建设用地指标置换

一、违规调整土地利用总体规划

建设用地指标置换不可避免的要涉及土地利用总体规划的调整。《土地管理法》第二十六条规定“经批准的土地利用总体规划的修改，需经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”，同时规定“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划”，“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划”。可见，只有能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，才能经原批准机关批准后调整规划。但是，在审计中发现，调整规划后的置换指标并未全部用于能源、交通、水利等基础设施建设，而是用于园区开发和其他项目建设。

二、逃避法定审批程序侵占基本农田　

从审计情况看，某市指标调剂规模较大且涉及大量的基本农田。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设项目一律不得占用基本农田。确需占用基本农田并符合法律规定，涉及农用地转用和征用土地的，必须按法定程序报国务院批准。然而，某市在建设用地涉及基本农田时，往往通过指标置换，通过调整县、乡、镇级土地利用总体规划，擅自改变基本农田的数量与布局，规避报批占用基本农田。 在建设用地指标置换和耕地异地保护中，占用的耕地多数是好地和熟地甚至是基本农田，而补充的耕地一般选择山坡地、盐碱地、生地等，加上对这些新增耕地投入不足，即使在数量上实现了耕地的占补平衡，但是质量明显下降，粮食生产能力不能得到保证。

三、无依据收取建设用地指标款且支出混乱

某市国土资源局在未经审批且无任何依据的情况下向建设用地单位收取购买建设用地指标款近2亿元，拨付各县（市）和有关农垦农场用于购买建设用地指标0.6亿元，虽然此款项的支出没有明确的政策依据，但是本着耕地占补平衡的原则，此款项应用于耕地的开发和改善新增耕地的质量，但根据检查情况，收到建设用地指标款的县（市）将此款多用于弥补自身经费不足等与耕地保护毫无关系的支出，使得建设用地指标款成了出售建设用地指标的县（市）的经费来源，其实质是有关单位通过出售建设用地指标为本单位谋取利益。

四、不利于城乡一体化的和谐发展

建设用地指标的置换，使得中心城市的建设用地指标增加，周边县（市）的建设用地指标相应减少，将不利于出售建设用地指标县（市）的长远经济发展，同时由于中心城市获得了更多的招商引资的机会，经济发展速度更快，进一步拉大了中心城市与周边县（市）经济发展的差距，从而拉大了二者在基础设施、教育、医疗等各方面的差距，这不符合我国建设社会主义和谐社会的目标，不利于城乡经济统筹发展。

产生上述问题的原因是随着经济发展速度的加快，一些中心城市出现了规划建设用地指标短缺，土地储备资源匮乏，补充耕地困难的问题。而经济发展相对较慢的城市，规划建设占用耕地指标相对富余，整理开发增加耕地的潜力较大。于是中心城市为了自身的经济发展，采取行政命令和经济诱导的双重手段从辖区县（市）有偿置换建设用地指标。

建设用地指标的随意置换，势必危及耕地乃至基本农田的保护，降低耕地的质量。为此，应积极采取措施，限制建设用地指标的置换，保护有限的耕地资源。建议国家有关部门尽快出台相关政策，明令禁止任何形式的建设用地指标置换，使地方各有关部门执行最严格的土地管理制度，严格遵守土地利用总体规划；国家有关部门应定期对各地的各级土地利用总体规划进行审查，严禁各地通过调整县、乡（镇）级土地利用总体规划，擅自改变基本农田的数量和布局；严禁各地通过修改或调整城镇土地利用总体规划，降低基本农田保护质量，切实保护耕地特别是基本农田，坚守我国18亿亩耕地的红线；建议规范国土部门的收费，杜绝无任何依据收费的现象发生，掐断了部门和地方的不正当经济利益，就从源头上掐断了其违规使用土地资源的可能。

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建设项目使用置换指标占用耕地，实行先复垦还耕后占用的原则。建设用地置换指标不得大于复垦还耕面积。复垦的耕地用于建设用地置换指标使用后，不得再作为补充建设占用耕地使用。

一次置换形成的夯坑深度一般为夯锤直径的1～2倍，要求置换体深度大时必须经过多次的置换才能达到目的。第一次置换先夯出一个深度为1～2倍锤径的夯坑，填满碎(块)石等置换材料后，以完全相同于前述的步骤再做第二次置换，直到第”次置换达到预期的目的或置换深度为止。

多次置换所形成的置换体，其形状、尺寸与置换工艺等多种因素有关。下面根据室内模型试验和野外原位试验，探讨高饱和度土的强夯置换工艺和置换效果。

第一条为规范建设用地置换行为,优化土地利用结构,促进经济社会可持续发展,结合自治区实际,制定本办法。

第二条 本办法所称建设用地置换,是指依法取得的不宜利用的原有建设用地,在完成土地复垦后与经过土地利用总体规划规划为建设用地的农用地(以下简称农用地)或者其它建设用地进行置换的行为。

