规范环境行政处罚自由裁量权若干意见

规范环境行政处罚自由裁量权若干意见

环境行政处罚自由裁量权，是指环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。

正确行使环境行政处罚自由裁量权，是严格执法、科学执法、推进依法行政的基本要求。近年来，各级环保部门在查处环境违法行为过程中，依法行使自由裁量权，对于准确适用环保法规，提高环境监管水平，打击恶意环境违法行为，防治环境污染和保障人体健康发挥了重要作用。但是，在行政处罚工作中，一些地方还不同程度地存在着不当行使自由裁量权的问题，个别地区出现了滥用自由裁量权的现象，甚至由此滋生执法腐败，在社会上造成不良影响，应当坚决予以纠正。

为进一步规范环境行政处罚自由裁量权，提高环保系统依法行政的能力和水平，有效预防执法腐败，现提出如下意见。

一、准确适用法规条款

1．高位法优先适用规则

环保法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；环保行政法规的效力高于地方性法规、规章；环保地方性法规的效力高于本级和下级政府规章；省级政府制定的环保规章的效力高于本行政区域内的较大的市政府制定的规章。

2.特别法优先适用规则

同一机关制定的环保法律、行政法规、地方性法规和规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

3.新法优先适用规则

同一机关制定的环保法律、行政法规、地方性法规和规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

4.地方法规优先适用情形

环保地方性法规或者地方政府规章依据环保法律或者行政法规的授权，并根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，与环保部门规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保地方性法规或者地方政府规章。

5.部门规章优先适用情形

环保部门规章依据法律、行政法规的授权作出的实施性规定，或者环保部门规章对于尚未制定法律、行政法规而国务院授权的环保事项作出的具体规定，与环保地方性法规或者地方政府规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保部门规章。

6.部门规章冲突情形下的适用规则

环保部门规章与国务院其他部门制定的规章之间，对同一事项的规定不一致的，应当优先适用根据专属职权制定的规章；两个以上部门联合制定的规章，优先于一个部门单独制定的规章；不能确定如何适用的，应当按程序报请国务院裁决。

二、严格遵守处罚原则

环保部门在环境执法过程中，对具体环境违法行为决定是否给予行政处罚、确定处罚种类、裁定处罚幅度时，应当严格遵守以下原则：

7.过罚相当

环保部门行使环境行政处罚自由裁量权，应当遵循公正原则，必须以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

8.严格程序

环保部门实施环境行政处罚，应当遵循调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定。

9.重在纠正

处罚不是目的，要特别注重及时制止和纠正环境违法行为。环保部门实施环境行政处罚，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。责令限期改正的，应当明确提出要求改正违法行为的具体内容和合理期限。对责令限期改正、限期治理、限产限排、停产整治、停产整顿、停业关闭的，要切实加强后督察，确保各项整改措施执行到位。

10.综合考虑

环保部门在行使行政处罚自由裁量权时，既不得考虑不相关因素，也不得排除相关因素，要综合、全面地考虑以下情节：

（1）环境违法行为的具体方法或者手段；

（2）环境违法行为危害的具体对象；

（3）环境违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响；

（4）改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及其效果；

（5）环境违法行为人是初犯还是再犯；

（6）环境违法行为人的主观过错程度。

11.量罚一致

环保部门应当针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，作为行政处罚案件的参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致。

12.罚教结合

环保部门实施环境行政处罚，纠正环境违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守环保法律法规。

三、合理把握裁量尺度

13.从重处罚

（1）主观恶意的，从重处罚

恶意环境违法行为，常见的有：“私设暗管”偷排的，用稀释手段“达标”排放的，非法排放有毒物质的，建设项目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投产”以及“以大化小”骗取审批的，拒绝、阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。

（2）后果严重的，从重处罚

环境违法行为造成饮用水中断的，严重危害人体健康的，群众反映强烈以及造成其他严重后果的，从重处罚。

（3）区域敏感的，从重处罚

环境违法行为对生活饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、居住功能区、基本农田保护区等环境敏感区造成重大不利影响的，从重处罚。

（4）屡罚屡犯的，从重处罚

环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，从重处罚。

14.从轻处罚

主动改正或者及时中止环境违法行为的，主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，积极配合环保部门查处环境违法行为的，环境违法行为所致环境污染轻微、生态破坏程度较小或者尚未产生危害后果的，一般性超标或者超总量排污的，从轻处罚。

