关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见

省政府办公厅关于在公共服务领域深入推进政府和 社会资本合作工作的通知

云政办发[2017]91号

2013年底，我省启动推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作以来，各地各部门积极推进PPP工作，取得了一定成效。但在实际工作中，存在着项目前期工作不足、实施不规范，重建设、轻运营，重国有、轻民营等问题。为推动更多项目采用PPP模式，提高公共服务水平，经省人民政府同意，现就我省在公共服务领域深入推进PPP工作通知如下：

一、高度重视PPP工作，深入推进工作开展

PPP改革工作已进入深水区，各级政府要高度重视PPP模式对促改革、惠民生、稳增长的重要意义，切实践行供给侧结构性改革的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变，提高公共服务的供给质量和效率，激发社会资本活力和创造力，规范推进PPP工作，坚决杜绝借PPP变相融资等行为，推动经济社会持续健康发展。

二、加强项目前期准备，规范推进PPP工作

新建、改扩建项目的实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要会同行业主管部门统筹论证项目运作方式、合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，共同做好物有所值评价和财政承受能力论证工作。通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证；未通过物有所值评价的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的，不宜采用PPP模式。各级行业主管部门应根据项目物有所值评价和财政承受能力论证意见完善项目实施方案，报本级政府审查同意后实施，要加强对项目建设成本的管理，严格控制项目建设成本。

三、开展两个“强制”试点，加大推广运用力度

在垃圾处理、污水处理等有现金流、市场化程度较高、操作相对成熟、PPP模式运用较为广泛的公共服务领域，各级行业主管部门要探索以县级为单位，对新建项目“强制”运用PPP模式，将分散的同类项目或关联项目组合打包，整合新建项目和已建成的存量项目、非营利项目和营利项目，采取整体采购、整体签约、整体设计、分期实施的方式，提高项目盈利能力。各级政府征收的重点流域生态补偿资金以及各部门的涉农环境治理资金，可安排一定比例用于村镇污水处理设施建设和运营。对已在省内投资运营城市、村镇污水垃圾处理的社会资本同等条件下可优先选择。对有现金流、具备运营条件的项目，要按照“成熟一类、推进一类，边试点、边规范，边总结、边完善”的原则，“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量，确保推进PPP工作取得实质成效。

四、确保各方充分竞争，促进民间投资增长

项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当符合法定条件和程序。制定合同时，要在政府和社会资本之间合理分散项目风险，既要实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要统筹考虑社会资本的合理收益预期、政府的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。各级行业主管部门要进一步打破垄断，开放公共服务领域，着力激发和促进民间投资，鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业、外资企业按照同等标准、同等待遇的原则平等参与PPP项目竞争，并享有同等的土地和税收政策。在PPP项目采购过程中，PPP项目实施机构要依法合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在社会资本方实行差别待遇或歧视性待遇，畅通民营资本进入渠道。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门不得安排资金和政策支持。

五、择优选择存量项目，着力化解政府性债务

各级行业主管部门要在存量政府性债务项目中选择价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定、可能产生一定现金流的项目，引入社会资本参与项目改造和运营，转型为PPP项目。在存量政府性债务项目转换过程中，要注重将其与新建项目进行整合，通过将无现金流或现金流较少项目与能产生稳定现金流项目整合，实现区域联动、行业联动、资源与资本联动，加大化解存量政府性债务工作力度。

六、简化项目审批流程，释放市场主体潜力

要进一步减少行政审批环节，提高审批效率，推动项目尽快落地实施。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已依据政府采购法选定社会资本合作方，且合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。各级发展改革、国土资源、环境保护、住房城乡建设等部门要主动加强服务，对项目单位根据项目合同依法办理的规划选址、建设用地和项目核准（或审批）等有关手续要优化办理程序，经本级政府审核同意的项目实施方案中已经明确的内容要限时办结。

七、加大财税扶持力度，引导社会资本投入

各级财政部门要发挥财政资金引导作用，通过财政投入引导从“补建设”到“补运营”的转变，带动公共服务供给机制的转变。要加大对采用PPP模式的县、市、区的资金、政策支持力度，重点支持引入社会资本投资、采用PPP模式化解存量政府性债务、开展两个“强制”的PPP项目，为项目规范实施营造良好的政策环境。各级财政部门要依法依规将PPP项目财政支出责任纳入预算管理，确保政府按照合同履约，切实维护政府信用。各级财税部门要认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按照规定享受有关税收优惠政策；要高度重视，进一步加强学习培训，熟悉、掌握政策内容，并加强对纳税人的宣传辅导，跟踪税收政策执行情况和实施效果。

八、实行多样化土地政策，保障项目建设用地

各级国土资源管理部门应充分考虑当地城市公用事业的发展情况，会同财政、发展改革、规划（建设）和行业主管等部门对PPP项目用地需求作出科学合理预测，各类PPP项目新增用地应当符合当地土地利用总体规划，优先安排土地利用年度计划，并落实到具体地块，经同级政府批准后公布实施，确保PPP项目所需建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按照划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。建成项目经依法批准可以在社会资本融资金额限度内抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以州、市、县、区人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经同级政府批准后实施。PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。州、市、县、区人民政府要将批而未用土地和闲置土地优先安排用于PPP项目建设，对使用存量建设用地的PPP项目，优先予以办理供地手续。