第三条 建设用地置换应当遵循自愿、合法、有偿的原则,切实维护土地权利人的合法权益。

第四条 旗县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责建设用地置换的监督管理工作。

第五条置换后的建设用地用途应当与原建设用地用途相同,并符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。

第六条 建设用地与农用地置换的,置换后的建设用地面积不得超过置换前的建设用地面积;复垦的建设用地的质量等级低于被置换的农用地质量等级的,应当按照农用地质量等级系数折算为用于置换的农用地的数量;复垦后的建设用地的质量等级高于被置换的农用地质量等级的,与被置换的农用地实行相同数量置换。

第七条建设用地置换涉及农民集体所有土地的,应当经该集体经济组织村民会议2/3以上成员同意,并经土地使用权人同意。

第八条建设用地置换时,双方当事人应当协商一致,签订建设用地置换协议;协商不成的,申请置换方可以申请旗县以上人民政府国土资源行政主管部门组织协调,协调仍达不成一致意见的,不得置换。

第九条建设用地置换协议应当包括下列主要内容:

(一)当事人的名称或者姓名和住所;

(二)置换土地的权属、位置、面积;

(三)置换土地的原用途和置换后的用途;

(四)土地差价、地上附着物的补偿价;

(五)拆迁安置途径与方式;

(六)同意权属变更的意见;

(七)履行期限和方式;

(八)违约责任;

(九)解决争议的方法。

建设用地置换涉及农用地的,还应当包括对农用地质量等级折算的意见。

第十条申请建设用地置换的,申请置换方应当向旗县级人民政府国土资源行政主管部门提供下列材料:

(一)建设用地置换申请表;

(二)建设用地置换协议;

(三)土地利用现状图、勘测定界报告书和勘测定界图;

(四)取得建设用地的土地权利证书。

建设用地与农用地置换的,申请置换方还应当提供原有建设用地复垦后经法定验收机关验收后出具的验收意见,提供被置换农用地的土地权利证书。

建设用地置换涉及农民集体所有土地的,申请置换方还应当提供符合本办法第七条规定的证明材料。

第十一条旗县级人民政府国土资源行政主管部门应当自收到申请材料之日起20日内,对拟置换的土地进行实地踏勘,并对其权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行认真核实。符合本办法规定的,由旗县级人民政府国土资源行政主管部门受理并编制土地置换方案。

第十二条旗县级人民政府国土资源行政主管部门应当将土地置换方案在申请置换地、被置换地的主要媒体上公告,公告期为15日。

第十三条土地置换方案在公告期内有异议的,由旗县级人民政府国土资源行政主管部门进行处理,处理后仍有异议的,不得置换。

第十四条土地置换方案在公告期内无异议的,按照下列规定逐级报批:

(一)国有建设用地之间、农民集体所有建设用地之间的置换,由盟行政公署、设区的市人民政府、旗县级人民政府审批;

(二)建设用地与农用地的置换,由有农用地转用批准权的人民政府审批;

(三)国有土地与农民集体所有土地的置换,由自治区人民政府审批,并依法办理征地审批手续。

第十五条农用地转用批准后,因城市规划调整等原因未实施供地,现状仍为农用地的土地,确需与其它农用地置换的,由盟行政公署、设区的市人民政府、旗县级人民政府国土资源行政主管部门编制征收土地方案和土地置换方案,报自治区人民政府批准后实施。

按照前款规定实施建设用地置换的,原农用地转用批准的补充耕地方案继续有效。

第十六条国土资源行政主管部门收到申请材料后,需要两级以上人民政府报批的,负责审核的机关应当在20日内提出审核意见,并转报负责审批的机关;负责审批的机关应当在收到材料后20日内做出批准或者不予批准的决定。20日内不能做出决定的,经本机关负责人批准,可以延长10日。

第十七条建设用地置换双方应当自建设用地置换批准之日起1年内,按照建设用地置换协议置换完毕,并在置换完毕之日起30日内,持土地权利证书及相关材料向原土地登记机关申请办理土地变更登记手续。

逾期未置换或者未置换完毕的,批准文件自动失效。

第十八条建设用地与农用地置换,按照本办法第十四条规定审批后,不再另行办理农用地转用审批;置换的农用地不占用农用地转用年度计划指标。

第十九条建设用地置换涉及林地、草原的,应当按照国家、自治区有关法律、法规的规定,办理相关审批手续。

各种地质体被置换的结果，都是岩石矿物的成分、组构发生改组，新生构造要素不断取代旧的要素，直到取得支配地位、产生全新的面貌为止。构造置换过程也是岩石变质重建的过程，即构造物理—化学作用对岩石—构造的改造和重建过程，体现了构造变形分解作用与岩石变质分异作用的综合。因此，构造的置换总是同岩石的劈理、片理或线理的形成和演化联系在一起。中国学者根据不同置换方式将构造置换分为纵向构造置换和横向构造置换两类。 2100433B