15.单位个人“双罚”制

企业事业单位实施环境违法行为的，除对该单位依法处罚外，环保部门还应当对直接责任人员，依法给予罚款等行政处罚；对其中由国家机关任命的人员，环保部门应当移送任免机关或者监察机关依法给予处分。

如《水污染防治法》第83条规定，企业事业单位造成水污染事故的，由环保部门对该单位处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。

16.按日计罚

环境违法行为处于继续状态的，环保部门可以根据法律法规的规定，严格按照违法行为持续的时间或者拒不改正违法行为的时间，按日累加计算罚款额度。

如《重庆市环境保护条例》第111条规定，违法排污拒不改正的，环保部门可以按照规定的罚款额度，按日累加处罚。

17.从一重处罚

同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。

如在人口集中地区焚烧医疗废物的行为，既违反《大气污染防治法》第41条“禁止在人口集中区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”的规定，同时又违反《固体废物污染环境防治法》第17条“处置固体废物的单位，必须采取防治污染环境的措施”的规定。由于“焚烧”医疗垃圾属于“处置”危险废物的具体方式之一，因此，违反《大气污染防治法》第41条禁止在人口集中区焚烧医疗废物的行为，必然同时违反《固体废物污染环境防治法》第17条必须依法处置危险废物的规定。这两个相关法条之间存在包容关系。对于此类违法行为触犯的多个相关法条，环保部门应当选择其中处罚较重的一个法条，定性并量罚。

18.多个行为分别处罚

一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。

如一个建设项目同时违反环评和“三同时”规定，属于两个虽有联系但完全独立的违法行为，应当对建设单位同时、分别、相应予以处罚。即应对其违反“三同时”的行为，依据相关单项环保法律“责令停止生产或者使用”并依法处以罚款，还应同时依据《环境影响评价法》第31条“责令限期补办手续”。需要说明的是，“限期补办手续”是指建设单位应当在限期内提交环评文件；环保部门则应严格依据产业政策、环境功能区划和总量控制指标等因素，作出是否批准的决定，不应受建设项目是否建成等因素的影响。

四、综合运用惩戒手段

19.环境行政处罚与经济政策约束相结合

对严重污染环境的违法企业，环保部门应当按照有关规定，及时通报中国人民银行和银行业、证券业监管机构及商业银行，为信贷机构实施限贷、停贷措施和证监机构不予核准上市和再融资提供信息支持。

20.环境行政处罚与社会监督相结合

环保部门应当通过政府网站等方式，公布环境行政处罚的权限、种类、依据，并公开社会责任意识淡薄、环境公德缺失、环保守法记录不良、环境守法表现恶劣并受到处罚的企业名称和相关《处罚决定书》，充分发挥公众和社会舆论的监督作用。

对严重违反环保法律法规的企业，环保部门还可报告有关党委（组织、宣传部门）、人大、政府、政协等机关，通报工会、共青团、妇联等群众团体以及有关行业协会等，撤销违法企业及其责任人的有关荣誉称号。

21.环境行政处罚与部门联动相结合

对未依法办理环评审批、未通过“三同时”验收，擅自从事生产经营活动等违法行为，环保部门依法查处后，应当按照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，移送工商部门依法查处；对违反城乡规划、土地管理法律法规的建设项目，应当移送规划、土地管理部门依法限期拆除、恢复土地原状。

22.环境行政处罚与治安管理处罚相结合

环保部门在查处环境违法行为过程中，发现有阻碍环保部门监督检查、违法排放或者倾倒危险物质等行为，涉嫌构成违反治安管理行为的，应当移送公安机关依照《治安管理处罚法》予以治安管理处罚。

如对向环境“排放、倾倒”毒害性、放射性物质或者传染病病原体等危险物质，涉嫌违反《治安管理处罚法》第30条，构成非法“处置”危险物质行为的，环保部门应当根据全国人大常委会法工委《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》（法工委复〔2008〕5号）以及环境保护部《关于转发全国人大法工委〈对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见〉的通知》（环发〔2008〕62号）的规定，及时移送公安机关予以拘留。

23.环境行政处罚与刑事案件移送相结合

环保部门在查处环境违法行为过程中，发现违法行为人涉嫌重大环境污染事故等犯罪，依法应予追究刑事责任的，应当依照《刑事诉讼法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》（原环保总局、公安部、最高人民检察院，环发〔2007〕78号），移送公安机关。

