农村集体建设用地流转：制度变迁与绩效评价

1 导论

1.1 研究目的与意义/1

1.1.1 研究目的（1）

1.1.2 研究意义（3）

1.2 研究内容/5

1.3 研究方法/6

1.4 研究思路/8

1.5 可能的贡献与创新/8

2 国内外研究进展与理论准备

2.1 国内外研究进展/11

2.1.1 国外研究概况（11）

2.1.2 国内研究现状（13）

2.2 主要概念的界定/22

2.2.1 建设用地与农村集体建设用地（22）

2.2.2 农村集体建设用地使用权及其分类（22）

2.2.3 农村集体建设用地流转（23）

2.2.4 农村集体建设用地隐形流转与公开合法流转（24）

2.3 理论准备/25

2.3.1 理论基础（25）

2.3.2 基础理论在集体建设用地流转研究中的应用（34）

2.4 流转问题分析框架/37

2.4.1 分析框架（37）

2.4.2 分析框架的简要说明（37）

3 农村集体建设用地流转的发展过程、现状及特征

3.1 流转产生发展的制度和社会经济背景/41

3.1.1 流转产生发展的制度背景（41）

3.1.2 集体建设用地流转产生发展的社会经济背景（42）

3.2 集体建设用地流转产生发展过程/43

3.3 集体建设用地流转现状概述/46

3.3.1 集体建设用地流转规模分析（47）

3.3.2 集体建设用地流转出现的主要形式（49）

3.3.3 集体建设用地流转涉及的主体及地类（53）

3.3.4 集体建设用地流转的主要管理模式（54）

3.3.5 集体建设用地流转收益分配现状（55）

3.4 集体建设用地流转的总体特征/59

3.4.1 隐形流转与公开合法流转并存（59）

3.4.2 流转与经济发展正相关，呈现一定的地区差异（60）

3.4.3 集体建设用地流转速度加快，流转规模不断扩大（61）

3.5 集体建设用地流转存在的主要问题/62

3.5.1 制度建设滞后于实践，法律未能发挥对流转的规范作用（62）

3.5.2 流转市场体系不健全，降低了流转效率（63）

3.5.3 缺乏有效管理，流转较为混乱（64）

3.5.4 流转中寻租问题突出，村民利益受损（64）

4 农村集体建设用地流转产生发展过程的博弈解释

5 流转影响因素的分析：流转现状的理论解释

6 农村集体建设用地流转绩效的评价

7 农村集体建设用地流转制度变迁特征、趋势及路径选择

《农村集体建设用地流转:制度变迁与绩效评价》将理论论证与经验研究相结合，采用定性、定量等多种方法展开研究。《农村集体建设用地流转:制度变迁与绩效评价》采用系统分析法，将农村集体建设用地流转纳入整个土地制度乃至农村发展、国民经济发展的全局去考查，从中找出农村集体建设用地流转与整个土地制度、“三农”问题及城乡统筹发展的内在联系。《农村集体建设用地流转:制度变迁与绩效评价》除应用案例分析、比较分析等分析方法进行定性分析外，还运用博弈论、因子分析、回归分析等经济计量分析方法，建立数学模型，对农村集体建设用地流转的相关问题进行定量分析。

从10月1日开始，广东农村集体建设用地可以入市流转，纳入统一土地大市场。广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。经过两年多的试点，省政府近日以政府令形式颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称“办法”），作为“农民的资产”的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。

这项涉及农村经济体制和农民切身利益的改革，将允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、转租和抵押。

随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转其使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势。这种情况在经济较为发达的珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%.由于没有纳入统一土地市场，这种自发性的流转带来许多问题，如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

省政府此次出台的《办法》将这一隐形市场的运作公开化，纳入统一土地大市场，将有利于盘活农村原有的建设用地，从而大大减轻对新增建设用地需求的压力，推进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。

《办法》要点

出让使用权须经村民同意

出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同；应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

集体土地不得开发商品房

通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发。下列建设项目可以使用集体建设用地：一是兴办各类工商企业；二是兴办公共设施和公益事业；三是兴建农村村民住宅。土地使用者未经原批准用地的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。

土地收益50%用于社保

集体土地所有权出让、出租所取得的收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

制定基准地价防止炒卖

各地要加强农村集体土地的产权管理，逐步建立地价体系。各市、县应当制定和公布本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

《西双版纳傣族传统灌溉制度的现代变迁》由中国科学技术出版社出版。

第一条　为加强农村集体建设用地管理，规范农村集体建设用地使用权流转程序，保障农村集体建设用地所有者和使用者的合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、省政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》等有关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本市行政区域内农村集体建设用地使用权的流转，以及对农村集体建设用地使用权流转实施管理，适用本办法。

