建管合一

住房和城乡建设部副部长 黄艳

各地在“多规合一”方面的工作积极性是值得肯定的,但也出现了对“多规合一”认识不太统一的问题。“多规合一”是规划的统筹,把发展的目标、空间的划定以及实时监管能够衔接起来。

“多规合一”在全国层面上、省区层面上和市县层面上,要解决的问题、工作方法以及工作的重点是不同的。对此,建议:

一、 全国层面的“多规合一”,现在已经形成了全国的主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划,这三个综合性规划基本涵盖了发展政策、城镇布局以及资源环境保护这三个最基本的国土空间、政策和管理的内容。建议在全国层面上不要再增加更多规划,其他的专项规划包括交通规划、林业规划等可以作为专项规划的补充。

二、 省区层面上的“多规合一”,建议实现在省区层面上的统一发展目标、统一技术标准、统一空间坐标、统一规范标准。

三、 市县层面上的“多规合一”,最重要的是“两规合一”,其他的规划都还好办。建议建设信息的协同平台,提高审批效率;落实好规划的实施政策,如果规划的实施是分散的、多元的,容易出现城市病问题。同时,建议把实施的配套率作为今后施策的重点。

“开工建设城市地下综合管廊2000公里以上”被写进了政府工作报告。毋庸置疑，地下综合管廊必须要建，早建比晚建有利。然而，地下综合管廊建设构成因素错综复杂，又与百姓生活和城市安全息息相关，“重地下”不是口号，若“摸着石头过河”、以目标为导向盲目开工，损失将不可估量。科学的规划、完善的制度、健全的政策、充足的资金和排除万难的决心，缺一不可。建设地下综合管廊须先谋而后动。

投入高不高？整体效益说了算

据有关部门测算，地下综合管廊建设分为廊体和管线两部分，每公里廊体投资大约8000万元、管线入廊需要4000万元，每公里总造价达到1.2亿元。

“每公里1.2亿元”，是什么概念？全国政协委员、江西省九江市副市长卢天锡将这个数字进行了形象化描述。“按照国家现有标准，修建1公里40米宽的城市道路，包括征地拆迁和配套设施在内，大概需要6000万元。按这个计算，‘地下1公里’是‘地上1公里’的两倍。”为了让记者更直观地了解地下综合管廊建设的投资规模，这位分管城市建设工作多年的副市长换了另一种测算方法:“1.2亿元，基本上是一个中小城市建设1平方公里新区的所有基础设施的投资总和。”

“许多城市的路面常常是‘你挖了我填，你填好我再挖’，粗放的建设模式极大地浪费了国民财富。”全国政协委员、北京市市政工程设计研究总院副院长刘勇认为，这个投资不算高。“从地下综合管廊全生命周期产生的整体社会效益来看，这个投资是值得的，而且是必要的。”地下综合管廊既可以保障城市生命线的安全、提高城市综合承载能力，又能提高地下空间资源利用率。

钱从哪里来？社会资本请进来

卢天锡建议，一方面，要通过专项资金、财政补贴、以奖代补等各种方式，加大中央对地下综合管廊建设的资金投入力度，调动各级地方政府建设的积极性；另一方面，建立地下综合管廊建设运营回报体系，明确收费标准，激发社会资本参与的积极性，同时出台优惠政策，鼓励支持管线产权单位共同出资建设地下综合管廊，从而逐步改变政府单独投资地下综合管廊的建设模式，使企业成为建设和运营的主体，扫清社会资金入市的市场障碍。

据刘勇介绍，地下综合管廊建设在欧洲的多国已有百年历史，建设投资模式相对成熟。法国、英国等建设费用由政府承担，以出租的形式提供给管线单位，租金做日常维护之用。在日本，建设资金由道路管理者与管线企业共同分担，后期的运营管理还是采取道路管理者与各管线企业共同维护管理的模式。“以缴费入廊为例，缴纳多少才合理？我们国家各个省市情况不一，需要通过认真调研并结合自己的实际情况来确定。”

政策全不全？标准、规划待完善

一条30公里的城市道路，建成5公里就可以使用5公里；一个城市的地下综合管廊，只建好某一段并不能把管线有效连接起来投入使用。不仅如此，从施工角度看，地下综合管廊建成后再对其进行修正十分困难。“这就要求我们在开工之前做好规划设计。”谈及地下综合管廊的规划设计，刘勇语重心长:“从分段建设到最后连接成网，这是一项非常复杂的系统工程。如果没有进行科学的规划设计就盲目开工建设，将会造成巨大浪费。”

规划滞后、标准欠缺，是业内对地下综合管廊建设的普遍担忧。

“廊道里面能跑车”、“廊道里可并排摆放两辆小汽车”等报道不时见诸报端。地下综合管廊需不需要建这么宽？建多大才合理？“应该在现有规范的基础上，进一步完善出台城市地下综合管廊规划建设导则，制订相对统一、更加具体的技术标准，以更好地指导各地进行地下综合管廊建设，否则很容易‘走歪’。”卢天锡建议，在加快试点工作并总结经验教训的基础上，应加速地下综合管廊建设相关配套政策措施的出台，给建设、管理等各方以明确的指导和规范。

统筹城市地下管线与地上空间的一体化发展同样重要。九三学社中央建议，各地政府要综合考虑城市发展远景，编制地下空间利用专项规划，注重地下管线与地面功能布局、土地利用和相关设施建设的协调，合理确定地下管线的空间位置、规模、走向等，加强与过街通道、人防、地铁轨道、商业设施等地下设施的衔接，充分发挥规划对地上、地下空间的统筹协调和综合调控职能，并作为编制控制性详细规划和地下管线建设规划的基本依据，实现复合型的地上地下立体开发建设。

实施难不难？只在一念间

把不同部门的管道集中在一个管廊里，这项工作会涉及多少个部门和单位？业内人士给出的答案是：几十乃至上百个。

“多数管线单位属于央管和省管单位，对地方政府而言，协调各管线单位的难度确实很大。”卢天锡说。长期以来，管线所有单位条块分割、各自为政，如今要统一入廊，部门之间、系统之间、新旧管线之间……协调难度可想而知。

应当出台相应的法规，建立管线建设的实施和管理机制，厘清各部门的权责，避免管线建设各自为政。九三学社中央建议，各地应尽快搭架规划建设部门牵头的多方联席会议制度，及时公布管线建设的相关信息，协商解决管理维护过程中出现的问题，实现地下管线建设的共建共享，避免道路的重复开挖；或成立职能机构，负责地下管线数据的收集、整理、更新和利用，建立城市地下管线数字化管理系统，对地下管线数据信息进行集中统一管理；配合信息管理部门开展地下管线信息的技术开发和综合利用，为各专业管线的运行和维护提供信息支撑，实现资源共享。此外，各地还应制订相关的运作、监督与激励机制，理顺关系、健全职能、统一程序、规范行为。

“欧洲国家100多年前做的事情，我们到现在还做不了么？”全国政协委员、内蒙古自治区住房城乡建设厅副厅长揭新民说，“我们的社会经济发展水平、规划水平、技术条件完全可以支撑地下综合管廊建设。所以，建不建得成、建不建得好，是理念问题。”

一个功在当代、利在千秋的工程自然不会轻松完成。地下综合管廊建设，前路必然艰辛。不盲目、不急躁，科学规划、循序渐进，严格按照规划坚持不懈、扎扎实实地一步一步前行，目标定能达成。