环境行政程序

包括环境行政程序在内的行政程序的要素，也即行政程序的构成要件，它是指构成行政程序的基本成分、内容或要素。对于任何行政行为而言，其行政程序是一个自始至终的动态过程，而这种过程是法定的、由相互之间具有内在联系的不同的成分或要素所构成的整体，如果离开了基本要素的存在也就不会有完整行政程序的存在，行政程序也就难以发挥应有的作用和功能，环境行政程序自然也不例外。例如，如果行政程序没有设定严格的、有顺序的实施行政行为的步骤，也就难以称其为程序。当然，行政程序是一个相对概念，它是对行政主体所应遵循的由各种程序要素所构成的、完整的实施行政行为程序的总称。如行政处罚程序、行政复议程序等即是从此含义而言的。也可以特指实施行政行为过程中的某一具体步骤或程序，如治安行政处罚程序中的传唤、讯问、取证、裁决等亦可称为行政处罚程序中的具体行政程序。因此，就行政程序丽言，一个大的、完整的程序过程由若干具体的、小的程序过程所组成，而每个小的过程既属于大的行政程序过程的组成部分，又是一个独立的程序。但不论是整体意义上而言的行政程序，还是作为整体行政程序组成部分的具体行政程序，都必须有其程序要素所构成。对于行政程序的要素，学者们有不完全相同的理解与认识网。参照学界关于行政程序要素或者构成要件的比较趋同的认识，根据我们对行政程序构成要素的理解，我们将环境行政程序的基本构成要素归纳为步骤、方式、形式和时限四个要素。

1．步骤

所谓步骤，是指构成环境行政程序的前后相继的不同阶段或环节。任何环境行政程序都是由若干步骤所构成的完整过程。例如实施环境行政复议行为的程序由申请、受理、审查、裁决、送达等步骤构成。步骤是环境行政程序最基本、最重要的要素，是整个环境行政程序的基础。这是因为：第一，人们开展活动的任何程序都离不开必要的步骤，离开了步骤的程序是不存在的。第二，就一个完整的程序过程而言，如果步骤设置不合理、不科学，如步骤不完整、步骤的先后次序不当等，程序就无助于切实保证活动的正确性、高效率。第三，构成程序的其他要素，如方式、形式、时限等，实质上又附着于步骤，是每一程序步骤的具体要求或构成成分。如果离开了步骤的存在，其他程序要素也就失去了存在意义。例如，时限作为程序的构成要素是对整个程序过程存续时间长短的要求或限定。其根据实施环境行政行为程序步骤的多少、每一步骤所需时间的长短等予以确定，离开了步骤就难以规定合理的行为时限。第四，就构成实施某个环境行政行；为程序的各个步骤而言，其实际上又属于相对独立的、各个不同的具体程序。它们又有各自的程序步骤。如果它们的程序步骤不科学、不合理，也就会严重影响和制约整体程序作用的发挥。

2．方式

所谓方式，就是指实施环境行政行为的具体方式方法。任何环境行政行为都必须通过一定方式方法来实施，离开了一定的、具体的方式方法，环境行政程序的每一个步骤就无法进行，整个环境行政程序也就难以存在并发挥作用。例如，环境行政主体实施环境行政监督检查行为就必须要借助实地调查、书面审核、听取汇报、召开座谈会等多种方式方法进行；环境行政主体在作出吊销许可论证等重要的环境行政处罚时要履行听证程序，而履行听证程序暨举行听证会，就必然有一个采用何种方式方法举行听证的问题。对于实施环境行政行为而言，实际上环境行政程序的每一步骤本身就意味着一种特定的方式方法。而每个步骤作为一种具体的行政程序，必然又有其履行该程序、实现程序目的的各种必要的方式方法。

3．形式

作为行政程序构成要素的形式，是指表达和反映环境行政程序的进行阶段和活动内容的形式。环境行政行为的程序由若干阶段或步骤所组成，每一阶段或步骤都有自己特有的活动内容及所要达到的目标，而这种活动内容及所追求的目标是否达到，必须借助于一定的形式才能表现出来，才能使人们知晓特定环境行政行为所处的行为过程及行为状况。一般言之，环境行政程序所言的形式是指书面形式，是法律明确规定或要求的形式(所谓要式)。就以环境行政主体实施环境行政许可行为的一般程序而言，在申请环节，公民、法人或者其他组织提出环境行政许可申请，必须递交申请书或者通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等形式提出申请；在受理环节，环境行政主体受理或者不受理许可申请，应当出具加盖本行政主体专用印章和注明日期的书面凭证；在审查环节，环境行政主体负责审查的机构或者工作人员经过认真审查，一般须向所在环境行政主体提出书面审查意见；在决定环节，环境行政主体必须依法作出书面决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政主体印章的行政许可证件。

