国土资源部解读关于完善农村宅基地管理的通知

宅基地问题是当前农村土地管理中的一个热点、难点问题，现行宅基地管理制度和政策措施已不适应新形势需要，必须进行制度创新。3月2日，为了贯彻落实中央关于完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权的有关要求，部下发了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（以下简称《通知》）。

日前，部土地利用司有关负责人就《通知》出台的背景、内容及其所针对的问题等接受了记者的采访。

问：目前，我国农村宅基地使用和管理中主要存在哪些问题？

答：随着新农村建设和城镇化进程的推进，当前农村宅基地使用及管理中出现的新问题日趋复杂，我们对其进行了认真的梳理和分析，总结为以下几点：一是现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配，由于宅基地为无偿取得、无成本留置，加上经济利益的驱动，造成一户多宅、超标准占地等问题比较严重；二是规划滞后，村土地利用规划缺失，村庄规划与土地利用总体规划缺乏有效衔接，村庄建设无序外延扩张；三是宅基地农转用指标严重不足，部分符合条件的农民依法应当享有的宅基地权益得不到保障；四是农村宅基地退出机制缺失，使部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员在城乡双重占有土地资源，不少住宅处于空置状态；五是宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱；六是违法占地建房、违法违规建筑查处难。

问：《通知》起草的主要的思路和目的是什么？有哪些主要内容？

答：起草这个《通知》的基本思路是：以党的十七届三中全会提出的完善农村宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权为指导，重点在落实土地用途管制、改进计划分配方式、满足农民建房的合理用地需求以及探索宅基地管理新机制方面进行制度创新。为此，《通知》重点明确了加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模；严格标准和规范，完善宅基地管理制度；探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度；加强监管，建立宅基地使用和管理新秩序四个方面的政策措施。

问：接下来请具体谈谈《通知》的有关内容。首先，针对农村居民点布局分散、村庄规模外延扩张及农村宅基地计划指标不足等问题，我们如何解决？

答：为了解决农村居民点布局分散、村庄规模外延扩张及农村宅基地计划指标不足等问题，《通知》强调，在规划控制上，要求省级国土资源行政管理部门统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门，组织编制村土地利用规划，报县级人民政府审批。

在布局上，要求市、县在新一轮土地利用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点和对扩展边界外的村庄，区分不同情况，科学布局。

在计划管理上，要求新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地需求。

问：如何解决宅基地内涵不统一、标准不严等问题？

答：针对宅基地内涵不统一、标准不严的问题，《通知》对宅基地的内涵作了规定，并提出要严格宅基地面积标准。

在宅基地的分配上，对扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设公寓式住宅或有特色的农民新居。对扩展边界外的村庄，严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村集体组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。

在审批程序上，简化审批手续，针对扩展边界内外，在程序的设置上有所区别。对符合宅基地申请条件的，地方必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。

在基础管理工作上，要依法加快宅基地确权登记发证，妥善处理宅基地争议。地方要积极建立农村宅基地动态管理信息系统，实现宅基地动态信息查询和管理。

问：如何探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度？

答：探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度是《通知》的一项重要内容。针对“空心村”、宅基地闲置、房屋空置和宅基地优化配置使用机制及退出机制缺失等问题，一是要在保障农民住房建设用地基础上，严格控制农村居民点用地总量，统筹安排各类建设用地。鼓励通过改造原有住宅，解决新增住房用地。各地根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用的具体政策措施。二是逐步引导农民居住适度集中。有条件的地方可根据城乡一体化的城镇建设发展规划，因地制宜推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。三是推进“空心村”治理和旧村改造。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估，在现状建设用地边界范围内进行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。

问：对于一些地方宅基地监管缺失和执法监管难以形成合力等问题，如何解决？

答：对于这一问题，一是建立宅基地管理动态巡查和责任追究制度，切实做到对宅基地违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处。二是建立动态巡查责任追究制度，对巡查工作不到位、报告不及时、制止不得力的，要追究有关责任人的责任。三是建立共同责任机制，形成执法监管合力，共同遏制违法占地建住宅的行为。四是要依法查处乱占行为。

此外，为了使农村宅基地管理制度得到完善和落实，各地务必从实际出发，切实加强对宅基地管理工作的指导，抓紧落实《通知》要求的各项措施，尽快研究制定符合本地实际的具体政策规定。

（来源于国土资源部网站）

为支持设施农业发展制定适度灵活的用地政策——国土资源部耕保司负责人就《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》答记者问

高效农业、设施农业是农业现代化发展的方向。部耕地保护司有关负责人就国土资源部、农业部联合发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》出台的背景、总体思路及具体政策措施等，回答了记者的提问。

记者：首先，请您介绍一下，我国设施农用地管理的现状是什么？

负责人：国土资源部建部以来，就农业结构调整用地管理先后制定了一系列政策，明确了管理的基本思路，即设施农用地以建造临时或永久建(构)筑物为标准，划分为两类：属临时建(构)筑物的，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，但要签订复垦协议，县级备案；属于永久建(构)筑物的，按照建设用地管理，须办理农用地转用审批手续，占用耕地的须占补平衡。