九、推进公共服务价格改革，保证定价信息透明

各级发展改革部门要依据项目运行状况、绩效评价结果，以及项目提供公共服务的社会平均成本、市场供求关系、社会承受能力等因素，健全公共服务价格调整机制。要广泛听取社会资本、受益公众和有关部门意见，完善政府价格决策听证制度，确保定价调整科学合理。对产品和服务价格纳入政府定价目录的项目，严格按照《中华人民共和国价格法》等法律法规执行；对产品和服务价格未纳入政府定价目录的项目，根据合同约定和项目执行情况进行调整。依法及时披露项目运行过程中的成本变化、服务质量等信息，提高定价调整的透明度。

十、加强项目督导管理，建立监督问责机制

各级政府要负责统一协调部署本地区推进PPP模式工作，完善部门间工作联动，建立PPP项目督导机制，确保项目按期落地、规范实施。财政部门作为在公共服务领域推进PPP模式的牵头部门，要强化统筹协调，加强与有关部门政策沟通和信息交流，做好项目评价论证、预算管理、统计分析和风险监控等工作；行业主管部门要在各自管理的领域内征集遴选潜在的PPP项目，组织编制项目实施方案，做好项目报批、招商、采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作，落实项目实施、监管责任，建立项目对口联系机制，制定项目推进实施计划和推进时间进度表，对项目全过程进行监督管理，报同级政府并抄送财政部门。对不能按照要求规范实施、按期完成采购的PPP示范项目，财政部门要按照“能进能出”的动态管理原则，移出示范项目清单。各地各部门要制定推进PPP模式工作的督导机制，建立督导工作台账，定期开展督查，并于每年12月31日前，将推进PPP模式工作情况报送省财政厅和省行业主管部门。

十一、积极组织宣传推介，营造良好投资环境

各地各部门要积极利用各类媒体资源，广泛宣传PPP模式的深刻内涵和重要意义，加强舆论引导，充分调动参与各方的积极性，营造适宜PPP模式发展的良好环境。要适时举办PPP政策发布和项目推介会，多渠道向社会资本推介优质PPP项目。财政部门要会同行业主管部门督促项目实施单位，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。要加强信息共享，促进项目对接，确保项目实施公开透明、有序推进，保证项目实施质量。

云南省人民政府办公厅

2017年8月23日

日前，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》对充分激发社会资本活力，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力作出了重要部署。

《意见》指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作（Public—PrivatePartnership，PPP）模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

《意见》明确了在公共服务领域推广PPP模式的工作要求。一是明确工作原则和目标。坚持依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥五项原则，改革创新公共服务供给机制，形成有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的 PPP市场，着力化解地方政府性债务风险，新建项目逐步增加使用PPP模式的比例。二是构建制度体系。明确实施管理框架，健全财政管理制度，加强公共服务质量和价格监管，完善公共服务价格调整机制，健全法律法规体系。三是规范项目实施。鼓励广泛采用PPP模式，推动融资平台公司存量公共服务项目转型为 PPP项目。新建项目要进行财政承受能力论证，保证决策质量。依托政府采购信息平台，依法择优选择诚实守信的合作伙伴，合理确定合作双方的权利与义务。社会资本要增强责任意识和履约能力。健全合同争议解决机制。四是构建政策保障。简化项目审核流程，建立联评联审机制，实行多样化土地供应方式，完善财税支持政策，鼓励做好金融服务。

《意见》强调，国务院有关部门要加强对地方推广PPP模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。地方政府要切实履行规划指导、宣传培训、绩效评价、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息。有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担PPP模式推广职责，提高专业水平和能力。

据国家财政部网站消息，今日，财政部和环境保护部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》。《意见》要求，完善水污染防治制度规范，优化机制设计；转变政府职能，拓宽环境基本公共服务供给渠道，改变政府单一供给格局。

《意见》明确了总体目标：完善制度规范，优化机制设计；转变供给方式，改进管理模式；推进水污染防治，提高水环境质量。

同时，《意见》还明确了基本原则：——坚持存量为主原则。水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。坚持物有所值原则转化存量项目、遴选新建项目。鼓励结合项目自然条件和技术特点，创新融资模式，盘活存量资产，形成改进项目运营管理的有效途径，构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。

——坚持因地制宜原则。充分考虑不同地区、不同流域和湖泊、不同领域项目特点，因地制宜，采取差异化的合作模式与推进策略，分类、分批推进水污染防治领域政府和社会资本合作。

——坚持突出重点原则。纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，率先推进PPP模式。纳入国家一般引导江河湖泊动态目录的江河湖泊，按照逐步推进、务求实效思路，积极推广运用PPP模式。

此外，《意见》要求，一要明晰项目边界。逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式，以饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理(含工业废水毒性减排)、城镇污水处理(含再生水利用、污泥处置)及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点。鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。

二要健全回报机制。综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。完善市政污水处理、垃圾处理等水污染防治领域价格形成机制，建立基于保障合理收益原则的收费标准动态调整机制。优化政府补贴体系，探索水污染防治领域市场化风险规避与补偿机制。

三要规范操作流程。在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中，以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门会同环境保护部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。

此外，《意见》还指出，各级环境保护、财政部门组织实施多层次推介工作，积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目，及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议，推进水污染防治领域PPP工作。

对拟采用PPP模式的水污染防治项目，由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。财政部、环境保护部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作，从中选择部分优质项目予以推介。各地可自愿上报。

地方各级财政、环境保护部门要加强组织实施，积极统筹协调，研究建立议事协调及联审机制，有力有序推进。省级财政、环境保护部门建立对PPP项目的实施监督机制。