4．时限

所谓时限是指环境行政主体实施环境行政行为、履行环境行政程序的法定期限。例如，《环境影响评价法》第22条第3款“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”的规定，就是对环境保护行政主体作出有关审批决定的时限的规定。国家通过立法形式设定环境行政程序的基本目的之一就是保证和提高行政工作的效能，如果对环境行政行为的实施时限不做出明确的、必要的规定，也即环境行政程序如果离开了时限这一构成要素，其不但难以实现提高行政效能的目的和作用，而且还会因环境行政行为的实施迟延损害国家、社会及行政相对人的利益。当然，环境行政程序中时限的规定，必须要符合实施环境行政行为的难易程度、复杂程度及由此而决定的需时长短要求，做到合理适度，使之既有利于提高行政效率，又有利于切实保证行政行为的质量。从国家有关立法的具体情况来看，法律规范对环境行政程序时限的规定主要有以下两种情形：一是规定环境行政行为从始至终的最长时限，环境行政主体必须在此时限之内及时作出环境行政行为。如根据《行政复议法》第31条的规定，环境行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。其二，在对环境行政程序全过程所需时限作出统一规定的前提下，又对其中的某一具体程序的时限作出规定。如《行政复议法》在规定了的复议决定期限的同时，又对公民、法人或者其他组织申请复议的期限、复议机关作出受理决定的期限、移送管辖的期限等作出了具体规定。有时候法律文件不规定具体时间或日期，只规定时阎起止点。如《行政处罚法》第3l条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。

根据环境行政主体按照法定程序实施环境行政行为的实际，参照学界对行政程序所作的基本分类，我们对环境行政程序作如下基本分类：

1．创制环境行政规范的环境行政程序与实施环境行政规范的环境行政程序

这是根据环境行政程序所适用的对象是创制环境行政规范的环境行政行为，还是实施环境行政规范的环境行政行为(即所谓的抽象环境行政行为与具体环境行政行为)的不同所作的一种分类。所谓创制环境行政规范的环境行政程序，是指为创制环境行政规范的行政行为所应当遵循的行政程序，例如环境行政立法程序、制定环境行政规范性文件的程序等；实施环境行政规范的环境行政程序是指为规范实施环境行政规范的行政行为而设置的行政程序，例如环境行政处罚程序、环境行政许可程序、环境行政强制程序等。对环境行政程序作如此分类的学理基础是环境行政程序所适用的环境行政行为的差异性。

2．内部环境行政程序与外部环境行政程序

这是根据环境行政程序适用的对象是内部环境行政行为还是外部环境行政行为而作的一种分类。所谓内部环境行政程序是指为规范内部环境行政行为而设置的环境行政程序，如环境行政主体公文处理程序、环境行政主体对所属；国家公务员的奖惩任免等人事行政程序、环境行政规章备案程序、环境行政机构设置程序等均属内部环境行政程序。因内部环境行政程序是用于环境行政主体处理内部行政事务、对其所属机构和工作人员实施内部环境行政行为的程序，因而通常不会直接影响社会上的公民、法人和其他组织的合法权益。所谓外部行政程序则是指环境行政主体实施外部环境行政行为时所适用的程序，如环境行政征收程序、环境行政处罚程序、环境行政强制程序等。外部环境行政程序作为规范环境行政主体对外部行政相对人实施环境行政行为的程序，一般会对环境行政相对人的权益产生直接影响。对环境行政程序作这一分类的意义在于，内部环境行政程序与外部环境行政程序各有其范围、特点和作用，在环境行政程序立法和执法过程之中，我们既要重视外部环境行政程序的构建与运用，同时还必须重视内部环境行政程序的构建与运用。因为，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益、督促环境行政主体依法行政、合理行政等而言，外部环境行政程序固然不失其重要作用，但内部环境行政程序的存在及其规范化、法制化在某种意义上也可以说是环境行政主体正确行使行政权的基础或条件。如果环境行政主体离开了内部行政程序，就会导致行政失序，影响行政决策的科学性和民主化，影响行政工作人员的合法权益的公正、有效实现及其工作的积极性、主动性，不利于环境行政主体内部的团结与稳定，因而也就难以切实保证环境行政主体对外部环境行政事务实施合理合法的、有效的管理。同时，内部环境行政程序和外部环境行政程序的划分，还有利于在充分认识两类程序的不同特点和规律的基础上，分别相应制定符合内部环境行政行为和外部环境行政行为特点和规律的行政程序，使环境行政程序发挥应有的良好作用。