第三条　本办法所称农村集体建设用地，是指农村集体土地中已依法办理转用手续的非农业建设用地。

本办法所称农村集体建设用地使用权流转，是指农村集体建设用地使用权依照法定程序，通过有偿、有限期的出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等，下同)、出租、抵押等方式发生转移的行为。

第四条　农村集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。首次流转是指农村集体土地所有者(农村集体经济组织)将农村集体建设用地土地使用权从土地所有权中分离出来，在一定年限内，出让、出租给他人使用，由土地使用者向土地所有者支付农村集体建设用地有偿使用费、租金，或者以农村集体建设用地使用权出资入股、联营取得股利或收益的行为;再次流转是指依法有偿取得农村集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年限内，将土地使用权再行转让、出租、抵押的行为。

第五条　农村集体建设用地使用权流转后，土地所有权仍归农村集体经济组织所有。

依法流转的农村集体建设用地使用权享有与城镇国有土地使用权同等的权益。

第六条　农村集体建设用地使用权流转实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中的原则，实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理。

第七条　农村集体建设用地使用权流转应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划，遵循自愿、公开、公平、等价有偿的原则，并符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境的土地使用原则。

禁止以农村集体建设用地使用权流转的名义圈占农村集体土地。

第八条　农村集体建设用地使用权流转必须服从国家为公共利益需要的土地征用，经国家、省、市批准的能源、交通、水利等基础设施建设及其他社会公益设施建设需要征用集体土地的，任何单位和个人不得以农村集体建设用地使用权流转为由予以干扰或阻碍。

第九条　市土地行政主管部门根据土地所有权与使用权相分离、国有土地和集体土地两种产权市场统一管理的原则，负责对农村集体建设用地使用权的流转进行管理和监督检查。

第二章　农村集体建设用地转用

第十条　农村集体建设用地转用，是指农村集体土地所有者向市土地行政主管部门提出农地转用或开发未利用地申请，经有批准权的人民政府批准，将集体农用地或未利用地转为农村集体建设用地，并由市人民政府确认为农村集体建设用地的行为。

农地转用手续，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定办理。

第十一条　农村集体建设用地转用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，在城镇规划区范围内的，还必须符合城市、镇村建设规划。

第十二条　有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

第十三条　严格控制占用耕地作农村集体建设用地，禁止占用基本农田作农村集体建设用地。

第十四条　农村集体建设用地转用前，应当先确定集体土地所有权。

集体土地所有权，在本市农村集体土地所有权登记发证工作开始前，按市土地行政主管部门土地调查核定的权属界线确定;在农村集体土地所有权登记发证工作完成后，按土地所有权证确定。

农村集体土地所有权的确定，由土地所在的农村集体经济组织申请，经镇政府(包括火炬区管委会，下同)加具意见，市土地行政主管部门审核后，报市人民政府确认。

第十五条　因征用耕地需要将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由有审批权限的人民政府按农地转用计划在批准征地时一并审批。

因本办法第十二条第一款情形(但第五项除外)需将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由市人民政府按农地转用计划指标审批。

在已依法批准转为农村集体建设用地的范围内，具体建设项目用地由市人民政府审批，并颁发《农村集体建设用地批准书》。

第十六条　经批准将集体农用地转为农村集体建设用地的，农村集体经济组织应按规定交纳相关税费;属于将耕地转为建设用地的，应按照“占多少、垦多少”的原则，由该农村集体经济组织负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。耕地开垦费应专款用于开垦新的耕地。

第十七条　集体农用地转为农村集体建设用地涉及土地承包经营权调整的，按如下办法处理：

(一)有预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换的，经农村集体经济组织与土地承包经营者协商一致，按等质等量的原则调换承包地，保留土地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

(二)无预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换，或虽有农用地但农村集体经济组织与土地承包经营者无法就调换承包土地达成一致意见的，参照国有土地征用的补偿规定，对土地承包经营者作青苗及地上建筑物、附着物补偿，终止农地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

第三章　农村集体建设用地使用权流转

第十八条　农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

第十九条　下列农村集体建设用地使用权不得再次流转：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第二十条　农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

第二十一条　农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十二条　本办法实施前已依法取得的农村集体建设用地使用权的流转程序：

(一)土地使用者持农村集体经济组织同意书、集体土地使用证(或土地权属证明文件)等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，上报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)土地使用者按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(四)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、再次流转合同、集体土地使用证、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十三条　农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。