空间发展战略规划条例

宁夏回族自治区十一届人大常委会第十三次会议日前正式审议通过了《宁夏回族自治区空间发展战略规划条例》（以下简称《条例》），《条例》共六章、26条，分别对规划的编制、实施、修改、监督与责任进行了明确规定。从2015年1月1日起施行。也就是说，空间发展战略规划的编制、实施都必须按照法定程序来完成。《条例》颁布实施对保障宁夏空间发展战略规划的实施，维护规划的连续性、稳定性，提供了重要的法律依据。

破解统筹协调发展

完善空间发展战略规划，关系到区域发展布局、产业发展布局、城乡发展布局、基础设施建设布局、资源有效开发和利用布局、生态环境保护和建设布局。空间发展战略滞后或者落后，将制约经济社会发展，影响城市建设水平，造成资源的极大浪费，给后人留下包袱和历史遗憾。

近年来，宁夏发生着巨大变化，但由于空间格局不清晰、产城关系不协调、交通地位边缘化，一系列矛盾制约着宁夏跨越式发展的步伐。为防止出现规划因人因事变化而频繁改动等情况，自治区党委2012年决定，通过立法形式确定规划的法律地位，让规划管长远、管全区。自治区人大常委会把宁夏空间发展战略规划立法作为今年人大立法工作的重中之重，多次深入开展调查研究，广泛征求意见建议，历经半年多时间，《宁夏回族自治区空间发展战略规划条例》终于出炉。

把宁夏作为一个城市规划建设

《条例》提出，构建“一主三副，核心带动；两带两轴，统筹城乡；山河为脉，保护生态”的总体空间格局，按照全区一盘棋的发展思路，形成“都市区、副中心城市、县城、中心镇、一般镇、中心村”级配合理的城镇体系，打造向西开放的空间组织核心。

“一主三副，核心带动”就是通过培育“一主三副”城市构架，构建强大的区域空间组织核心，提升宁夏城市功能和国际化水平，增强服务辐射带动能力，承担宁夏作为内陆开放型经济试验区的主要职能。其中，“一主”是指大银川都市区，由银川市、吴忠市、宁东新区共同构成，形成“一河两岸三城”格局。“三副”是指石嘴山、固原、中卫三个副中心，通过“三副”建设可以拓展大银川都市区核心功能，带动宁北、宁西、宁南以及周边毗邻省区协调发展、提升宁夏整体功能。

“两带两轴，统筹城乡”主要包括“沿黄城市带、清水河发展带、太中银发展轴和银宁盐发展轴”。通过两带两轴建设，对内，统筹宁夏城乡、山川发展，促进生产要素和人口向沿河、沿交通干线等具有良好发展条件的地区集聚，推动城镇村和一二三产业协调发展，实现区域和城乡一体化；对外，向北对接能源金三角；向南对接关中—天水经济区；向东对接太原，联系东部地区；向西对接白银、武威等城市，形成与区域联系紧密的空间发展格局。

“山河为脉，保护生态”是依托自然生态本底条件，突出山水格局，通过划定生态红线，构建蓝脉绿网生态格局，加强重点地区污染防治，完善宁夏生态体系，实现生态宜居城市和美丽宁夏建设目标。

《条例》还确立了各个城市的功能定位、产业定位、特色定位，建立了错位发展、差异发展、互补发展的格局。并提出，通过构建开放的交通网络、提升信息基础设施服务能力、合理利用水资源、构建清洁能源体系、预留大型市政管廊通道、全面提高防灾减灾能力六个方面来支撑空间战略发展，同时提出了关于规划实施保障措施。

《条例》明确：空间发展战略规划是自治区对城乡功能定位、产业发展、基础设施建设、生态环境保护等重大事项作出的空间布局和战略部署，是自治区发展的基础性、宏观性、战略性规划；空间发展战略规划应当作为经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等规划的编制依据。《条例》通过顶层规划，有利于避免各自为战，实现全区城乡山川统筹协调发展；有利于防止城市发展、产业发展的同质化；有利于发挥各自优势、彰显各自特色，实现宁夏的长远健康发展。

擅自违规依法追责

“空间发展战略规划由自治区人民政府编制完成后，提请自治区人民代表大会审议批准。自治区人民政府应当将经批准的空间发展战略规划向社会公布，接受社会监督。”“空间发展战略规划应当作为经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等规划的编制依据。各级人民政府应当严格实施空间发展战略规划，不得擅自改变空间发展战略规划确定的空间布局。”《条例》明确规定，未经法定程序，任何单位和个人不得修改空间发展战略规划。

《条例》还规定，建设项目审批机关在作出项目审批决定前，应当根据空间发展战略规划进行合规性审查。县级以上人民代表大会常务委员会应当对本级人民政府实施空间发展战略规划的情况进行监督检查。《条例》规定，对擅自改变空间发展战略规划确定的空间布局和战略部署的，或审批项目违反空间发展战略规划的，将由上级人民政府、任免机关或者监察机关依据职责责令改正，对县级以上人民政府及其有关部门的主要责任人和直接责任人，给予警告、记过或者记大过处分，情节严重的，将被撤职、开除；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

记者 张晓博

今年的自治区“两会”召开后，宁夏人对《宁夏空间发展战略规划》(以下简称《规划》)给予高度关注，因为大家知道，它将给自己未来的生活带来种种“利好”。2015年，宁夏迎来经济社会发展的关键一年，围绕《规划》进行改革的各种话题，还将持续升温……