3．主要环境行政程序与次要环境行政程序

主要环境行政程序和次要环境程序是根据行政程序在实施环境行政行为过程中的地位和作用，亦即环境行政程序对环境行政相对人的合法权益是否具有或者可能具有实质性影响而作的一种分类。主要环境行政程序是在实施环境行政行为过程中发挥重要作用的、不可或缺的程序，是指对环境行政相对人的合法权益具有或者可能具有实质性影响的环境行政程序，如环境行政处罚中的表明身份程序、告知程序、听证程序等。其具有以下两个重要特征：一是这种程序是构成环境行政程序的必经步骤，如果离开了它，整个行政程序就不完整；二是这种程序是否得以履行会直接影响或者有可能影响环境行政相对人的合法权益，并会导致环境行政行为的无效。例如，环境行政主体在作出环境行政处罚行为时，如果没有根据《行政处罚法》等的有关规定履行告知或者听取行政相对人陈述、申辩的程序，不但是对环境行政相对人的知情权、陈述申辩权等合法权利的直接侵犯，而且还有可能侵犯行政相对人的实体权益，在法律后果上还会因此导致环境行政处罚行为的不能成立。所谓次要环境行政程序是指居于次要地位、对环境行政相对人合法权益不具有或者通常不具有实质性影响的环境行政程序。例如，环境行政复议机关超过法定复议期限迟延作出复议决定，一般既不会直接影响环境行政相对人的合法权益，也不会直接导致环境行政复议行为的无效。我们认为，如果环境行政行为违反了主要程序即构成严重的程序违法，在其引致申诉、复议和诉讼后果之后。经审查应依法撤销该行政行为；如果环境行政行为仅仅是违反了次要程序，一般不宜因程序违法而决定或者裁判撤销该行政行为，可以采用责令环境行政主体对程序予以补正，并通过行政、司法建议等方式指出违法之处，追究无正当理由而故意违反次要行政程序的工作人员的行政责任，以督促环境行政主体及其工作人员严格遵循次要程序。对环境行政程序作这一分类有助于人们认识不同行政程序在实施环境行政行为过程中的主次地位和轻重程度，正确区分违反主要程序和次要程序的责任轻重与后果大小，从而为环境行政行为的合法成立和司法审查提供一个更为合理的、可操作性的标准。

4．强制性环境行政程序与任意性环境行政程序

这是根据环境行政程序对环境行政主体约束程度或者环境行政主体对环境行政程序是否必须遵守的不同所作的分类。强制性环境行政程序是指环境行政主体在实施环境行政行为时依法必须履行的程序。例如，环境行政主体在作出依法应当举行听证的环境行政处罚决定时，须告知当事人有举行听证的权利，在当事人要求举行听证时，环境行政主体必须举行听证会。这里的告知程序、听证程序就属于强制性环境行政程序，环境行政主体若违反这些强制性的环境行政程序，将导致行政行为不能成立的后果。所以，对于强制性环境行政程序，环境行政主体在实施行政行为时必须严格遵守，没有自主选择决定是否适用的权力，也没有增加或者减少行政行为步骤、方式、时限的权力，当然也没有颠倒行政行为顺序的权力。所谓任意性程序则是指环境行政主体在实施行政行为时，依法可以自主选择适用的程序。将环境行政程序划分为强制性环境行政程序和任意性环境行政程序的学理基础是行政自由裁量权理论，而其法律意义是违反这两种程序的法律后果不同：违反强制性环境行政程序只发生行政行为合法与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反强制性环境行政程序的行政行为将予以撤销或撤销并责令重作；违反任意性环境行政程序的行政行为，除了合法与否外，还会发生合理与否的问题，在行政复议与司法审查中，行政复议机关或者人民法院对违反任意性环境行政程序的行政行为一般不予以撤销或责令重作，只有在其超出法定选择范围或选择极不合理，对行政自由裁量权构成滥用时，才会对违反任意性环境行政程序的行政；行为予以撤销或撤销并责令重作。

