农村土地承包政策法规

• 中华人民共和国农村土地承包法（2003年实施）

• 中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法

• 中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法

• 中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见

家庭承包经营从定额包工、联产到组、联产到劳、包产到户、包干到户等，并按包工→包产→包干，贫困地区→中间地区→发达地区，种植业→林牧渔业→非农产业的顺序演化、发展、完善起来的。农村土地承包形式变迁经历了四个时期：

一、定额包工和联产到组及联产到劳为主（1980年以前）

联产承包责任制始于20世纪50年代的高级农业生产合作社时期。当时，每个高级社分为若干个生产队，多数高级社对生产队实行“三包一奖”制，即农业社把土地、劳力、耕畜和农具固定到生产队使用，生产队向农业社承包投工（工分）、投资（成本）和作物产量（或产值）。如实际产量（或产值）超过承包产量（或产值），生产队除按规定得到劳动报酬外，还要得到一定的奖励工分；如没有特殊原因，例如不可抗御的自然灾害，而造成实产低于包产数，生产队则要受罚，被扣减应得的劳动工分。这样，就把生产者的经济利益同他们的最终劳动成果直接联系起来，调动起他们的生产积极性。“三包一奖”责任制的推行，对改善高级农业社的经营管理，促进农业生产发展，起到了积极的作用。“按田定额，包工到户”，把一般田间零活的工分都事先评定好，包给户去做，这样全劳力、半劳力、辅助劳力都可以用上，早晚做、白天做都可以，只要从数量上、质量上保证按季节做完活，就可得工分。这样明确分工，个人负责，又可以避免耕作粗糙的现象。普遍推行的联产到组责任制，与“三包一奖”责任制的做法相似，只是承包单位由高级社的生产队变为人民公社生产队的作业组。“统一经营、联产到劳”责任制。有人把这种责任制概括为“三不变”、“四统一”、“五定一奖”。“三不变”是集体所有制不变，基本核算不变，生产队统一分配不变。“四统一”是统一计划、统一耕种，统一投资、统一调配使用劳力、畜力和大、中型农机具。“五定”是定任务、定产量、定投资、定工分、定奖罚。这种责任制体现了生产队统一领导、经营下的个人分工负责制。根据资料记载，到1980年底，在所统计的560多万个生产队中，23.6%的生产队联产承包到组，8.6%的生产队联产承包到户，9.4%的生产队包产到劳，实行大包干的占5%。

二、包产到户和联产到组为主（1980—1981年）

包产到户是各户按人口或按人劳比例承包耕地，包产、包工、包费用，超奖减赔，也就是“三包一奖赔”到户。包产到户，我国农业集体经济组织按照统一计划，将应完成的产量任务和完成该顶任务所需耗费的劳动和费用分包到户，由农户负责完成的一种生产责任制形式。其产品由集体统一支配，年终结算时，完成包产任务的，可按承包时规定的劳动工分取得报酬，超产受奖，因管理不善未完成包产任务者受罚；生产费用结余归户，超额不补。在20世纪50年代，一些农业生产合作社中曾经实行，因受到批判未能发展而中止。以后在一些地区的农业生产合作社和人民公社中又实行过，也受到批判而中止，如此几起几落。在此期间，邓小平曾提出过不要排斥包产到户的主张。在1962年关于包产到户的争论中，他指出，农业中生产关系的调整不止保持以生产队为基本核算单位一种可能，“还有一种可能，就是有些包产到户的，要使他们合法化”1978年以后，随着思想认识的改变和农村经济体制改革的进展，中共中央肯定了包产到户是集体统一经营与农户分散经营相结合的双层经营体制中，农户家庭经营层次的一种形式。