宁夏的转型响应中央命题

改革开放30多年，宁夏与其它省区一同经历了快速发展的过程，国民经济和人民生活水平大幅度提高。但同时，快速发展带来的各种问题也露出冰山一角。如盲目上马一些高耗能工业项目、房地产开发项目等，一些地方无序建设、盲目投资、资源浪费、产业雷同等问题频频出现。

针对发展中出现的问题，党的十八大明确提出，要“优化国土空间开发格局”，参与《规划》编制的专家对这句话的理解是：“中央已经看到了各地在发展中存在的问题，为什么用优化这个词，而不是以往常见的整治或规范，说明中央希望从国土部门到各省区要转变思路，用更加智慧的方式解决问题。”

如何解决空间发展格局问题？中央也给出了思路，“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。

中央的命题让正处于转型发展的宁夏看到了明确的方向。2013年5月，自治区党委召开中心组学习(扩大)会议，专程邀请天津市副市长尹海林就城市规划作专题讲座。也就是在那次会议上，第一次提出“要树立把宁夏作为一个大城市经营管理的理念”。

《规划》编制专家认为，宁夏空间发展的优势在于全区“一盘棋”。银川、吴忠、石嘴山、中卫、固原5个城市要联动。因此，宁夏需要制定一个具备统筹城乡发展、有前瞻性的空间发展规划。在当时的自治区党委中心组学习会议上，明确提出“规划至少要10年不过时，为后人发展留下空间”。紧接着，自治区与天津市签署宁夏空间发展战略规划合作协议。当年6月，自治区邀请天津市城市规划设计研究院，与自治区住房和城乡建设厅组成规划编制组，正式启动《规划》。

“宁夏城”和百姓有多大关系？

《规划》编制专家介绍，《规划》是宁夏今后发展的基础性、宏观性、战略性规划。虽然没有详细到百姓工作生活的具体事务，但是明确了城市和乡村功能定位、产业布局，这将影响未来数十年宁夏人的工作与生活。

以《规划》中明确的宁夏发展定位为例，“要打造一个支点，两个基地，一个示范区”，内容很接地气。“一个支点”就是打造丝绸之路经济带战略支点和中阿国际合作桥头堡。其中提出要建设中阿空中、网上、陆上丝绸之路的“宁夏通道”，并明确要建设中阿自由贸易区、中阿金融商贸中心、国际清真与穆斯林用品研发认证生产和贸易中心、特色鲜明的国际旅游目的地、中阿国际合作产业园等。这些项目所带来的种种发展机会，不言而喻。

“两个基地”是指国家重要的现代能源化工基地和承接先进技术和产业转移基地，其建设必然带动大批工厂拔地而起，势必对普通技术工人、高级管理人员等人才的需求加大。而与众多老百姓生活关联更加紧密的，则是“一个示范区”的建设，即西部新型城镇化和生态宜居示范区的建设。这个定位将人与城市及生态关系相结合，具体的发展思路就是打造特色鲜明的城镇，强调人与自然和谐相处。

《规划》还提出了打造大银川都市区。这个都市区的概念不仅仅是扩大城市规模，更主要的作用在于提升银川区域性中心城市的带动作用，特别是在商贸、服务业、旅游、信息产业和宜居等方面，将给居民提供更便捷的公共服务和商业配套。

此外，《规划》明确了未来数十年最具“钱途”的行业，提出要打造西部最具特色的现代农业、现代能源化工产业、承接产业转移的新兴产业、全球知名的清真食品和穆斯林用品产业、与向西开放战略相匹配的现代服务业。这五大产业中有的已经在宁夏颇具规模，有的刚起步，对人才、技术、贸易、市场的需求空间非常广阔。

宁夏站在一个新的历史起点上

早在《规划》编制之前，自治区党委、政府已经意识到推进宁夏城乡统筹发展的重要性。

“宁夏总面积有6.64万平方公里，人口仅有661.54万人，有5个地级市和22个县区。单纯从规模看，宁夏在内陆省区中是最小的。正是这个小，却在以省域为单位的空间发展中，很有优势。”一位建设部门人士坦言，当下全国都处在深化改革的关键时期，各省区都想在转型发展的道路上摸索出新的经验。

放眼全国，不难看出宁夏正处在一个千载难逢的历史发展机遇期。从区内发展看，这些年宁夏全面推进沿黄经济区发展和中南部地区扶贫攻坚，加快推进了银川区域中心城市建设、沿黄城市带建设、宁南区域中心城市和大县城建设。其中沿黄经济区建设上升为国家战略，以银川为中心，石嘴山、吴忠、中卫等沿黄骨干城市为副中心，宁南区域中心城市为带动，重点镇、中心村点线结合，良性互动的城镇发展格局已经初步形成。

站在国家战略层面看，2012年9月国务院批准宁夏建立内陆开放型经济试验区，设立了银川综合保税区。这两项具有战略考量的政策落地宁夏，让宁夏成为内陆开放新的窗口。2014年，国家“一带一路”战略规划中，对宁夏做出定位，宁夏肩负起了国家向西开放、深化同阿拉伯国家及穆斯林地区经贸文化交流合作的重任，使宁夏站在一个新的历史起点上。

在前不久召开的宁夏“两会”上，代表委员们普遍认同这样一个说法：作为内陆省区，只有把自身发展规划好，把水、交通等基础设施建设好，才能与国家战略无缝对接。特别是当“一带一路”这样影响深远的国家战略出台后，宁夏更要站在全国的层面上考虑发展问题，这是宁夏转型发展的迫切需要，也是历史对宁夏的选择。