互助的热情被调动起来，农业合作化运动向前发展。

从新中国成立到1953年，全国土地改革基本完成，开始了全国性的互助合作社运动。合作社是劳动者在自愿互助的基础上联合起来共同经营的经济组织。先是农民自愿组织互助组，这实际上是一种劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营模式。随后，开始创办初级农业合作社，这实际上是一种类似合伙的联合经营关系，土地所有权仍归农民所有，此时的合作社还不是农村土地所有的权的主体。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过新中国第一部宪法，以宪法的形式确定了这一土地制度，1954年《宪法》第八条第一款规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”明确农民私有的土地所有权。

这一阶段，通过开展土地改革运动，并以宪法的形式固定下来，实现了“耕者有其田”的农民土地私有制，使得农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权和所有权统为一体。

农村土地集体所有制第二阶段

（二）第二阶段 农民的土地所有制开始向集体所有制转变（1955年至1979年）

1955年10月11日通过的《关于农业合作化问题的决议》明确指出，我国的农业生产合作社，在现阶段一般地是以土地入股统一经营为特点的半社会主义性质的初级合作社，这种合作社是到完全社会主义化的过渡形式，它还在基本上或在较大的程度上保留社员的土地及其他一些重要的生产资料的私有权，而不是急于实现社员的生产资料公有化。土地入股被认为具有半社会主义性质。过了不久，到了1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过，同日，毛泽东以国家主席名义公布了《高级农业生产合作社示范章程》（以下简称《示范章程》），《示范章程》第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，……”第十三条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”也即：高级农业社实行主要生产资料完全集体所有制，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬，耕畜和大型农具作价入社。只用了一个年头，就基本完成了农业合作化，实现了土地的集体所有，在广大农村建立起劳动群众的社会主义集体所有制经济。

1958年8月，中央政治局扩大会议在北戴河举行。会议讨论了国民经济计划、农村工作及其它问题。会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模的、政社合一的人民公社。关于农村土地，“一般说，自留地可能在并社中变为集体经营，零星果树暂时仍归私有，……自然地变为公有。”在所有制方面规定：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制。在目前还是以采用集体所有制为好……”进一步确定农村土地的集体所有制度。

1958年5月，中共八大二次会议，通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，至1960年间，中国共产党在全国范围内开展的极“左”路线的“大跃进”运动，再加上1959年至1961年连续三年严重的自然灾害，使国民经济遭受了严重困难。在严峻的现实面前，党中央和毛泽东决心认真调查研究，纠正错误，调整政策。1961年3月，中共中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》，1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《修正草案》），将国家行政权力和社会权力高度统一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。……”《修正草案》确定了“三级所有、队为基础”的土地权属关系。农村的土地仍然为集体所有制，土地的集体所有制得到巩固。

政社合一的人民公社制度一直持续到1979年，1979年9月党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》要求“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度，集中力量发展农村生产力。”这样，经过农业生产互助组、初级农业合作社、高级农业合作社和人民公社几个阶段，农民个人的土地私有逐步转变为集体所有，统一经营，按劳分配。农民的土地所有制被宣布废除，取而代之的是土地的集体所有制。

农村土地集体所有制第三阶段

（三）第三阶段 不断发展的农村土地集体所有制（1979年至今）

1978年，安徽省凤阳县小岗村十八位农民，冒着坐牢的风险，立下生死状，在土地承包责任书上按下了红手印，拉开了中国改革开放的序幕，当然也揭开了农村改革的大幕。农村实行经济体制改革，给我国的农村的土地制度带来重大变化。随后，农村改革如火如荼地进行着。到1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到普遍推行。

1982年1月，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”《全国农村工作会议纪要》，对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”要求“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，……”

1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。认为联产承包责任制“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。”1984年1月，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

实行家庭联产承包责任制，与之相适应将原来的集体共同所有、集体共同使用的土地制度改为“集体所有，农户承包经营”的土地制度。通过实行“集体所有，农户承包经营”的土地制度，集体土地使用权与所有权发生了分离，这也为以后通过的法律、政策所确认并继续发展。1982年12月通过现行《宪法》，其中第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986 年6月实施《土地管理法》，该法明确规定“土地的承包经营权受法律保护”，在法律上正式承认了土地承包经营权的法律地位并在1986 年4月《民法通则》中对农村土地承包经营权的内容做出了具体规定；2002年8月颁布的《农村土地承包法》则是针对土地承包经营的第一个专门、完整的法律，是土地承包经营权发展的里程碑；2007年3月颁布施行的《物权法》第十一章专门提到土地承包经营权，是作为用益物权来规定的，充分体现了土地承包经营权已经转变为一种物权。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地承包经营权流转作了详尽规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

1954年《宪法》确定了“农民的土地所有权”。事实上，通过合作化和人民公社运动，农民的土地所有权制度便逐步向“三级所有、队为基础”的集体所有制转变，逐步演变为集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地经营使用权。这为改革开放后农村土地制度安排继续保留下来。