24.环境行政处罚与支持民事诉讼相结合

对环境污染引起的损害赔偿纠纷，当事人委托环境监测机构提供监测数据的，环境监测机构应当接受委托。当事人要求提供环境行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施等执法情况的，环保部门应当依法提供相关环境信息。环境污染损害赔偿纠纷受害人向人民法院提起诉讼的，环保部门可以依法支持。环保部门可以根据环境污染损害赔偿纠纷当事人的请求，开展调解处理。

一家企业超标排放大气污染物，按照《大气污染防治法》第九十九条规定，除了责令改正或者限制生产、停产整治，还可以并处10万元以上100万元以下罚款。那么问题来了，罚10万元、50万元，还是100万元？谁说了算？法律赋予的自由裁量权交到执法者手中，如何确保公正？

5月30日，生态环境部发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，明确进一步规范环境行政处罚裁量权的行使，惩治违法要“合法合理，过罚相当，公开公平公正”。

自由裁量不是随意处罚，罚多少按照标准来

“面对现场执法，企业说两句好话，甚至塞几包烟、送几瓶酒，处罚就会轻一点。如果顶几句嘴，惹怒了执法人员，处罚就会成倍增加。这样的情况十几年前可能有，但在制度约束下，出现的可能性极低。”生态环境部执法局副局长夏祖义说，不少公众对环境执法自由裁量有误解，但自由裁量其实一直有自己的制度笼子。

2009年，原环境保护部印发系列文件，地方相继制定了本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，极大避免了处罚的随意性和不规范性。

随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。

“罚款额度上下限相差10倍，选择使用单一手段还是复合手段，新形势下，自由裁量的权力更大了。”中国人民大学教授李艳芳说。被称为“2.0版本”的这个指导意见，正是要进一步规范自由裁量，降低执法过程的随意性，让执法更趋科学化、精准化。

指导意见明确了适用自由裁量权的基本原则和配套制度，文件之外，还提供了部分已在一些地方应用成功的标准化基准及计算方法，供各地参考。

南京的基准及计算方法已经应用十来年。“五种四类违法行为对应各种裁量因子、参考系数，就有上千种不同的处罚方式、金额组合，执法人员对照裁量因子选定，怎么处罚、罚多少钱交给系统就可以了。”南京市生态环境局政策法规处处长石勇说，执法系统应用后，替企业说情的人也大大减少了。

确保企业被公平对待，有效避免基层执法风险

一些地方的“执法风暴”中，发现违法动不动就顶格处罚，让有些企业感到不公平。今年两会，生态环境部部长李干杰在谈到规范环境行政执法行为时，特别强调了对自由裁量权的规范和监督。

“对企业来说，就害怕不公平处罚。”中国政法大学教授王灿发说。

在李艳芳看来，指导意见中的配套制度颇具亮点。“比如查处分离制度，将执法的调查、审核、决定、执行等职能相对分离，有效减少了权力寻租的机会。”

再比如，重大执法决定法制审核制度，就是希望通过法治审核，给被处罚方自我辩解的权利和机会。

除了对企业、对市场的意义，王灿发、李艳芳两位专家都不约而同地提到了对执法人员的保护作用。

福建省晋江市环境执法中队队长陈青松说，如果没有具体指标，同类企业类似违法行为受到的处罚就可能产生差异，这很容易让企业对执法者产生误解，“极个别人员可能存在以权力谋个人私利的企图，规范可以防止权力寻租，避免廉政风险，就是对执法者的保护。”

地方的实践也表明，系统应用下，企业对受到的处罚心服口服。据石勇介绍，十年来，南京市级执法运用新系统自由裁量案件有3000多件，截至目前，没有一起因为处罚不当引起企业争议的。

明示裁量具体标准，企业对违法受罚有预期，促进守法

意见中，对企业从重处罚情形的规定颇引人瞩目。“从重”包括：两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的；其他具有从重情节的。

与此同时，行政处罚法规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

在南京等地的系统中，违法行为修正基准的应用收到了良好效果。“修正项可以获得减轻处罚的机会。”石勇告诉记者，比如企业在发生违法后立即改正，积极采取补救措施等行为，都可以在系统中获得裁量等级减项，减免相应罚款额度。