5．事前环境行政程序与事后环境行政程序

这是根据环境行政程序所处的阶段是在行政行为成立之前还是在行政行为成立之后所作的划分。所谓事前环境行政程序是指环境行政行为在形成过程中所应遵循的程序，它始于环境行政行为的开始，终于环境行政行为的做出。如环境行政立法过程中所进行的听证程序，环境行政处罚过程中的调查取证程序以及调查之前的表明身份程序等。所谓事后环境行政程序则是对已经做出的环境行政行为进行事后复查或者补救等的程序，如环境行政行为做出之后的行政复议程序等。在严格的意义上，事后环境行政程序一般并不是受事先环境行政程序规制的环境行政行为本身的程序，而是对按照事先程序所做出的环境行政行为在事后进行救济等的其他行政行为应当履行的程序。可能是因为事后程序与按照事先程序所做出的行政行为有一定的关系，学者们才对包括环境行政程序在内的行政程序作如此分类。因此，事先程序是每一个环境行政行为都必须履行的程序，而事后程序就不一定是每个环境行政行为都会引发或经历的程序。对于环境行政程序作如此分类的实际意义在于：为了保证环境行政行为的合法有效性，在重视事后程序对环境行政行为的监督和救济作用的同时，更须重视事先程序的重要作用。这是因为，在环境行政程序中事先程序较之于事后程序占有更大的比重，事先程序是所有环境行政行为均应遵循的程序。科学、严格的事先程序，可起到“防患于未然”的作用，使违法或者不当的环境行政行为无从产生。因此，对于保证环境行政行为的合法而言，事先程序是一种积极程序，事后程序则是一种相对消极的程序。良好的事先程序还可以避免或最大可能地减少事后程序，从而保证和提高环境行政效率。

“重实体，轻程序”的思想在我国法制建设当中有着明显的体现，此种观念对环境法规范的制定、执行等一系列活动都有影响。虽然改革开放以来我国环境法的发展一直处于一个“快车道”的状态，但是在环境法制建设的立法层次上偏重于各种静态的环境行政制度，忽略和轻视通过现代环境行政程序对环境法的实施过程进行有效的动态调整。因而，虽然近年以来我国加快了环境行政程序的立法步伐，环境行政程序立法从自然发展阶段逐步转入自觉和系统的发展阶段，但是，环境行政程序立法仍落后于法制建设的总体进程，不能适应依法治国和依法行政的需要。例如，一些重大的环境行政强制执行还没有明确、具体、统一的程序规定。此外，现有的一些环境行政程序立法也存在着比较抽象、不具体、操作性极差的问题。由于环境行政程序立法不完善，环境行政机关自定程序多，环境行政立法缺乏权威性，同时给相对人的义务多，导致相对人的权利容易在程序上丧失。因此，为了解决现今存在的问题，只有在环境法的各个实施环节建立行之有效的事前、事中和事后保障机制，清除环境管理法治化过程中的各种不良因素，加强环境行政程序的立法建设，才能充分保障环境行政法律规范的有效实施。

环境行政程序的功能主要体现在以下几个方面：

(1)环境行政程序有利于规范环境行政主体实施环境行政权。环境行政机关在环境保护工作中起组织、指挥、监督、协调等作用。因而，要建立、健全一个环境资源合理利用的保护体制，实现全社会的环境保护法制化，首先应当将环境行政机关的管理活动置于宪法、法律的控制和约束之下，大力倡导和切实实行以政府平等守法及承担法律责任为核心内容的法治行政。环境行政程序规定了环境行政行为的步骤、形式以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程，使环境行政主体在作出环境行政行为时有章可循，并将行为始终置于公开、公正的法定标准之上，从而将环境行政行为置于法律规范的约束之下，可以从制度上克服行政任意、行政武断、行政专横以及行政职权的混乱。

(2)环境行政程序可以充分保障相对人的合法权益，使其较大程度地享受参与权，从而促进环境行政的民主化，推动环境行政法学政法治建设的进程。环境相对人的权利从应然性权利转化为实然性权利，是通过环境行政程序的具体规定来实现的。环境行政程序是环境行政权力实现的载体。只有得到行政相对人的积极配合，才能使环境行政行为的效力发生影响，使环境管理的目标得以实现。环境行政相对人的行为只有依照环境行政程序法规定的步骤、方式，并在规定的时间内完成，才能被认定为合法有效，相对人也才能充分地对自己的权利进行维护。

(3)环境行政程序可以使环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利有机结合，协调好合理利用环境资源中的各方矛盾，提高环境行政效率。在环境行政权的行使过程中，必然存在着环境行政管理机关的权力和环境行政相对人的权利之间的矛盾。科学、合理的环境行政程序可以将环境行政主体和相对人活动的步骤、方式、时效等程序性规定置于统一的规范中，使行政主体与相对人之间的关系在管理与被管理的过程中达到平衡。如果协调好了环境行政管理过程中的各种关系，使环境行政主体和相对人的活动规范化、标准化、统一化，且这种规范、标准、统一具有法律效力，就必然会提高环境行政管理的效率。

