江苏省规范性文件制定和备案规定

《江苏省规范性文件制定和备案规定》（以下简称《规定》）于2009年4月7日经省政府第29次常务会议通过，4月12日由罗志军省长签署，以规章形式（省政府第54号令）公布，将于2009年6月1日起施行。

这是我省在1997年以省政府文件形式印发的《江苏省规范性文件备案审查规定》的基础上，本着从源头入手，全面规范规范性文件制定、备案和管理的全过程，强化对规范性文件监督的重要举措。

一、制定《规定》势在必行

长期以来，规范性文件在我国行政管理领域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依据之一，行政机关大量的行政行为是直接根据规范性文件作出的。制定和实施规范性文件，是各级人民政府特别是基层人民政府以及政府各有关部门经常性的基础工作，也是行政管理的重要内容。通过制定和实施规范性文件对行政事务进行及时有序地管理和规范，是行政机关行之有效的管理手段，在填补法律空白、增强法律规范的可操作性、提高行政管理效率、推进依法行政进程等方面都起到了重要而积极的作用。与此同时，与依法行政的要求相比，规范性文件还存在许多不容忽视的问题。在我国尚未对规范性文件的制定和监督作出专门而统一的法律规定的情况下，受行政机关长期依赖传统的行政手段以及滥用制定权等因素的影响，实践中，规范性文件政出多门、数量庞大、底数不清，规范性文件制定程序缺失、发布形式不规范、内容违法不当、监督管理不到位的现象仍时有发生。

随着我国依法行政进程的不断推进，对作为抽象行政行为的规范性文件进行监督已摆上重要议事日程。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将制定规范性文件纳入了制度建设的范畴，对规范性文件的制定、评估和清理提出了要求，专门强调要加强对规范性文件的监督。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步提出，要建立健全规范性文件监督管理制度，并从规范性文件制定权限和发布程序、规范性文件备案制度、规范性文件定期清理制度三个方面分别作出了具体规定。我省1997年制定的《江苏省规范性文件备案审查规定》，没有涉及规范性文件制定和管理方面的内容，关于备案审查方面的规定也需要结合新要求和我省工作实际作出修订，从加强对抽象行政行为的监督，维护社会主义法制统一，保障行政管理相对人合法权益，全面推进依法行政的需要出发，有必要对原有的规定进行全面的修订，并以规章的形式重新制定发布。

二、规范性文件的定义

目前，国家对于规范性文件的概念没有统一规定。实践中，由于规范性文件表现形式复杂多样，在与一般行政公文的区分上普遍存在着难以准确界定的现象，影响对规范性文件的有效监督。《规定》在本省原有规定的基础上，综合借鉴兄弟省市的规定，从主体的行政性、对象的外部性、内容的抽象性、程序的规定性、适用的强制性角度，在总则第三条第一款中对规范性文件的内涵作出了原则规定，即：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”这里的“具有普遍约束力”，主要是指针对不特定的公民、法人和其他组织发布，且能够反复适用（最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条）。《规定》并在第二章“规范性文件的制定”中，对规范性文件的制定主体、程序、表现形式、发布方式等方面作出了具体规定，以便实践中认定把握。如：《规定》第八条明确，规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。

三、规范性文件的制定

1、制定主体。规范性文件数量过多、监督乏力的一个重要原因是政出多门，因此需要对制定主体予以适当控制。一方面，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，《规定》在第三条第二款具体明确了有权制定规范性文件的行政主体范围，包括：各级人民政府，县级以上人民政府所属工作部门，县级以上人民政府依法设立的派出机关，法律、法规授权的组织。政府制定的规范性文件，为政府规范性文件，政府所属工作部门、政府派出机关及法律、法规授权组织制定的规范性文件，属部门规范性文件；另一方面，根据《规章制定程序条例》的立法精神，借鉴上海、四川等省市的规定，结合我省实际情况，《规定》第三条第三款明确，地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。在第六条中进一步明确，依法可以制定规范性文件的行政机关，应当本着精简、效能的原则予以控制。这是一个很重要的导向性要求。其主要精神是，能够制定规章的，不予制定规范性文件；以实施上级规定为主的，减少制定规范性文件；可以通过县级政府和垂直管理的上级机关制定规范性文件的，部门和下级机关不予制定规范性文件。从征求意见和调研了解的情况来看，作出上述限制既是必需的，也是可行的。