“处罚不是目的，促进企业守法才是根本。”夏祖义说，明示裁量具体标准，企业也对违法将受到的处罚有自己的预期，这对实现常态守法有很大促进作用。

按照要求，今年9月底前，各省级生态环境部门要制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。生态环境部还将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。 2100433B

关于印发《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知

环发〔2009〕24号

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，副省级城市环境保护局：

《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》已由环境保护部部常务会议于2009年2月20日审议通过。现印发给你们，请遵照执行。

各级环保部门要结合深入学习实践科学发展观活动，提高认识，加强领导，通过学习培训、以案说法等方式，总结和交流环境行政处罚工作的经验和教训，不断提高执法人员正确运用行政处罚自由裁量权的水平。

各级环保部门应当建立健全环境行政处罚自由裁量权的监督机制。在环境行政处罚案卷评查、行政执法评议考核、环境行政复议和环境信访等监督工作中，既要审查行政处罚自由裁量权的合法性，也要审查其合理性。对于行使行政处罚自由裁量权明显不当、显失公正或者其他不规范的情形，要坚决依法予以纠正。要以积极的姿态接受人民法院依照行政诉讼法的规定对环境行政处罚的司法监督，自觉接受人大监督、政协民主监督和社会监督。

各地在执行本意见过程中，如遇重大问题，应及时报告。

附件：规范环境行政处罚自由裁量权若干意见

二○○九年三月十一日

从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：

1、自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理。

公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”；善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复；合乎情理，就是行使自由裁量权时，要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为。要合乎符合社会客观规律，如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求几分钟内完成。

2、自由裁量权的行使，要仅为正当目的。

仅为正当目的，是针对非正当目的而言的。非正当目的，是指出于私利等非正常的考虑。“私利”是一个广义的概念，可分为“直接私利”和“间接私利”两种。“直接私利”是指，自由裁量权的行使，直接能给行为人带来经济上或政治上的好处；“间接私利”是指，自由裁量权的行使，虽然不能直接给行为人带来好处，但是却能给行为人带来未来的、可期待的经济利益或政治利益。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。

3、自由裁量权的行使，要合乎法的目的。

任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使如果偏离乃至离法的目的，必然导致行政不合理，自由裁量权也就成了个人私利、图报复的工具了。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，既属此种情形。

有了行使自由裁量权应当遵循的原则和标准，并不等于人们都能遵循原则办事，也不等于自由裁量权不会被滥用。对于自由裁量权还需要从道德和法制两方面加以控制。江泽民同志在全国宣传部长会议的讲话中指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制道德建设，依法制国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对于一个国家治理来说，法制与道德，从来都是相辅相成、相互促进。二者缺一不可，也不可偏废。法制属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应当始终注意把法治建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”。这段讲话，精辟而深刻地说明了道德与法治在治理国家中的重要作用。为我们控制自由裁量权提供了理论指导，指明了正确方向。

在行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着以下很多问题：

1、人是有感情的，由于亲戚、朋友、战友、同学等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；

2、同样是感情的原因，由于发生过冲突，或由于是仇家等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；

3、由于个人工作能力、认识能力、知识水平冲突、道德水准等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；

4、由于利益因素，比如，此项决定对具体工作人员有利害关系，或由于具体工作人员受贿等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；

5、由于受来自领导的压力、同事的说情等因素的影响，可能导致的自由裁量权的被滥用；等等。

自由裁量权的滥用，一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。但是，社会事务是复杂的，对于偶发的事务，具体工作人员首次处理，法律虽然规定了原则，工作人员的判断标准可能会与公众标准发生偏差，工作人员认为是公正的，公众可能认为不公正；特别是在公正标准没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。因此，自由裁量权的滥用，在客观上也是不可避免的。正因为自由裁量权可能会被滥用，所以对自由裁量权必须进行控制。

甘肃省

甘肃省规范行政处罚自由裁量权工作实施方案

(甘政办发[2009]87号)

各市、州人民政府，省政府各部门，中央在甘各单位：

经省政府同意，现将《甘肃省规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。年度末向省政府报告本市州、本部门依法行政工作情况时，要专题汇报本方案贯彻落实情况。

甘肃省人民政府办公厅

二○○九年五月二十六日

甘肃省规范行政处罚自由裁量权工作实施方案

为了规范行政处罚自由裁量行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，营造我省经济社会发展的良好法制环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《甘肃省贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定的意见》(甘政发〔2008〕79号)精神，现就我省规范行政处罚自由裁量权工作提出如下实施方案。