对于行政程序的价值问题，学术理论界一直存在不尽相同的认识。我们认为，任何程序作为一种操作技术和规则，固然应当有其内在价值与通过内在价值的实现而表现出来的外在价值。环境行政程序当然也不例外。我们根据环境行政程序在环境行政管理过程中发挥作用的实际情况，参照学界对行政程序价值问题的比较一致或者接近的认识，将环境行政程序最基本的价值、功能或者作用概括性为以下几个方面：

1．秩序性价值

“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象”嘲，从法律秩序的角度而言，“秩序是法律之于社会的基本价值。秩序则意味着关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性”嘲。环境行政程序是基于人们对环境行政行为运动、发展和变化的规律性认识，而通过一定立法形式所预先设定的办事手续、步骤或者规程，其对环境行政行为具有导向性、规制性作用，不但可以通过对环境行政主体行为的具体引导、合逻辑性的规制，有效避免环境行政行为过程与诸环节的失序、紊乱等不良现象的发生，而且可以保证环境行政的一致性、连续性与稳定性，从而构建起良好的、安定的实施环境行政、参与环境行政的秩序，促成环境行政目标的有效实现。

2．控权性价值

环境行政程序的基本目的与功能就是制约环境行政权力，防控环境行政主体及其国家公务员滥用环境行政权力，或者在运用环境行政权力过程中消极不i作为。国家为了保护环境以及有效实现各种环境行政目的，必须设置各类环境；天行政主体，并赋予其有效履行职责所必须的具有支配性的环境行政权力，尤其j草是环境行政自由裁量权。但任何支配性的权力及其运用，均具有易被滥用或者}瑟腐化的特性，如果不对其采取有效手段或者措施予以控制、约束，就不可避免背3堑离正当行政目的。而法律预设的行政程序恰恰是对包括环境行政权在内的支配}衽性权力进行控制、约束的十分重要而有效的工具、措施或者手段。这是因为，国家通过环境行政程序法或者环境行政程序法律规范，对环境行政主体实施环境藉i行政行为的方式、方法、顺序、时限、步骤等作出了具体明确的预先规定，为环境量{行政权的行使创设了严格的、必须遵从的规则，使之必须按事先设计好的公正论；合理的程序规则进行，这就会在很大程度上有效防控行政恣意，遏制行政权的滥用或者不用，保障环境行政目的的实现。

3．效率性价值

科学合理的行政程序，能够最大限度降低环境行政成本与行政相对人参与环境行政的成本，提高办事效率，因而具有直接的效率性价值。这主要表现在以下两个方面：一是通过环境行政程序的导向性、规制性作用，可以引导环境行政主体在实施环境行政行为以及行政相对人在参与环境行政行为过程中，合理安排自己的行为，避免不必要的行为环节与错误或者不当的资源投入，从而降低成本，提高效率。二是正当环境行政程序对环境行政行为正当性、公平性的促成与保障，环境行政程序中所设计的诸多保障环境行政相对人参与环境行政、监督环境行政的制度作用的发挥，不但可以在很大程度上提高环境行政相对人接受、服从以及配合环境行政活动的主动性、积极性，从而减少环境行政纠纷，将环境行政行为作出后可能引起的社会震荡减少到最低限度，而且可以督促与保障环境行政主体按照法律规定的程序合理地实拖环境行政行为，避免环境行政不作为或者滥作为等不良现象的发生，从而降低环境行政成本，提高行政效率，确保行政实体法在社会生活中的贯彻执行。

4．正义性价值

“正义只有通过良好的法律才能得到实现”。合理、科学、正当的环境行政程序是在环境行政领域实现社会正义、公平的重要途径和手段。环境行政主体在实施环境行政管理过程中，尊重行政相对人的人格与利益，无论是实施受益性行政行为还是损益性行政行为，均依法给予行政相对人以无歧视或者无偏私的公平待遇，是实现社会正义的基本要求，是环境行政主体确立自身威信的源泉。也是取得行政相对人信任的基础。环境行政程序的正义性价值表现在多个方面，其核心价值表现在以下两个方面：一是有助于防控违法或者不当环境行政行为，促导和保障环境行政权的运作合乎社会公共利益，有效实现国家环境行政职能。二是有助于保证环境行政行为的公平性、公正性，切实保障与实现环境行政相对人的合法权益，实现社会正义目标。