2、制定程序、文件内容及公布要求。《规定》参照《规章制定程序条例》的相关规定，就《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》着重强调的“听取意见”、“合法性审查”、“集体讨论决定”做了重点明确和细化。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等规定，参照《规章制定程序条例》，对规范性文件制定计划、报送要求、内容限定、发布形式、公布方式、施行间隔时间等做了具体规定。如：《规定》第九条明确规定，行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）、机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项；规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。再如，为贯彻落实规范性文件必须公开的要求，便于社会各界对规范性文件进行监督，《规定》结合我省开展行政权力网上透明运行工作的实践，明确规定：未经公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据（第二条第二款）；依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布（第六条第二款）；行政机关制定发布规范性文件，要按照有关政府信息公开的规定，向社会公布（第十八条第二款）。

四、规范性文件的备案

1、报备要求。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，《规定》将原有的《江苏省规范性文件备案审查规定》中省级机关10日、设区的市人民政府30日的报备期限，统一调整为15日。参照《法规规章备案条例》、《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等规定，吸收我省有关市县的做法，结合无纸化办公等实际情况，《规定》将报备材料由原来的备案报告、文件正式文本一式五份，改为备案报告、文件正式文本和制定说明一式三份，同时要求有法律、法规、规章以外制定依据的，应当附具制定依据一份，并报送规范性文件的电子文本。

2、备案监督关系。针对实践中存在的部分行政主体地位不明确、监督力度不够等问题，为进一步理顺和明晰层级关系，实施有效监督，《规定》对规范性文件备案监督机关与制定机关之间的具体监督关系做了明确规定，建立了规范性文件报备监督体系，并在第二十二条第三款规定，规范性文件备案的具体监督关系，由政府法制机构在确认和公布制定主体时一并确定并公布。

3、行政管理相对人建议审查制度。随着依法行政进程的深入推进，公民、法人或者其他组织的法律意识日渐提高，利益诉求日益强烈。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对该制度做出了原则规定，《规定》参照《法规规章备案条例》的相关规定，对该项制度的具体内容做出了设计，既考虑到充分保障行政管理相对人的合法权益，又体现了规范性文件备案审查的主动性特征。

五、规范性文件的管理

该部分内容主要是关于规范性文件定期清理制度的具体设计，以及规范性文件内部管理的基本要求。建立和强化规范性文件定期清理制度，是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新举措，对于保证规范性文件合法有效，推进依法行政具有重要意义。强化对规范性文件的日常管理，落实保障措施，是提高规范性文件监督效能、优化管理手段、方便群众监督的重要基础和保证，实践中还存在不少薄弱环节，亟待加强。

此外，规范性文件监督管理工作涉及面广，问题复杂，任务繁重，为了保证制度出台后能得到切实有效地组织实施，《规定》按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》精神，在第三十六条强调：规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。

第一章　总则

第一条　为规范制定规范性文件的活动，完善规范性文件的备案制度，加强对规范性文件的监督管理，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等法律、法规，制定本规定。

第二条　规范性文件的制定和备案，适用本规定。法律法规另有规定的，从其规定。

违反本规定制定的或者依照法律、法规规定应当公布但没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。

第三条　本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。

前款所称本省行政机关（以下统称制定机关），包括：

（一）地方各级人民政府；

（二）县级以上地方人民政府所属工作部门；

（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关；

（四）法律、法规授权的组织。

地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。

第四条　规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：

（一）符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通；

（二）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；

（三）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织的合法权益；

（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐。

第五条　规范性文件制定和备案工作，纳入依法行政考核内容。

第二章　规范性文件的制定

第六条　行政机关可以就其职权范围内的事项，制定规范性文件，但应当本着精简、效能的原则予以控制。

依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布。

第七条　涉及两个以上行政机关职权范围的事项，需要制定规范性文件的，有关行政机关应当联合制定规范性文件。两个以上行政机关联合制定规范性文件，应当明确其中的一个行政机关为主办机关。

第八条　规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。

规范性文件的用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定；上级规范性文件已经明确规定的内容，下级规范性文件也不再作重复规定。