三、包干到户为主（1982—1983年）

包干到户是各户按人口或按人劳比例承包耕地，不计工分、费用、产量，除完成国家征购和集体提留外，其余归己，即“完成国家的，交足集体的，剩下都是自己的”。我国农业集体经济组织将其土地分包到户，由农户安排生产的一种生产责任制形式。包干到户的一般做法是：农民以家庭为单位，向集体经济组织有偿承包，使用属集体所有的土地，自筹资金，自主经营，自负盈亏，从事农业生产活动。对其收入分配通常概括为：“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的。”即承包农户首先向国家缴纳税金和完成合同定购规定的产品交售任务，其次向集体交纳公积金、公益金和其他应交款，其余归农户所有和支配。在1978年以后的农村经济体制改革中，安徽于1979年率先实行，后迅速发展到全国广大地区。1984年全国农村实行家庭承包的农户占乡（社）总农户数的97.9%，其中96.6%为包干到户。在集体统一经营与农户分散经营相结合的双层经营体制中，包干到户是家庭经营层次的一种形式。实行包干到户以后，原来的所有制关系、统一经营和分配的方式都发生了不同程度的变化，故有人认为它实质上是一种经营责任制。以包干到户为主要形式的家庭承包责任制适合当前中国农业生产以手工劳动为主的实际状况和农业生产的特点，它使农民有了经营和劳动上的自主权，克服了过去经营管理过分集中、生产瞎指挥和无人负责，以及分配上的平均主义等弊端。实行这种分散经营和统一经营相结合的经营形式，是农村生产关系的重大调整，既坚持了集体的优越性，又极大地发挥了农民个人的主动性、积极性和创造性，因而解放了在旧的农村经济体制束缚下的生产力，为农业生产的迅速发展开辟了广阔的道路。

四、家庭承包（包干到户）、双层经营（1984年至今）

家庭承包经营中，土地承包的方式主要有三种：①按人口承包。即把全部承包耕种的土地面积按总人口平均，再按各户人口的多少决定其承包的面积。②按劳力承包。即把全部承包耕种的土地按劳力总数平均，再按各户劳力数的多少决定其承包的面积，或者把所有的劳力按强弱分等，分别制定其承包土地的数量。③按“人劳比例”承包。即把全部承包地，一部分按人口承包，一部分按劳力承包，其比例各地不一，有人七劳三、人劳各半、人三劳七等。

家庭承包经营坚持以下基本原则：①坚持土地等基本生产资料的集体所有。②符合国家的法律、政策。③兼顾国家、集体和承包者的利益。④符合本组织的章程和社员（村民）民主决议。⑤坚持集体的管理调节权。⑥保障承包者的经营自主权与合法收益权。

农村土地承包政策不允许

（1979年2月以前）

《农村人民公社工作条例（试行草案）》明确规定：“不许包产到户，不许分田单干。”如1978年12月的一个夜晚，穷极了、饿极了的凤阳县小岗人终于忍无可忍。时任小岗生产队队长严俊昌和副队长严宏昌、会计严立学召集全队在家的18户户主聚集在严立华家的破草屋内，秘密商讨分田单干的事（农民首创了“大包干”）。这在当时可要冒杀头的危险。那份发黄的纸，分明是一张生死契约：”我们分田到户，每户户主签字盖章。如此后能干，每户保证完成每户全年上交（缴）的公粮，不在（再）向国家伸手要钱要粮。如不成，我们干部作（坐）牢杀头也干（甘）心，大家社员也保证把我们的孩子养活到18岁。”由于煤油灯光十分昏暗，加之当时心情紧张，写下的句子既不连贯，还有错别字。小岗村隶属安徽省凤阳县小溪河镇，是淮河岸边的一个普通小村庄。

1978年以前的小岗村，只有20户人家100多人，是远近闻名的“三靠村”——“吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”。每年秋后，家家户户都要背起花鼓去讨饭。小岗村实行“大包干”一年就大变样，不仅结束了20多年吃“救济粮”的历史，而且上缴国家粮食3200多公斤。小岗村的成功使周边群众纷纷仿效，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中国农村大地。小岗村也因此闻名遐迩。

农村土地承包不允许例外

（1979年3月-1980年2月）

1979年3月，原国家农委党组在《关于农村工作问题座谈会纪要》中明确指出：“深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，也应当许可。”

农村土地承包小范围允许

（1980年3月-1981年11月）

1980年3月，原国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出：“至于极少数集体经营长期办得很不好，群众生活很困难的，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极开导他们努力保持，并逐步增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众对立......"1980年5月31日邓小平在同中央负责工作人员谈话时，肯定了安徽农村改革，指出，农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。所以，政策放宽以后，还有很多工作要做。1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户。”