环境行政程序，作为一类特定的行政程序，也具有为所有行政程序所共有的行政性、法定性、多样性、分散性等基本特征。它与其他类型的行政程序的区别，主要表现在以下三个方面：一是设定程序的立法性文件或者法律规范有所不同。环境行政程序，除了由一部分关于行政的通用性立法文件或者行政法律规范所设定之外，还需要借助大量的环境法律、法规、行政规章等立法文件来设定。二是程序所规制、约束、保障的行政行为的性质不同。环境行政程序所规制、约束、保障的行政行为只能是环境行政符为，包括创制环境行政规范的行政行为与实施环境行政规范的行政行为。三是程序所用以实现的实体法律规范的行政不同。环境行政程序法从某种意义上可以说是环境行政实体法的“助法”，环境行政程序是实现环境行政实体性法律规范所确定的内容的重要手段、工具。 2100433B

环境行政处罚的程序，是指环境行政主体对破坏或者污染环境的违法相对人实施行政处罚的步骤、过程和方式的总称。根据《行政处罚法》等相关法律的规定，环境行政处罚的程序包括处罚决定程序和处罚执行程序，其中决定程序又可分为简易程序、一般程序和听证程序。

一、环境行政处罚的决定程序

（一）决定程序共同适用的原则

《行政处罚法》第30条、第31条、第32条规定了决定程序的共同原则。这些原则在简易程序、一般程序和听证程序中都必须遵循，具体包括：

1．只有查明事实后，才能给予处罚。

2．行政主体负有告知义务。即行政主体在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

3．当事人享有陈述权和申辩权。行政主体必须充分听取当事人的意见，并不得因当事人申辩而加重处罚。

（二）简易程序

简易程序又称当场处罚程序，是指在具备法定条件的情况下，由环境行政执法人员当场作出行政处罚决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等的过程。简易程序的设置是提高行政效率的一个重要手段。根据《行政处罚法》第33条的规定，在环境行政处罚中适用简易程序必须同时具备以下三个条件：

一是违法事实确凿。它具有两层含义：一是有证据证明环境行政违法事实存在；二是证明违法事实的证据应当充分。

二是有法定依据。一是在事实确凿的情况下，该违法行为还必须是法律明确规定应予处罚的行为，二是适用简易程序还必须符合法律规定的其他条件，如罚款限额等。

三是罚款数额较小或者是警告处罚。小额罚款限额为对公民处以50元以下罚款，对法人或其他组织处以1000元以下的罚款。

环境行政执法人员在适用简易程序时，必须遵循下列步骤：

1．表明身份。即执法人员应出示环境监理执法证，佩戴环境监理证章，以表明自己是合法的执法主体。

2．说明理由。环境行政执法人员应当向当事人说明处罚理由及法律依据。

3．给予当事人陈述和申辩的机会。当事人可以口头申辩，环境执法人员要予以正确、全面地口头答辩。

4．制作行政处罚决定书。环境行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写编有号码的行政处罚决定书。处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚的依据、处罚的种类或罚款数额、违法行为发生的时间和地点、环境行政机关的名称以及执法人员签名或盖章。

5．送达。环境行政执法人员按照法定格式要求填写完毕处罚决定书后，应当场交付当事人。

6．备案。由有关环境行政执法人员上交处罚决定书的存根或副本，或者在所属机关就处罚基本事项进行登记。登记的主要内容应包括：被处罚人的姓名、单位、违法行为、行政处罚种类或罚款数额、处罚的时间和地点以及执法人员的姓名等。

（三）一般程序

一般程序，又称普通程序，它是环境执法主体作出处罚决定所应经过的正常的基本程序。这种程序手续相对严格、完整，适用最为广泛。其主要步骤如下：

1．立案。立案是指环境行政主体对于公民、法人或者其他组织的控告检举材料和自己发现的违法行为，认为需要给予环境行政违法人行政处罚，并决定进行调查处理的活动。立案应当填写专门形式的《立案报告表》，立案后应指派承办人员负责案件的调查工作。

2．调查取证。调查取证是案件承办人员对于案件事实调查核实、收集证据的过程。

根据《行政处罚法》的规定，环境行政主体在调查或者依法进行检查时，执法人员不得少于两人，并应向当事人或有关人员出示证件。环境执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。环境执法人员应全面、客观、公正地调查、收集有关证据，并可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。

3．审查调查结果。调查终结后，案件承办人员应提出有关事实结论和处理结论的书面意见，由环境行政主体负责人审查批准。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，环境行政部门的负责人应当集体讨论决定。在决定作出之前应依法向当事人履行告知义务，并听取当事人的陈述和申辩。

4．制作行政处罚决定书。对于决定给予行政处罚的，环境行政部门必须制作符合法律规定的《行政处罚决定书》，该决定书应载明下列事项：①当事人的姓名或者名称、地址；②违反法律、法规或者规章的事实和证据；③行政处罚的种类和依据；④行政处罚的履行方式和期限；⑤不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的期限；⑥作出行政处罚决定的环境保护监督管理部门的名称和作出决定的日期。最后，处罚决定书必须盖有作出处罚决定的行政机关的印章。