除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

第九条　行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：

（一）行政许可；

（二）行政处罚；

（三）行政强制；

（四）行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）；

（五）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。

第十条　行政机关制定规范性文件，应当根据实际需要进行立项审查或者编制年度计划。

规范性文件制定计划，应当明确负责起草规范性文件的部门、机构或者组织（以下统称起草单位）。

规范性文件制定计划，由制定机关负责法制工作的机构（以下统称制定机关的法制机构）负责拟订，经制定机关批准后组织实施。

因形势发展变化等原因，制定机关的法制机构可以对规范性文件制定计划提出进行相应调整的意见。

第十一条　起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。

鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件。

第十二条　起草政府规范性文件，起草单位应当将规范性文件草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关；起草部门规范性文件，起草单位应当将规范性文件草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关的法制机构。

前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、征求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关参考资料等。

第十三条　规范性文件草案送审稿，由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括：

（一）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；

（二）程序是否符合规定；

（三）主要制度和措施是否合理、可行；

（四）体例结构和文字表述是否规范。

第十四条　制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：

（一）初步审查；

（二）征求和听取意见；

（三）调研；

（四）协调；

（五）送审。

因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。

第十五条　制定机关的法制机构经初步审查，发现报送规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本规定第十二条要求的，可以缓办或者退回起草单位。

第十六条　对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。听证会的组织，参照国务院《规章制定程序条例》第十五条的规定执行。

第十七条　有关行政机关对政府规范性文件草案送审稿有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，制定机关的法制机构应当将协调的有关情况和处理意见，报制定机关决定。

第十八条　制定机关的法制机构应当对规范性文件草案送审稿进行修改完善，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规范性文件草案和书面审核意见提交制定机关，由制定机关常务会议或者办公会议集体审议、决定。

经制定机关常务会议或者办公会议集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。

前款所称制定机关文件形式，不包含制定机关的批复、会议纪要等内部文种。

制定机关主要负责人签署之日，即为规范性文件发布之日。

第十九条　制定机关应当对规范性文件统一编排文号。两个以上行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。

第二十条　规范性文件应当明确施行日期。施行日期与公布日期的间隔期限，参照国务院《规章制定程序条例》第三十二条执行。

第二十一条　规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。

第三章　规范性文件的备案

第二十二条　规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：

（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；

（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；

（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；

（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；

（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。

两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关报送备案。

规范性文件备案的具体监督关系，由政府法制机构按照本规定第六条第二款要求公布制定机关时，一并予以确定并公布。

第二十三条　备案监督机关的法制机构负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。

报送县级以上地方人民政府备案的规范性文件，径送该级人民政府的法制机构。

第二十四条　报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本和制定说明（一式三份）。

规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。

报送规范性文件备案，应当同时报送规范性文件的电子文本。

第二十五条　报送规范性文件备案，符合本规定第三条、第二十四条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不符合本规定第三条要求的，不予备案登记；符合本规定第三条但不符合本规定第二十四条要求的，暂缓办理备案登记。

暂缓办理备案登记的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

第二十六条　制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查。

第二十七条　备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

（一）是否超越权限；

（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；

（三）具体规定是否适当；

（四）是否违反制定程序；

（五）其他应当予以审查的事项。

第二十八条　备案监督机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。

第二十九条　备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：

（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不纠正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；

（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。

第三十条　下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者同级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。

备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。

第三十一条　公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。

制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。

第三十二条　制定机关不按照本规定要求将规范性文件报送备案的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。

对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四章　规范性文件的管理

第三十三条　制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规范性文件目录，应当向社会公布。

第三十四条　制定机关应当开展规范性文件制定后评估活动。规范性文件制定后评估的具体办法，按照国家和省有关规定执行。

第三十五条　制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。

制定机关应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

第三十六条　规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。

第五章　附则

第三十七条　规范性文件的解释，由制定机关负责，以规范性文件的形式发布。

规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

第三十八条　规范性文件的修改、废止和解释程序，参照制定程序执行。

第三十九条　本规定自2009年6月1日起施行。1997年10月29日省人民政府印发的《江苏省规范性文件备案审查规定》同时废止。

文件全文

（2007年7月23日苏州市人民政府第74次常务会议审议通过 2007年7月25日苏州市人民政府令第98号公布 自2007年10月1日起施行）

第一章 总则

第一条 为了规范本市规范性文件的制定和备案，加强对规范性文件的监督，维护社会主义法制的统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等法律、法规，制定本规定。