当前中国土地所有制形式：城市土地国有制和农村土地集体所有制。

土地权属是指土地的所有权、使用权和他项权利的归属。具体讲，就是指土地所有权、使用权和他项权利。中国的土地所有制有两种基本形式：一种是全民所有制土地即国家所有土地，一种是劳动群众集体所有制土地即农民集体所有土地。

1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。

2、经过“土改”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“人民公社”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。

滨州市农村宅基地管理暂行办法

滨州市人民政府关于印发《滨州市农村宅基地管理暂行办法》的通知

(滨政发〔2009〕80号)

各县(区)人民政府，滨州经济开发区、高新区管委会，市政府各部门、各直属事业单位，市属各大企业，各高等院校，中央、省驻滨各单位：

《滨州市农村宅基地管理暂行办法》已经2009年11月24日市政府第40次常务会议讨论通过，现予印发。

滨州市人民政府

二○○九年十二月三十一日

滨州市农村宅基地管理暂行办法

第一章　总　则

第一条　为加强农村宅基地管理，保护耕地资源，改善农村居住环境，维护农村村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称农村宅基地，是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅(包括住房、附属用房和庭院等)使用的本村或农村集体经济组织集体所有土地。

前款所称建造是指新建、翻建、改建、迁建等。

第三条　本市行政区域内城市规划区以外农村宅基地管理，适用本办法。

第四条　市、县土地行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村宅基地管理的有关工作。

第五条　农村宅基地属于农民集体所有，由村民委员会或农村集体经济组织经营管理。

宅基地的使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

任何单位和个人不得侵占或者以其他形式非法转让宅基地。

第二章　宅基地的规划与计划

第六条　农村宅基地管理应当遵循“统筹安排、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，农村住宅建设必须符合乡(镇)土地利用总体规划和县域村镇体系规划、小城镇总体规划、村庄建设规划。

第七条　农村村民建房，应符合村庄建设规划，优先利用原有宅基地、村内空闲地，严格控制占用农用地，禁止占用基本农田。

凡村内有空闲地，原有宅基地未利用的不得批准占用农用地建造住宅。

在符合规划的前提下，鼓励有条件的村民建设二层以上的住宅。

第八条　农村宅基地占用农用地应当纳入年度计划，实行占用农用地的计划指标与农村建设用地整理新增加的耕地面积相挂钩的制度。

按规划确需占用农用地的，须由村民委员会或农村集体经济组织统一组织依法办理农用地转用审批手续，并按“占补平衡”的原则开发数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，该村民委员会或农村集体经济组织应当依法缴纳耕地开垦费。

第三章　宅基地使用权的申请与审批

第九条　农村村民一户只能拥有一处宅基地，新建宅基地面积限额为：

(一)城市郊区及乡(镇)所在地，每户面积不得超过一百六十六平方米;

(二)平原地区的村庄，每户面积不得超过二百平方米。村庄建在盐碱、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米;

(三)山地丘岭区，村址在平原地上的，每户面积一百三十二平方米;在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米。

人均占有耕地六百六十六平方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。

县人民政府可以根据本地具体情况，在本条第一款规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。

第十条　符合下列情形之一的，农村村民可以申请使用宅基地：

(一)因结婚等原因，确需建新房分户的;

(二)原住宅影响城乡规划建设需要搬迁的;

(三)宅基地因自然灾害等原因灭失，需要重新分配宅基地的;

(四)外来人口经落户，成为本村成员，没有宅基地的;

(五)经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的;

(六)县级以上人民政府规定的其他条件。

第十一条　农村村民有下列情形之一的，申请宅基地不予批准：

(一)年龄未满二十周岁的;

(二)原有宅基地面积已达到规定标准或者能够解决分户需要的;

(三)户口已迁出本村，不在当地居住的;

(四)农村村民将原宅基地及其地上建筑物出卖、出租、赠与或改作他用，又申请宅基地的;

(五)村内有空闲地、原有宅基地未利用又申请占用农用地的;

(六)不符合乡(镇)、村庄规划和土地利用总体规划的;

(七)其他不符合法律法规和有关规定的情形。

第十二条　符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料。

村民委员会或农村集体经济组织应当及时组织召开会议，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后，在本村张榜公示拟划定的宅基地，公示期限为十日。公示内容包括：户主名单、用地位置、面积和四至等。

第十三条　公示期满无异议的，由村民委员会或农村集体经济组织报乡(镇)人民政府审查，并提交以下材料：

(一)宅基地申请审批表;

(二)申请人的户籍证明及身份证复印件;

(三)拟划定的宅基地宗地图;

(四)村民会议或农村集体经济组织讨论结果公示情况的书面材料和说明;

(五)城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证;

(六)其他需要提交的资料。

第十四条　宅基地申请经乡(镇)人民政府审查后，报市或县人民政府审批。

市或县人民政府批准后，由村民委员会或农村集体经济组织张榜公布。由乡(镇、街道)国土资源所放线划定宅基地。

第十五条　农村村民在持证的原有宅基地上翻建房屋，原使用者不变，一户一宅，符合土地利用总体规划及村庄规划、用地面积不超法定标准的，四至界线不发生变化的，不再进行审批。除以上情况外所有翻建房屋都应按照程序进行报批。