一、规范行政处罚自由裁量权的重要意义。

行政处罚自由裁量权是指行政执法机关在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度范围内，依照立法目的和公正合理原则，结合具体违法情形自行判断并做出处理的权力。

行政处罚自由裁量权随意性过大，是造成行政执法不公，滋生腐败的重要根源。规范行政处罚自由裁量权，合理缩小行政处罚自由裁量权的空间，从源头上防止和减少滥用行政处罚自由裁量权的行为，促进行政执法机关严格、公正、文明执法，对于深入贯彻科学发展观，维护人民群众的根本利益，加强政府自身建设，全面推进依法行政进程以及化解社会矛盾，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

二、规范行政处罚自由裁量权的原则。

(一)合法性原则。规范行政处罚自由裁量权，要以法律、法规、规章为依据，符合立法原意。不得违反法律、法规、规章另行设定行政处罚种类。行政处罚阶次的划分，不得超出法定幅度。

(二)公正性原则。实施行政处罚时，对于违法事实、性质、情节及社会危害后果相同或相近的违法行为，适用法律依据及处罚种类、幅度应当基本相同，防止和避免发生不同情况相同对待和相同情况不同对待等随意处罚的现象。行政执法机关作出行政处罚时不仅要做到实体上的合法适当，而且要做到程序上的规范合理，真正做到行政处罚权力与部门利益脱钩，充分体现法律制度的公平与正义。

(三)公开性原则。行政处罚依据、程序要公开，规范行政处罚自由裁量权的规定及标准要公开，行使自由裁量权的结果也要公开。行政执法机关实施行政处罚时，除告知当事人行政处罚的事实、理由和依据外，还应当就从轻、减轻、从重等自由裁量的理由和依据作出说明。

(四)处罚与教育相结合原则。行政执法机关行使行政处罚自由裁量权，应当教育为先、先教后罚。能够通过批评教育解决的，不予处罚；能够轻罚的，不予重罚。坚持处罚与教育相结合，引导公民自觉守法，实现法律效果与社会效果的有机统一。

三、依法规范行政处罚自由裁量权的工作任务。

(一)梳理行政处罚项目。各级行政执法机关(含具有行政处罚职权的法定授权组织和行政委托组织)要对法律、法规、规章涉及行政处罚自由裁量的项目及其法定种类、幅度等内容进行全面梳理、逐项登记。在梳理行政处罚项目时，结合当前政府机构改革，合理划分和依法规范各级行政执法机关的管理职能和行政处罚权限，认真解决行政执法机关在执法实践中存在的职能交叉、职责不清、重复执法、多头执法的问题。

(二)细化行政处罚标准。在梳理行政处罚自由裁量项目的基础上，对行政处罚的种类、幅度按照下列要求，制定科学、具体的行政处罚自由裁量权标准和适用规则，作为本机关行使行政处罚自由裁量权的依据。

1.法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，要明确适用不同种类行政处罚的具体条件。

2. 法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，要根据涉案标的、主观动机、违法手段、社会危害程度，行为人具备的客观条件等因素划分若干违法行为阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次，将不同的违法行为阶次和裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权的标准。

3. 行为人有下列情形之一的，应当规定不予行政处罚：

(1) 不满14周岁的公民有违法行为的；

(2) 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

(3) 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

(4) 法律、法规、规章规定不予行政处罚的。

4. 行为人有下列情形之一的，应当规定从轻或者减轻行政处罚：

(1) 主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

(2) 受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；

(3) 配合行政执法机关查处违法行为有立功表现的；

(4) 已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为的；

(5) 法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻处罚的。

5. 行为人有下列情形之一的，应当规定从重处罚：

(1) 危及国家安全、公共安全、生态环境以及直接关系人身健康、生命财产安全的违法行为；

(2) 违法情节恶劣，造成严重后果的；

(3) 受到行政处罚后，不执行整改要求，继续实施违法行为的；

(4) 在共同实施违法行为中起主要作用的；

(5) 多次实施违法行为，屡教不改的；

(6) 妨碍执法人员查处其违法行为的；

(7) 隐匿、销毁违法证据的；

(8) 胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；

(9) 对检举人、证人实施打击报复的；

(10) 在发生突发公共事件时实施违法行为的；

(11 )法律、法规、规章规定应当从重处罚的。

6. 上级行政执法机关对同一行政处罚行

为制定了自由裁量标准的，下级行政执法机关可以直接引用。

(三)建立健全相关制度。

1. 建立健全行政处罚说明理由制度。行政执法人员在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳以及处罚理由，在处罚决定中应当予以说明。