第二条 本规定所称的规范性文件，是指除政府规章外，本市各级行政机关依据法定职权和程序制定的涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。

第三条 本市行政区域内规范性文件的制定、公布、备案及其监督管理，适用本规定。

第四条 行政机关的内部事务管理制度、人事任免决定、向上级行政机关的请示和报告、单纯转发的上级行政机关文件、对具体事项作出的行政处理决定，不适用本规定。

市人民政府制定的规范性文件的备案，依据国家和省有关规定执行。

第五条 规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：

（一）维护社会主义法制统一；

（二）依照法定职权和程序进行；

（三）精简、效能、公开；

（四）保障公民、法人和其他组织合法权益；

（五）体现职权与职责一致性；

（六）坚持有件必备、有备必审、有错必纠。

第二章 规范性文件的制定

第六条 下列行政机关可以制定规范性文件：

（一）市、县（市）、区人民政府；

（二）市、县（市）、区人民政府工作部门；

（三）市、县（市）、区人民政府派出机关；

（四）乡镇人民政府。

第七条 下列机构不得制定规范性文件：

（一）临时性行政机构；

（二）行政机关的内设机构；

（三）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；

（四）依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的组织，但法律、法规或者规章另有规定的除外。

第八条 规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通告”、“通知”。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。

规范性文件的名称不影响其性质和对其合法性审查。

规范性文件一般用条文形式表述。除内容复杂的外，一般不分章、节。

第九条 规范性文件用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定，确需引用时应注明其名称和条款。

第十条 规范性文件不得设定下列内容：

（一）行政许可事项；

（二）行政处罚事项；

（三）行政强制措施；

（四）行政事业性收费事项；

（五）增设公民、法人或者其他组织的义务，限制公民、法人或者其他组织的权利。

（六）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

第十一条 规范性文件由行政机关组织起草。必要时可以邀请有关专家、研究机构参加，也可以委托有关专家、研究机构起草。

市和县（市）、区人民政府组织起草规范性文件时，可以确定由其一个或者几个部门具体负责起草，特别重要的规范性文件也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。

市、县（市）、区人民政府工作部门制定规范性文件可以确定由其相关机构负责起草。

其他行政机关组织起草规范性文件，参照本条第二款、第三款、第四款的规定执行。

第十二条 起草规范性文件，应当在学习有关法律、法规、规章和方针、政策的基础上，对制定规范性文件的必要性和可行性进行调查研究，充分掌握有关情况和资料，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。

第十三条 起草规范性文件，起草部门应当听取相关机关和公民、法人或者其他组织的意见。听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。

规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织重大利益或者相关机关、公民、法人或者其他组织对其有重大意见分歧时，规范性文件制定机关（以下简称制定机关）应当举行听证会，征求社会各界意见。

召开规范性文件制定听证会可以参照苏州市规章制定听证程序。

相关机关对规范性文件草案内容提出分歧意见的，起草部门应当进行协商，协商不成的，报请上级行政机关协调或者裁定；公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当予以研究处理。对意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

第十四条 报请市或者县（市）、区人民政府发布规范性文件，应当提供下列材料：

（一）报请审核的请示；

（二）规范性文件草案；

（三）规范性文件的起草说明，包括制定的必要性、规定的主要措施、调研论证情况、听取意见以及意见协调处理情况；

（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策以及市级以上行政机关的规范性文件（以下简称制定依据）；

（五）征求意见的有关材料；

（六）其他有关资料。

市、县（市）、区人民政府工作部门制定发布规范性文件可以由其负责起草的相关机构提供前款规定的材料。

其他行政机关制定发布规范性文件需要起草部门或者机构提供有关材料的，参照本条第一款规定执行。

第十五条 市、县（市）、区人民政府（政府办公室）规范性文件送审稿由本级政府法制机构负责统一审核。

市、县（市）、区人民政府工作部门、派出机关规范性文件的送审稿由本机关法制机构负责统一审核。

镇人民政府规范性文件送审稿应当由专人负责法律审核。

政府或者部门法制机构（镇政府文件法律审核人员）对送审的规范性文件应当出具法律审核意见书。

法律审核意见应当包括下列内容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否与法律、法规、规章和国家政策相抵触；