5．处罚决定书的送达。行政处罚决定书制作后，应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，环境执法部门应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，根据案件具体情况以直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达或公告送达等方式送达当事人。

（四）听证程序

听证程序是一般程序中的特别程序，它是行政处罚中最严格的程序之一。《行政处罚法》设立听证程序的目的，是为了加强行政处罚活动的民主化、公开化，以保证行政处罚的公正性、合理性，以此保护公民、法人和其他组织的合法权益。

根据《行政处罚法》第42条规定，听证程序主要适用于下列几种行政处罚：（1）责令停产停业的处罚；（2）吊销许可证或执照的处罚；（3）较大数额罚款的处罚，例如依《环境保护行政处罚办法》第49条规定，应当适用听证程序的较大数额罚款，是指对个人处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织处以50000元以上的罚款。

根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚中的听证活动应依照以下程序进行：

1．当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；

2．行政机关应当在听证的"para" label-module="para">

3．除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应公开举行；

4．听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

5．当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；

6．举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

7．听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

经听证后，环境行政部门根据听证的情况及听证笔录，作出是否对当事人予以处罚及给予何种处罚的最后决定。

二、环境行政处罚的执行程序

执行程序，是指环境行政主体对受罚人执行已经发生法律效力的行政处罚决定的程序活动。

环境行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人如果对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在复议和诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。

当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的环境行政主体可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；（2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（3）申请人民法院强制执行。2100433B

目前我国对环境行政监督程序作出法律规定的大致情况：

一是对专门环境行政监督的程序，有关立法文件有比较具体明确的规定。例如，《行政监察法》及相关立法文件对包括环境行政监察在内的行政监察监督程序有具体、明确的规定；《审计法》及相关立法文件对包括环境审计在内的国家审计监督的程序有具体明确的规定；行政执法监督方面的有关行政规章对环境行政执法监督的程序也不乏规定。

二是对一般环境行政监督的程序有关立法文件并没有作统一的、具体的规定。我们认为，由于环境行政监督的范围比较广泛，监督的方式方法多种多样，且每一种监督方法的具体程序也存在较大的差异性，要对一般环境行政监督程序在法律上作统一的规定客观上存在一定的困难。但有关立法文件完全可以就部分重要的、比较正式的、类型化的一般环境行政监督的程序作出具体规定。

根据一般环境行政监督方式方法的不同，可以大体上将其划分为书面审查监督与现场检查监督两大类。所谓书面审查监督，是指监督主体主要通过审查有关文件资料等方式所实施的监督；所谓现场检查监督，则是指由监督主体的行使监督权的工作人员通过到被监督对象所在单位、特定场所等进行实地查验、核实、鉴定等方式方法所实施的监督。根据有关立法文件、环境行政规范性文件的相关规定，环境行政监督主体实施书面审查监督的基本程序或者通常程序如下：

一是报送。所谓材料的报送，就是指监督对象按照规定或者监督主体的要求，在确定的期限之内向监督主体报送有关书面材料，以供监督主体进行审查监督的程序。例如，上级环境行政主体要求下级环境行政主体在规定时间之内报送特定环境行政执法情况汇报材料。再如，根据《环境影响评价法》第15条的规定，对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。

二是审查。所谓材料的审查，就是由环境行政监督主体中具体负责监督工作的机构，对监督对象所报送的有关书面材料及其所记述事项的真实性、合法性、有效性、完整性等进行审查判断的程序。在审查过程中，为了保证审查结论的正确性、准确性，审查机构的工作人员也可以对报送材料所记述的事项进行现场调查核实。

三是处理。对监督对象所报送的书面材料经过认真审查，环境行政监督主体须作出审查结论，并对审查中所发现的问题依法及时作出处理。

关于现场检查监督的一般程序，大致包括以下环节与内容：

一是检查监督的准备。所谓检查监督的准备，主要包括以下几个方面的工作：

①确定进行现场检查监督的对象与事项，即由环境行政监督主体作出对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督的决定或者由主管领导批准对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督。