天津、上海、浙江、成都等地出台了设施农用地管理办法及用地标准，这些做法有如下特点：一是将设施农用地区分为办理和不办理农用地转用审批手续两类，划分标准有差异，有的按临时设施或永久设施划分，有的按地表是否固化划分。二是对附属设施部分的用地进行规模控制，附属设施内涵不一，规模控制标准也有所差别。三是设定的用地管理程序基本一致。不办理农用地转用手续的，签订复耕协议，县级备案，不作为耕地减少考核；办理农用地转用手续的，实行耕地占补平衡。四是如何办理农用地转用审批手续，用地如何符合土地利用总体规划、计划，各地没有具体规定。

记者：在设施农用地管理方面，存在哪些问题？

负责人：随着农业现代化进程加快，传统农业向现代农业转变，农村土地流转加快，农业规模化经营扩大，新建农业设施越来越多，占地量也越来越大。也存在一些问题，比如，各地有关部门对设施农业一般不立项，承包土地流转中转入方直接与村里协商，相关管理部门很少介入用地管理；按规定应实行用地审批的，也很少按规定操作，导致设施农用地实际处于自发状态，借设施农业名义违法占地用地案件频发，农民土地权益时常受到损害。

造成这些问题的主要原因，一是临时与永久农业设施缺少具体的划分界限，用地管理时难以掌握；二是由于设施用地不同于独立的非农建设项目用地，难以预先纳入土地利用总体规划，用地实际难以报批。

记者：针对上述问题，《通知》完善管理的总体思路是什么？

负责人：高效农业、设施农业是现代农业发展的方向。支持设施农业发展，有利于提高农业生产效率，有利于农民增产增收。完善设施农用地管理总的指导思想是：从兴建农业设施目的是促进农业生产发展的实际情况出发，将农业设施区别于其他非农建设项目，有针对性制定适度灵活的用地政策，支持设施农业发展；同时，严格防止以发展设施农业为名，擅自进行非农建设，违法扩大建设用地规模。

记者：在完善管理上，《通知》中提出了哪些改进的政策措施呢？

负责人：完善管理的具体政策措施上，有以下几点需要说明的：

第一，设施农用地全部按农用地管理，坚持农地农用。依据《土地利用现状分类》，设施农用地与耕地、园地、草地等并列，均属于农用地。按照此分类原则，设施农用地中无论是直接用于农业生产的生产设施用地还是其他附属设施用地，均按农用地管理。

第二，界定生产设施用地和附属设施用地范围。设施农用地进一步细分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地包括：工厂化作物栽培中，有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地；规模化养殖中的畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施以及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。附属设施用地包括管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。

第三，明确设施农用地管理方式。其一，兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，与农村集体经济组织签订用地协议。如果涉及土地经营承包权流转的，还要先与农村集体经济组织和承包农民签订流转合同。其二，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。其三，对设施农用地中的附属设施用地明确控制规模，省级国土资源部门会同农业部门制定具体用地标准。

第四，设施农用地由县级政府审核。农业部门重点就农业设施建设的必要性和可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同审核把关，国土资源部门就用地的合理性、合规性、用地协议和补充耕地情况审核把关。

申请设施农用地时，设施农业经营者拟定设施建设方案，方案内容应包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；与农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等土地使用条件，协商一致后签订用地协议。涉及经营承包权流转的，附土地承包经营权流转合同。经营者持设施建设方案和用地协议及相关土地承包经营权流转合同向乡镇政府提出用地申请。由乡镇政府呈报县级政府。

国有农场的农业设施建设与用地，由农场提出，经农场主管部门初审后，送县或县级以上人民政府审核。

第五，设施农用地“三不得、三禁止”。即不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

设施农用地由国土、农业部门共同监管，建立共同责任机制。市县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。

设施农用地使用情况要纳入土地巡查和卫片执法检查范围，不符合规定要求的设施农用地计入违法用地，督察机构要加强对督察区域内设施农用地的监督检查。市县国土资源部门发现设施农用地未依法报市县政府审核或擅自改变用途、违法违规用地的，应依法严肃查处。

记者：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区用地，属于设施农用地吗？

负责人：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，不属于设施农业。其用地中相关农业生产的部分，属于农用地，依据规定按农用地进行管理；涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。

——部耕保司负责人解读《关于进一步做好征地管理工作的通知》征地工作关系重大，备受社会各界关注。为了加强征地管理，切实保障被征地农民的生产生活和长远生计，日前，国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称《通知》），我国征地制度建设再次迈出重要步伐。

《通知》出台的背景是什么，在政策措施上有哪些创新，解决了哪些实际问题？就这些问题，记者采访了国土资源部耕地保护司负责人。

记者：请您介绍一下《通知》出台的背景。

负责人：征地管理一直是国土资源管理一项重点工作，难度也相当大。在制定《通知》之前，我们深入开展了长时间的调研，并广泛征求了各方的意见。它的出台主要基于以下四个方面：