第四章　宅基地使用权的登记、收回及转让

第十六条　宅基地使用权人应当在房屋建成后六十日内持批准文件等资料到所在乡(镇、街道)国土资源所申请土地登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府登记造册，颁发集体土地使用证。

第十七条　有下列情形之一的，由村民委员会或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：

(一)为实施村庄规划进行旧村改造需要调整住宅，新房建成后，逾期无正当理由不拆除旧房、退出原宅基地的;

(二)因公共设施和公益事业建设等原因确需占用宅基地的;

(三)因户口迁移等原因而停止使用宅基地的;

(四)一户拥有两处以上宅基地的，其多余的宅基地;

(五)未按照批准用途使用宅基地的。

因第(一)、(二)、(三)、(四)项规定的原因收回宅基地使用权，有地面附着物的，由村民委员会或农村集体经济组织对原宅基地使用权人给予适当补偿，补偿标准根据地上附着物的评估价格，由村民会议确定。

第十八条　对符合第十七条中(一)、(三)、(四)项规定，宅基地由村集体依法收回，拒不交回或收回确有困难的，经市或县人民政府批准，可以由村民委员会或农村集体经济组织实行有偿使用，有偿使用费标准为每年每平方米1-5元，具体标准按照同村同价的原则。影响村庄规划实施的，必须依法拆除地上建筑物和其他附着物，腾出宅基地。

除前款规定情形外，不得随意扩大宅基地有偿使用范围，变相加重农民负担，不得强行拆除农民正在使用的房屋。

有偿使用费纳入村集体资金统一使用。

第十九条　符合申请宅基地条件的农村村民，经村民委员会或农村集体经济组织全体成员讨论同意后，可以购买本村或本集体经济组织内部他人多余宅基地上的房屋，并按照本办法第十二条、第十三条、第十四条的规定办理宅基地使用审批手续。

禁止城镇居民在农村购买宅基地;禁止利用集体所有的土地进行房地产开发经营。

第二十条　有下列情形之一的，经市或县人民政府批准，撤销用地批准文件或注销土地使用证，并书面通知当事人：

(一)无权批准使用宅基地的单位或者个人非法批准占用土地的;

(二)超越批准权限非法批准占用土地的;

(三)不按照城乡规划及土地利用总体规划确定的用途批准用地的;

(四)违反法律法规规定的程序批准占用土地的;

(五)采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获得用地批准文件或土地登记的;

(六)非法转让宅基地的。非法批准使用宅基地，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

第二十一条　因自然灾害等原因造成宅基地灭失的，原宅基地使用权人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持原土地权利证书及相关证明材料向土地登记机关申请注销登记。

第二十二条　有下列情形之一的，土地登记机关可以直接办理宅基地使用权注销登记，并自注销之日起十五日内书面通知原宅基地使用权人：

(一)依法收回宅基地使用权的;

(二)土地被依法征收或者农村集体经济组织全部成员成建制转为城镇居民的;

(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的;

(四)依法可以直接办理注销登记的其他情形。

第二十三条　当事人未按照本办法第二十一条的规定申请注销登记的，市或县土地行政主管部门应当责令当事人限期办理;逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可以直接办理注销登记。

第二十四条　由于房屋依法转让等原因致使土地使用权变更，当事人应当自导致权利变更的行为或事实发生之日起三十日内，到所在乡(镇、街道)国土资源所申请办理集体土地使用权变更登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府换发集体土地使用证。前款规定的土地变更登记，应当自受理申请之日起三十日内办结。

第二十五条　村民申请宅基地，经市或县人民政府批准用地后，应及时动工建设，并申请登记，取得土地使用权证书。属于占用耕地的，自批准用地之日起超过2年未动工建设，已批准的宅基地依法无偿收回，但因不可抗拒力原因造成延期建设的，应提出书面申请。

第五章　法律责任

第二十六条　农村宅基地使用权有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在争议未解决之前，任何一方不得改变宅基地现状。

第二十七条　农村村民在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设住宅的，由乡(镇)人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十八条　农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

超过批准的宅基地面积标准，多占的土地以非法占用土地论处。

第二十九条　农村村民私自买卖或者以其他形式非法转让宅基地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。

第三十条　当事人对处罚决定不服的，可以自接到处罚决定之日起六十日内向作出处罚决定机关的上一级行政机关或同级人民政府申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十一条　土地行政主管部门工作人员在农村宅基地管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，给当事人造成损失的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章　附　则

第三十二条　滨城区、滨州经济开发区和滨州高新技术产业开发区管辖范围内的农村宅基地，由市人民政府审批。

第三十三条　县人民政府可以根据本办法制定实施细则。

第三十四条　本办法自2010年2月1日起施行。

1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。

2、经过“土改”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“人民公社”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。