农村土地承包全面推广

（1982年1月至今）

1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（即中发（1982）1号文件），《纪要》指出，包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制，只要群众不要求改变，就不要动。包产到户是建立在土地公有基础上的，是社会主义农业经济的组成部分。《纪要》指出，目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。

农村土地承包三十年不变

2017年10月17日，党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

农村土地承包长久不变

2019年11月26日，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》公布。自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权利。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大、影响深远。

1.土地承包期限有何具体规定？

土地承包期限有以下规定：耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

2.土地承包合同是否受法律保护？

承包合同自成立之日起生效。县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。

3.土地承包期“再延长30年不变”指的是具体承包期限还是承包制度？

在第一轮土地承包期到期之后，土地承包期再延长30年，也就是说第二轮土地承包期限为30年。这里指的是家庭土地承包经营的期限（集体土地实行家庭承包经营，是一项长期不变的政策），不能理解为是承包制度30年不变。对承包期不足30年的，要延长到30年。

4.家庭承包的发包方享有哪些权利"para" label-module="para">

①发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地。

②监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。

③制止承包方损害承包地和农业资源的行为。

④法律、行政法规规定的其他权利。

5.家庭承包的发包方应承担哪些义务？

①维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。

②尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。

③依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务。

④执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。

⑤法律、法规规定的其他义务。

6.对家庭承包的承包方有何要求？

家庭承包的承包方应是本集体经济组织的农户。

农村土地承包经营纠纷仲裁规则第一条

为规范农村土地承包经营纠纷仲裁活动，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，制定本规则。

农村土地承包经营纠纷仲裁规则第二条

农村土地承包经营纠纷仲裁适用本规则。

农村土地承包经营纠纷仲裁规则第三条

下列农村土地承包经营纠纷，当事人可以向农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）申请仲裁：

（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；

（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；

（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；

（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；

（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；

（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。

农村土地承包经营纠纷仲裁规则第四条

仲裁委员会依法设立，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。

农村土地承包经营纠纷仲裁规则第五条

农村土地承包经营纠纷仲裁，应当公开、公平、公正，便民高效，注重调解，尊重事实，符合法律，遵守社会公德。

农村土地承包仲裁委员会根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。

农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。农村土地承包仲裁委员会设主任一人、副主任一至二人和委员若干人。主任、副主任由全体组成人员选举产生。

第一章　农村土地承包法实施研究概述

一、研究农村土地承包的必要性和意义

二、本项目研究的目的与方法

三、本项目实地调查的基本情况

第二章　农村土地承包的学术研究评述

一、20世纪80年代农村土地改革至《农村土地承包法》前的理论研究

二、《农村土地承包法》颁布前后至今的理论研究

第三章　农村土地承包的政策与法律回顾

一、中央政策和国家的法规、规章

二、地方有关农村土地承包的政策和法律

三、人民法院审理土地承包纠纷的司法解释

第四章　农村土地承包法实施中存在的主要问题与困难

一、农村土地承包合同

二、土地承包经营权证书

三、农村土地承包经营权的流转

四、农村土地承包经营权和收益的继承

五、妇女土地承包权益现状：问题与对策

六、学生和超生子女等特殊人群的土地承包权益保障

七、农村土地征用与土地承包经营权

八、农村土地纠纷及其解决

九、村民自治与农村土地承包

第五章　农村征地补偿款分配纠纷案件司法审判调研报告

一、农村征地补偿款分配纠纷案件的基本情况

二、农村征地补偿款纠纷审判实务中的程序问题

三、农村征地补偿款分配纠纷审判中的实体问题

四、引发农村征地补偿款分配纠纷的原因

五、农村妇女土地权益保护问题

六、关于村民资格、村民分配资格和村民待遇的关系

七、建议与对策

第六章　完善农村土地承包的思考与建议

一、关于土地承包合同

二、关于土地承包经营权

三、关于特殊群体土地承包权益的保护等

四、关于土地调整

五、关于土地征用及土地争议的解决机制

第七章　农村土地承包法实施细则(试拟稿)