一是总结推广各地一些成功的做法，形成规范性政策。近年来，一些地方在提高征地补偿标准、落实征地补偿费用、拓展补偿安置途径、推进被征地农民社会保障工作等方面进行了积极探索，这些办法和措施被证明行之有效。

二是征地管理中有些方面需要进一步明确和细化，为此，我们有针对性地提出了改进完善的政策措施。比如，各地反映，全面实施征地统一年产值标准和区片综合地价后，应相应明确征地补偿费的分配政策；征地中房屋拆迁补偿安置纠纷突出，需要明确有关意见；征地报批前期程序和批后实施程序有所重复，需要简化程序提高征地实施效率等。

三是加强征地批后实施监管的需要。国土资源部改进用地报批工作后，重点是强化用地批后实施监管，但实施情况的监管工作一直比较薄弱。为适应新的形势要求，建立健全相关制度，确保监管到位。

四是国务院最近的有关规定要求。日前，国务院下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，对征地拆迁管理工作提出了更严格的要求，国土资源部门需要及时贯彻落实，明确有关政策措施。

记者：这是继2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之后，国土资源部针对征地管理出台的最为全面的一个文件。这次在内容上进行了哪些改进和完善？

负责人：这次对征地政策措施进行改进完善的地方比较多，主要有八个方面：

用地预审时足额落实征地补偿费。对于新上建设项目，在用地预审时就严格把关，确保项目按照征地统一年产值标准和区片综合地价核算征地补偿费，足额列入项目概算。

推行征地补偿款预存制度。江苏、辽宁、广东、贵州等省已推行这一制度，并切实解决了征地补偿费拖欠问题。因此我们鼓励各地学习借鉴这一办法，结合本地实际，进一步探索完善。

征地补偿费直接给到农民个人。要求市县按照确定的征地补偿安置方案，将补偿安置费用直接、及时支付给农民个人，防止和纠正截留、挪用的问题。

鼓励单列被征地农民社会保障费用。目前这一做法已经在一些省份实施。实践证明，实行新农保的地区，“只做加法，不做减法”，不影响被征地农民纳入社会保障。因此，我们鼓励借鉴，以解决征地补偿费用偏低、社保资金普遍难以落实的问题。

落实征地房屋拆迁补偿安置有关政策。针对农村房屋拆迁补偿存在的突出问题，2009年底，国土资源部会同国务院法制办、住房和城乡建设部进行研究，有针对性地提出了政策意见。《通知》吸收了该意见，在农村房屋拆迁补偿安置的组织、领导、原则、方法等方面明确了有关要求。

充分征求被征地农民意见。按照国办发15号明电精神，需要进一步明确要求各地在实施征地前充分听取被征地农民意见，对被征地农民提出的合理要求必须妥善予以解决，并做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，不得强行实施征地。

简化征地批后实施程序。今年初，国土资源部对报国务院批准城市建设用地征地申报前期程序和批后实施程序进行了规范和简化，即对于征地报批前履行了相关程序并完成有关确认工作的，征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行，缩短征地实施周期。考虑到各类建设征地程序应保持一致性，因此将上述意见纳入了《通知》内容，要求全面实行。

落实征地批后实施反馈制度。自2002年起，国土资源部开始推行征地反馈制度，但这项制度尚未完全落实到位。为适应的新要求，《通知》对反馈的内容、方式、时间等作出了具体规定，进一步落实这项制度。之后，我们还将进一步细化具体要求。

记者：《通知》提到了推进征地补偿新标准实施，同时第一次提及征地房屋拆迁补偿安置的问题，这两个“新”主要体现在哪些方面？

负责人：2004年以来，国土资源部按照国务院的有关规定，指导各省（区、市）制定了征地统一年产值标准和区片综合地价。目前，全国大多数省份都公布实施了新的征地补偿标准，但是在具体用地项目上还没有完全执行到位。因此，《通知》从政策层面要求予以全面实行，目的是推进它的落实到位。

征地房屋拆迁的补偿安置问题确实是第一次提出。按照《土地管理法》规定，征地中房屋作为附着物予以补偿。但近年来城镇化速度加快，征地拆迁量越来越大，而随着房屋价值的凸显，征地中的拆迁房屋作为附着物补偿，很难满足被拆迁农户的需要。因此，《通知》在现有法律框架下，规范征地中农民住房拆迁补偿行为，维护农民的土地权益和社会稳定。

国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知

（国土资发[2004]234号）

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局： 为认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）精神，切实加强农村宅基地管理，部制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》，并经第9次部务会议讨论通过，现予印发，请各地认真贯彻执行。

各省、自治区、直辖市国土资源管理部门要按照《决定》精神和本意见的要求，结合本地实际，抓紧制定和完善农村宅基地管理的具体办法，于2005年3月底前报部备案。

二〇〇四年十一月二日