②确定赴现场实施检查监督的工作人员。

③制定具体的检查监督的实施方案或者计划，在必要时还要对现场检查监督中可能出现的意外事件等作出处置预案。

④环境行政主体在实施某些重大的、复杂的、比较正式的现场检查监督行为之前，为了取得监督对象的有效配合，还有必要将检查监督的主要内容、时间等事项预先通知或者告知监督对象。通知的方式既可以用书面形式，也可采用口头或者电话通知方式。通知的内容应包括对监督对象实施监督的主要内容、实施监督活动的人员、实施监督的原因和根据等。在采取重要的、事关监督对象权益的监督措施(如对有关书证、物证进行保全)时，还应告知监督对象享有的权利和义务。但在下列情况之下，为了维护国家和社；会公共利益，为了保证使监督行有实效，也可以不将监督的内容等事先告知监督对象：事涉国家机密；为避免监督对象隐匿违法证据或进行串供，以免给监督工作的顺利进行造成障碍。

二是检查监督的实施。所谓检查监督的实施，就是指根据拟定的检查监督方案，赴现场实际开展各项检查监督活动。环境行政监督主体的实施现场检查监督的工作人员到达现场之后，首先应当向监督对象表明身份。所谓表明身份，就是指环境行政监督主体实施现场检查监督的工作人员在对行政相对人实施监督行为前，应当通过出示证件(包括工作证、检查证以及其他执行证件)或者文件等方式方法向被监督对象表明公职身份的程序。环境行政监督工作人员在执行监督公务时向被监督人出示证件或者相关文件，既是对自身身份的表明，在实质上更是对实施监督检查资格及权限的说明。要求监督人员出示证件有助于防止不法之徒冒用监督检查之名侵害监督对象的合法权益，也有利于维护监督工作的严肃性。被监督人有权查验监督人员的工作证件，对不持合法有效证件、身份不明的人员，被监督人有权拒绝接受其监督。在表明身份之后，环境行政监督工作人员即按照法定程序和方式方法对监督对象及有关情况进行调查取证，实际进行各项调查活动。这是监督程序的中心环节。在实施监督活动过程中，监督人员若需收集证据材料，必须严格按照取证规则进行；对所收集到的证据应记录在卷，妥为保管；监督人员如果会见有关人员询问有关事项，应依法制作笔录。

三是作出检查监督决定。现场检查监督活动实施终结之后，环境行政监督主体一般应做出监督结论或对监督中发现的问题提出指导意见、建议，以及根据法定职权作出处理决定，并向监督对象告知监督结论和向其依法送达处理决定。例如需要对有违法违纪的被监督人做出行政处分，应依职权做出处分决定或向有权处分机关提出处分建议书；对执法检查过程中发现的问题予以通报；对需要追究被监督人刑事责任的，应依法移送司法机关处理；对监督检查合格的被监督人应予以肯定，必要时还可以依法对其予以奖励 。2100433B

由于环境行政执法程序的中心环节是作出或制定行政执法决定，所以环境行政执法程序实际上是指环境行政机关解决执法案件、制定行政执法决定的过程。环境行政执法程序按其性质和内容可以分为如下类型。

1．完整程序和实际程序。完整程序是指按行政执法原理设计的一般程序或通过立法规定的一般程序，其特点是概括了各种环境行政执法的路线和步骤，包括理想中的环境行政执法的全过程和所有环节。笔者认为，环境行政执法的完整程序应包括告知、受理、审理、决定、复议和执行等六个环节。实际程序是指环境行政执法活动实际经过的步骤和路线，它往往是不完整的程序(如没有经过复议环节)，或者两步合成一步走。

2．法定程序和自定程序。法定程序是指法律明确规定的程序。大部分环境行政执法活动部可以规定并实行法定程序。自定程序是指环境行政机关及其执法人员自己拟定、设计、采取的执法程序。自定程序主要有两种情况，一是没有法定程序只好自行设计程序；二是有法定程序不执行，而自行另搞一套程序。第一种自定程序应于肯定，有了立法就应该努力创造条件执法，要增强执法的计划性和讲究节约与效益，就应该自行设置执法程序；不能因为暂时没有法定程序就不执法，或不设置程序随意执法；当然，在自定程序时应依据有关政策、参考其它法定程序。第二种自定程序是一种违法行为，应该予以取消。

3．一般程序和简易程序。一般程序是指适用于正常和重大环境行政执法行为的程序，其特点是比较正规、完整和由法律明确规定。简易程序是指适用于特定和轻微环境行政执法行为的程序，其特点是不够正规、不够完整、简单易行。实践证明，这两种程序都有存在的必要，对于那些一般性的环境行政执法活动应提倡采用简易程序；对于那些重要、重大、复杂、影响范围广的环境行政执法行为则宜采用一般程序。行政法的发展同时存在着两种趋势，一些行政法不够完备的国家正日益重视正式程序、一般程序，而一些行政法比较完备的国家却开始重视非正式的、简易的程序。