第八章　审理农村征地补偿款分配纠纷案件的建议

第九章　农村土地承包法专题研究

一、从土地承包经营权到股权的转化

——土地股份合作制与《农村土地承包法》

二、试论家庭承包方式中的土地承包费

三、农村土地的征用、补偿与安置研究

第十章　农村土地承包纠纷司法裁判案例研究

一、土地承包经营权的转包是否须经发包方同意

——连某某与厦门集美区后溪村民委员会征地补偿款分配纠纷案

二、应当适当保护已实际大量投入的承包人的利益

——王某某等34人诉某村前行小组等确认土地承包合同无效案

三、土地承包合同的效力及土地承包经营权的流转

——陈某某等诉王某某青苗补偿款所有权纠纷案

四、村民资格与村民待遇的不同

——陈某某等人诉阳翟村第二村民小组土地补偿款分配纠纷案

五、对土地租赁若干问题的探讨

——林某某诉厦门市新坟村民委员会土地补偿款分配纠纷案

六、享有征地补偿款分配资格的认定

——洪某某等诉福建省厦门市某村民小组征地补偿款纠纷案

七、土地征用补偿款发放主体的法律地位认定

——林某某诉厦门祥露村委会土地征用补偿款纠纷案

八、出嫁女土地承包经营权的保护与完善

——李某某等诉厦门市翔安区马巷镇西坂村村民委员会等征地补偿款分配纠纷案

九、嫁城女及其子女征地补偿款分配请求权的保护

——汪某某等诉厦门市集美区后溪镇英村村第四组征地补偿款纠纷案

十、妇女权益保护与村民自治的冲突与协调

——孙某某诉五通村委会等征地补偿款分配纠纷案

十一、围绕迁徙设计保护农村妇女权利的法条

——陈某某等诉第十三村民小组征地补偿款分配纠纷案

十二、入赘男子能否得到土地补偿费

——孙某某等与凤岗村第十三村民小组土地补偿安置款分配纠纷案

十三、非婚生子女征地补偿款分配请求权的确认

——李某某等诉厦门市集美区兑山村第九小组征地补偿款纠纷案

十四、征地补偿款发放对象的确认

——柯某某与厦门市西坂村村民委员会土地补偿款分配纠纷案

十五、离婚妇女单人户可否享有征地补偿款

——陈某某诉厦门市集美区兑山村第五村民小组征地补偿款分配纠纷案

十六、承包村集体土地的出嫁女有无权利获得征地补偿金

——张某某等诉厦门市集美区东安村村民委员会等征地补偿纠纷案

十七、与现行法律相抵触的乡规民约不受司法保护

——黄某某等诉灌口村第一小组等不予发放征地补偿款纠纷案

十八、村民小组可否独立承担责任

——王某某诉东宅村委会等征地补偿款分配纠纷案

十九、村民小组和村委会的法律地位及相互关系

——黄某某等诉厦门市灌口镇灌口村第一村民小组等劳力安置费纠纷案

二十、土地承包方获得的补偿款与征地补偿款的区别

——李某某等诉厦门市集美区侨英街道兑山社区居民委员会等征地分配款纠纷案

二十一、外出务工者可否获得劳力安置费以及村民同等待遇

——康某某诉厦门市杏林区锦园村民委员会劳力安置费纠纷案

二十二、原农村籍大中专学生能否参与征地补偿款的分配

——张某某诉厦门市集美区侨英街道东安村第八村民小组征地补偿款纠纷案

二十三、大中专院校毕业生回村待业可否分得征地补偿款

——杜某某诉厦门市集美区灌口镇黄庄村第三村民小组征地分配款纠纷案

二十四、征地补偿款可否继承

——陈某某诉厦门市同安区洪唐镇三忠村第九村民小组征地补偿款分配纠纷案

二十五、法院应否受理集体经济组织分配征地补偿款纠纷

——原告谢某某等人诉厦门市集美区灌口镇浦林村棘林内第二村民小组等土地征用补偿纠纷案

二十六、征地补偿款纠纷诉讼的性质是什么

——李某某诉厦门市东孚镇东瑶村民委员会土地补偿费纠纷案

二十七、土地征用补偿案件的案由和被告的确定

——孙某某诉厦门市湖星区禾山镇五通村委会果树补偿款侵权纠纷案

附论：农村土地承包法实施调查访谈录

主要参考文献

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