（三）是否与上级行政机关规范性文件相矛盾；

（四）是否擅自设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项；

（五）是否增设行政管理相对人的义务和限制其权利；

（六）具体规定是否适当；

（七）其他需要审核的内容。

第十六条 对报请审核的规范性文件草案，制定机关的法制机构可以进行修改、协调；对意见分歧协调不成的，报请制定机关决定。

规范性文件草案有下列情形之一的，制定机关或者其法制机构可以将其退回起草部门或者机构，或者要求起草部门或者机构修改、补充材料后再报请审核：

（一）不符合本规定第十四条规定的；

（二）法制机构对本规定第十五条第五款的审核意见认为有问题的；

（三）制定的基本条件尚不成熟的；

（四）有关机关对草案的内容有较大争议且理由较为充分的。

要求起草部门或者机构修改、补充材料再报请审核的，起草部门或者机构应当在指定期限内完成。

第十七条 规范性文件草案经制定机关的法制机构审核，符合本规定第十四条、第十五条规定的，由法制机构提请制定机关有关会议进行审议。

市、县（市）、区人民政府制定的规范性文件，应当经市、县（市）、区人民政府常务会议审议决定。市、县（市）、区人民政府工作部门、派出机关、乡镇人民政府制定的规范性文件，应当经制定机关办公会议审议决定。

第十八条 发布规范性文件，应当由制定机关的主要负责人签署，并在规范性文件公文主题词中使用专门的公文类属词。

第十九条 规范性文件应当由制定机关向社会公布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。

制定机关应当在指定的政府网站或政府公报上公布规范性文件，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等形式公布。

第二十条 规范性文件应当载明发布日期和施行日期。规范性文件自发布之日起30日以后施行，但因维护重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将对政府工作造成重大影响或者对公民、法人或者其他组织的人身、财产造成损失的，可以自发布之日起施行。

第二十一条 规范性文件规定的内容属阶段性工作的，制定机关应当在规范性文件中规定规范性文件的终止时间。

作为制定依据的法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件已经废止，规范性文件自行终止。

第二十二条 因发生重大灾害事件，保障公共安全和重大公共利益，执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。

第二十三条 规范性文件的解释权，由制定机关行使。

第二十四条 制定机关应当经常对规范性文件进行清理。制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策的调整情况以及实际情况的变化，对已公布的规范性文件进行修订或者废止。

制定机关应当定期汇编本机关已公布和清理的规范性文件。

第三章 规范性文件的备案

第二十五条 县（市）、区人民政府和市人民政府工作部门、派出机关制定的规范性文件由制定机关报市人民政府备案。

乡镇人民政府、县（市）、区人民政府工作部门、派出机关制定的规范性文件由制定机关报县（市）、区人民政府备案。

几个部门联合制定的，由主办部门报送备案。

第二十六条 市、县（市）、区人民政府法制办公室（以下简称政府法制机构）具体负责本行政区域的规范性文件备案审查和监督管理工作。

报送备案的规范性文件，直接送市或者县（市）、区人民政府法制机构。

第二十七条 县（市）、区人民政府，市、县（市）、区人民政府派出机关、乡镇人民政府应当自规范性文件发布之日起20个工作日内，向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案。

市、县（市）、区人民政府工作部门应当自规范性文件发布之日起10个工作日内，向备案监督机关报送备案。

规范性文件以邮寄方式报送的，以投递邮戳记载日期为报送时间；以其他方式报送的，以收到日期为报送时间。

第二十八条 规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

（一）规范性文件备案报告1份；

（二）规范性文件正式文本2份（附电子文本1份）；

（三）规范性文件的起草说明、制定依据（规章以上依据可不提供）、政府或者部门法制机构法律审核意见书各1份。

第二十九条 报送规范性文件符合本规定第二条、第二十七条和第二十八条规定的，备案监督机关的法制机构及时予以备案受理登记；不属于规范性文件的，不予登记，并将报备材料退回报送单位。

不符合第二十八条规定，应当提交而没有提交的报备材料，备案监督机关的法制机构应当及时通知制定机关在指定期限内补充提交。政府法制机构的备案受理登记时间自材料补充齐全之日起计算。

