农村土地改革政策解读

记者近日从国土资源部获悉，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案已经获得批复，这意味着广受关注的农村土地改革试点工作进入全面启动阶段。

一位接近农村土改小组的知情人士告诉《经济参考报》记者，事实上，33个试点区县此前曾经多次上报区域内农村土地改革的框架方案，但是均因为“过于激进”未被批复。最终，获批的是改革工作领导小组认为“相对温和”的版本。重庆等区县上报获批的改革方案甚至低于当地内部改革的尺度。

该人士认为，“农村土改”尽管被民间寄予厚望，但是此次试点改革的范围和力度可能要低于预期。“江苏、浙江等省份的试点区域，大部分选在当地没有土地需求的区域内。所以，未来改革成果的可参考性会大打折扣。”

十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。据了解，这些要求明确了农村土地制度改革的方向和任务。

作为一项事关全局的重要改革，我国农村土地制度改革一直广受关注，并在2015年迅速推进。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并决定在全国选取30个左右县(市、区)行政区域进行试点。

2月份，通过在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级行政区域被选作试点区域。国土部专门成立由部长任组长的试点工作领导小组及办公室，并会同相关部门建立共同推进试点的工作机制，工作小组派出专员全程参与33个试点区域的改革工作。

7月初，国土部宣布，33个区县的试点实施方案已经获得农村土地制度改革工作领导小组批复，改革试点工作进入全面启动阶段。与此同时，国土部在北京召开农村土地制度改革三项试点工作培训班。重点围绕《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》、《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》和33个试点实施方案作相关培训。

上述知情人士告诉记者，33个试点区域获批的改革范围主要围绕三大方面进行：集体经营性建设用地入市；提高被征地农民补偿标准；宅基地制度的有偿退出机制。这和此前公开的内容基本一致。

在中办、国办联合下发的《意见》中，在农村集体经营性建设用地入市改革方面，要求探索完善用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度等；在农村土地征收改革方面，提出了要探索缩小土地征收范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等；在农村宅基地制度改革方面，要求完善宅基地权益保障和取得方式，对超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；以及进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。

记者了解到，农村土地制度改革试点方案获批后，按照改革方案设计，征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等农村土地制度改革将持续重点推进。在试点过程中，针对出现的问题，不断完善改革总体设计，最终总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。

中国土地勘测规划院土地专家邹晓云告诉《经济参考报》记者，改革方案顺利推进之后，未来农村集体用地进行市场化流转的空间将会很大，这也有利于打破当前城乡二元体制的土地结构。

以农村集体经营性建设用地入市为例，邹晓云认为，“试点改革过程中，应该逐步取消农村集体用地在征用为国有建设用地环节中的一些限制措施；同时改变和完善征地制度；再进一步实现农村集体用地与国有建设用地在权能方面的真正平等”。

近日，国土资源部宣布，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案已获农村土地制度改革工作领导小组批复，农村土地改革试点工作正式进入全面启动阶段。

改革方案包括推进征地制度、集体经营性建设用地入市、提高被征地农民补偿标准、宅基地制度的有偿退出机制等农村土地制度改革。针对试点过程中出现的问题，不断完善改革总体设计，最终总结出“可复制、能推广、利修法”的改革经验。

同时国土部在京召开三项试点工作培训班。重点围绕《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》、《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》和33个试点实施方案作相关培训。

据知情人士透露，33个试点区县此前曾多次上报区域内农村土地改革的框架方案，因“过于激进”均未得批准。最终获批的是改革工作领导小组认为“相对温和”的版本。重庆等区县获批改革方案甚至低于当地内部改革的尺度。

该人士认为尽管“农村土改”被民间寄予厚望，但苏、浙等省份的试点工作选择当地没有土地需求的区域内进行，未来改革成果可参考性将会大打折扣。

作为一项事关全局的重要改革，我国的农村土地制度改革一直广受关注，早在2013年，十八届三中全会提出要求，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价﹔缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制﹔保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。要求明确了农村土地制度改革的方向和任务。

今年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30个左右县(市、区)行政区域进行试点，试点工作将在2017年底完成。