2. 建立健全行政处罚自由裁量合法性审核制度。对涉及行政处罚自由裁量权的行政处罚，除依法当场处罚的外，在作出行政处罚决定前，案件调查人员应当提出行政处罚建议，交本单位法制工作机构进行合法性审核。

3. 建立健全行政处罚案卷评查制度。各级行政执法机关要建立健全行政处罚案卷的档案管理制度，对公民、法人或者其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书要立卷归档。市州、县市区政府及行政执法机关要定期组织行政处罚案卷评查。

4. 建立健全滥用行政处罚自由裁量权的责任追究制度。各级行政执法机关要建立健全行政执法投诉机制，加大责任追究力度。对违法和不当行使行政处罚自由裁量权的行政执法机关，根据行政执法责任制考核的有关规定，给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理，并对责任人员根据情节给予批评教育、调整执法岗位、暂扣或收回行政执法证件、给予行政处分等处理。

四、开展规范行政处罚自由裁量权的工作步骤。

第一阶段(2009年7月底前)：制定工作方案，认真动员部署。

省级各行政执法部门、市州政府，都要按照本方案的要求，结合实际，研究制定具体工作方案，切实做到统筹考虑，周密安排，从人力、财力、物力等方面给予充分保障。

省级各行政执法部门要组织本系统各级行政执法机关开展规范行政处罚自由裁量权工作。各市州政府要组织所属行政执法机关做好调查研究，梳理行政处罚项目，提出符合本地本部门行政执法工作实际的意见和建议，配合省级主管部门做好规范行政处罚自由裁量权实施准备工作。中央在甘行政执法机关要参照本方案做好此项工作。各市州、省政府各部门和中央在甘各行政执法机关的工作方案要于2009年7月底前报省政府法制办备案。

第二阶段(2009年8月初至2010年年底)：梳理行政处罚项目，细化处罚标准。

省级各行政执法部门应当在法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度范围内，结合工作实际，制定下发本系统行政处罚自由裁量权标准。

各市州政府应当要求所属行政执法机关主动与省级主管部门衔接、联系，根据省级主管部门统一制定的标准，结合本地本部门实际，规范自身行政处罚自由裁量行为，做好标准实施工作。同时，兰州市政府还要组织所属行政执法机关，认真做好本市地方性法规和政府规章中规定的行政处罚条款的细化和规范工作。

省级各行政执法部门在细化量化行政处罚自由裁量权过程中，要充分听取下级行政执法机关和一线执法人员的意见，采取各种方式征求有关专家和行政管理相对人的意见，不断完善规范行政处罚自由裁量权工作。2009年底前要完成本系统负责实施的主要法律、法规和规章规定的行政处罚条款的细化和规范工作，2010年底前完成由本系统行使行政处罚自由裁量权的全部法律、法规和规章中有关条款的细化和规范工作。

各级行政执法机关对已完成的行政处罚自由裁量权标准和适用规则，要通过门户网站、办事窗口等方式及时向社会公布，同时向本级政府法制工作机构报送备案。

五、加强规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导。

省级各行政执法部门、市州政府，要充分认识规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义，把规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政工作评议考核的重要内容，认真总结经验，加强组织领导，提供必要的工作条件，明确责任，加快进度，确保如期完成工作任务。全省规范行政处罚自由裁量权工作中的重大问题，由省依法行政领导小组负责协调、督促和指导，抓好组织落实。省政府法制办、省监察厅、省编办要搞好组织、指导和协调，及时研究解决日常工作中遇到的问题。各级行政执法机关要加强与政府法制工作机构和编制部门的联系，及时沟通协调，理顺管理职能，界定管辖范围，以杜绝行政执法缺位、越位、错位现象。同时，要加强与纪检监察部门的联系，完善对违法处罚行为的责任追究机制，加强对细化的行政处罚自由裁量权标准的学习宣传，使各级行政执法机关及其执法人员熟练掌握行政处罚自由裁量权标准，使广大人民群众充分了解规范行政处罚自由裁量权工作，自觉维护其合法权益。

省依法行政领导小组将对推行规范行政处罚自由裁量权工作情况进行抽查，并将抽查结果进行通报。