第三十条 备案监督机关应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查：

（一）是否与法律、法规和规章相抵触；

（二）是否与党和国家的方针、政策相违背；

（三）是否与上级行政机关规范性文件相矛盾；

（四）是否擅自设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项；

（五）是否增设行政管理相对人的义务和限制其权利；

（六）具体规定是否适当；

（七）其他需要审查的事项。

第三十一条 政府法制机构在审查备案的规范性文件时，需要征求有关部门意见的，被征求意见的部门应当在规定期限内回复；需要制定机关补充提供制定该规范性文件的有关材料或者说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以提供和说明。

第三十二条 报送备案的规范性文件有下列情形之一的，由备案监督机关法制机构向制定机关提出改正的书面意见或者提请备案监督机关予以撤销：

（一）与法律、法规、规章以及党和国家的方针、政策相抵触的；

（二）与上级行政机关制定的规范性文件相矛盾的；

（三）不符合法定权限、程序的；

（四）其他需要改正或者撤销的。

制定机关收到备案监督机关的撤销决定或者书面改正意见书后，必须立即停止执行规范性文件部分或者全部内容，并自收到备案监督机关及其法制机构的决定或者书面改正意见书之日起30日内或者在限期内自行改正或者撤销，并将处理结果书面报告备案监督机关及其法制机构。

制定机关拒不改正的，由备案监督机关法制机构提请备案监督机关予以变更或撤销，必要时由备案监督机关直接予以变更或撤销。

第三十三条 备案的规范性文件与同级其他行政机关的规范性文件相矛盾的，由政府法制机构进行协调；协调不能取得一致意见的，经同级政府同意后，由市政府法制机构作出处理决定。

政府法制机构认为备案规范性文件的制定依据相互矛盾或者抵触，而本级人民政府又无权处理的，应当向上一级政府法制机构报告，或者提请有权机关依法处理。

第三十四条 备案监督机关的法制机构应当在受理之日起15个工作日内审查完毕，并将审查意见以书面形式及时反馈制定机关；对专业性比较强或者情况特殊的，经备案监督机关的法制机构负责人同意可以延长审查期限，延长的期限最长不得超过15日。延长审查期限的，应当通知制定机关。

第三十五条 备案监督机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面意见或者建议应当予以核实。其中，规范性文件可能存在问题的，备案监督机关应当按本规定第三十条、第三十二条处理。

制定机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面意见或者建议应当予以核实。其中，规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。

第三十六条 备案监督机关应当定期公布经备案审查后的规范性文件的目录。

制定机关应当在每年7月底和次年1月底之前，将本机关上下半年度制定的规范性文件目录报送备案监督机关。

市、县（市）、区政府法制机构应当于每年第一季度内，就上一年度规范性文件的制定情况和备案情况，向本级人民政府提出年度报告。

第四章 对制定机关和备案监督机关的监督

第三十七条 不按照本规定将规范性文件草案报送制定机关法制机构审核而由批准人签署发布的，出现规范性文件违法需要改正或者撤销的，追究批准人的责任。经过制定机关法制机构审核出现规范性文件违法需要改正或者撤销的，追究其法制机构的责任。

制定机关不按照本规定将规范性文件报送备案、不报送规范性文件目录的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关给予通报批评。

对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有关部门对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第三十八条 备案监督机关收到规范性文件不予审查、不按时审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由其上级行政机关责令限期改正或者通报批评；情节严重、造成不良后果的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五章 附则

第三十九条 在本规定施行前制定并且仍然有效的规范性文件，由制定机关进行清理。清理后的规范性文件应当向社会公布，并将其目录报送备案监督机关备案。

第四十条 市、县（市）、区人民政府办公室转发规范性文件参照本规定政府规范性文件办理。

本规定第七条第（四）项所指的法律、法规或者规章另有规定的授权组织规范性文件的制定和备案，参照本规定政府工作部门规范性文件办理。

行政机关修订、废止规范性文件，参照本规定执行。

第四十一条 本规定自2007年10月1日起施行。

2100433B

规范性文件的管理

规范性文件的制定与前置审查——解读《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》

规范性文件的制定与备案审查——解读《山西省规范性文件制定与备案规定》

附：

山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法

山西省规范性文件制定与备案规定

规范性文件审查流程图

规范性文件和太原、大同市政府规章

备案流程图

后记