《意见》在农村集体经营性建设用地入市改革方面，要求探索完善用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度等﹔在农村土地征收改革方面，提出了要探索缩小土地征收范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等﹔在农村宅基地制度改革方面，要求完善宅基地权益保障和取得方式，对超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用﹔以及进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。

2月，在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中筛选出北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级行政区域被选作试点区域。国土部专门成立由部长任组长的试点工作领导小组及办公室，并会同相关部门建立共同推进试点的工作机制，工作小组派出专员全程参与33个试点区域的改革工作。

中国土地勘测规划院土地专家邹晓云认为，未来农村集体用地进行市场化流转的空间将会很大，这也有利于打破当前城乡二元体制的土地结构。如农村集体经营性建设用地入市，“试点改革过程中，应该逐步取消农村集体用地在征用为国有建设用地环节中的一些限制措施﹔同时改变和完善征地制度﹔再进一步实现农村集体用地与国有建设用地在权能方面的真正平等”。

中共中央办公厅和国务院办公厅日前联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)，这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

据记者了解，《试点意见》下发的级别很高，只在部委内部公开。农村土地制度改革牵一发而动全身,涉及重要法律修改,涉及重大利益调整。国土资源部部长姜大明指出，试点只在小范围内进行，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排。

“此次农村土地改革试点工作意见与以往文件的区别在于提出了明确的试点做法，比如说农村集体经营性建设用地是针对现有存量集体经营性建设用地，提出要明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径等;宅基地流转主要是针对进城落户的农民工所腾挪出的宅基地如何退出;征地制度改革主要在于如何缩小征地范围，提出探索制定土地征收目录。此次发布改革试点工作意见，体现国家层面对农村土地改革的做法是比较谨慎的，所以先试点再总结推进。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林在接受记者采访时表示。

十八届三中全会决定中明确提出，农村土地制度改革要建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体土地与城市建设用地同权同价。本次土地改革其中一项重点任务就是要完善农村集体经营性建设用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。

业内猜测今年的一号文件，或许就和农村集体土地产权制度改革相关。

事实上，农村改革试验区对于城乡统筹的试点已经开展两年时间，但一些试点在做法上表现得比较谨慎。山西某个试点地区国土局相关负责人告诉记者，“目前对于城乡统一建设用地市场还没有实际开展，我们已经做了一些准备工作，包括农村土地的确权登记发证等。《试点意见》出来之后，希望有一些具体做法的指导。”近年来，随着城市版图的不断扩大，土地征收范围也在相应增大。城市边界的农村越来越多变为城市。而我国征地制度最初的建立是因为公共利益的需要而生，现在逐步演化为城市蚕食农村的现象。因此，缩小征地范围也成为此次土地改革的重要内容。

朱道林认为，农村集体经营性建设用地改革和征地制度改革是一个问题的两个方面。“现在征地范围过宽，按照法律规定，国家为了公共利益需要依照相关程序将农民集体所有的土地转化国有建设用地。”朱道林分析，“现在一些经营性用地也在采用征地的方式，是因为农村集体土地建设用地市场没有放开，经营企业不能在农村集体建设用地上搞建设，所以要走征地的程序，这是一种制度要求。”在涉及经营用地的时候，集体建设用地和国有建设用地同权同价进入市场进行流转。这样一来，直接采用征地办法来创造经营用地的项目就会减少很多。但具体做法就要经过试点去探索具体的规则和方法。

在新型城镇化综合试点任务要求中，其中一项就是对宅基地制度改革的探索。“进城落户农民的宅基地在本集体经济组织内部流转，主要是考虑保证农村住房重点在于保障安居问题，目的防止农村土地改革引起过度资本化，导致宅基地基本居住功能受到冲击。”朱道林表示。

有观点认为，宅基地在本集体内部流转对于农民财产价值实现不多。对此，朱道林认为，这也是国家在强调农民退出宅基地必须是自愿基础上的原因。“农村宅基地毕竟是居住功能，没有必要过分追求土地资本的价值。土地资本价值过高，对经济发展和区域发展都是不利的。”土地改革试点意见也强调农民自愿流转，如果农民认为市场价值不合适，可以不流转。依照农民自愿原则，确保改革不伤害农民利益。以往一些地方农村土地改革的做法出现一些问题就是因为违背了农民的自愿原则，一些村集体过分追求改革成果而适得其反。