广东方圆城市更新投资有限公司

要了解综合整治类城市更新，首先要清楚目前深圳城市更新面临的问题。近年来，深圳城市更新在顶层设计、政策体系、市场运作等方面，都进行了积极大胆的尝试和创新，并取得了显著的成效，尤其是作为深圳土地二次开发的重要抓手，城市更新在拉动经济增长、促进产业转型、稳定房地产市场供应、提升城市发展质量和民生服务水平方面做出积极的贡献。然而，拆除重建类城市更新的流程繁琐、周期长却是现实存在的问题，也饱受诟病。

如何解决这一问题？

深圳市规划国土委从分析城市更新的审批流程入手，找出城市更新运行效率低下的症结所在：加快更新节奏，必须简化审批流程、下放审批权。为此，市规划国土委去年开始，借“大科室”改革契机，加大政府职能转变力度，在“下放审批权、简化审批流程”等方面，进行了大刀阔斧的改革，城市更新就是此次改革的重点之一。

引 言

近日，由深圳市规划国土委联合市经贸信息委举办的“深圳市综合整治类旧工业区升级改造政策宣讲会”在规划大厦举行，规划大厦201报告厅内座无虚席，来自全市300多家企业和社区、街道、村集体的代表专程前来，他们来只为聆听深圳城市更新的最新政策。

深圳城市更新又出了什么样的新政策？这是社会各界关注的话题，更是全国很多城市关心的内容。近几年来，深圳通过法规层面、政策层面、技术标准层面和操作层面一系列法规政策，为城市更新的推进打下坚实的基础。深圳在城市更新方面的经验和做法也引起了很多城市的关注，并专程前来学习考察。去年，福建、贵州、湖北、山东等省和上海、天津、郑州等市的规划部门纷纷组团来深圳，考察了解深圳城市更新情况。

深圳市规划国土委副主任薛峰在介绍深圳城市更新经验时曾重点强调，城市更新不仅仅是房屋的拆旧建新，更是城市结构和功能的更新，是人的生活状态和方式的更新。而深圳就是在规划管理制度创新、拆迁难题破解、利益平衡机制构建等方面进行了有益的探索。 据了解，此次宣讲会的主题是“综合整治类城市更新”。提起深圳的城市更新，更为外界所熟知的是拆除重建类城市更新，而对综合整治类城市更新知之甚少。事实上，深圳的城市更新从最初的设计中，就有综合整治、功能改变、拆除重建三种模式，由于综合整治类城市更新近几年在制度设计上并没有大的突破，因此，综合整治类城市更新一直没有取得大的进展，也造成了外界对综合整治类城市更新的印象就是“刷刷墙”而已。

从去年底深圳出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下简称《暂行措施》）到今年出台《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）》，综合整治类城市更新在制度设计上有了大的突破，标志着综合整治类城市更新进入一个全新的阶段，尤其是明确了一系列优惠政策，并推动了4个试点项目。比如，旧工业区综合整治可加建扩建、综合整治新建部分可确权、综合整治项目可享地价优惠等，这些恰恰是参与城市更新的企业和原农村集经济组织最为关心的内容，它将为解决深圳城市历史遗留问题打开一条通道。

《暂行措施》政策在出台之初，由于尚处在试点阶段，本着“多做少说”的原则，措施并不为外界所熟知，直至今年9月份，几个综合整治类试点项目已经取得明显成效，而且得到试点项目参与方的普遍称赞，市规划国土委意识到，综合整治类城市更新在全市范围内推广的时机已经成熟，于是，从9月底开始，综合整治类城市更新政策宣讲开始在各大企业和深圳各大社区、原农村集体经济组织大规模推开，综合整治类城市更新由此走入公众的视野。

1、大幅缩短审批流程

加速旧工业区的转型升级

从去年底出台《暂行措施》，到市城市更新办升格为市城市更新局，深圳的城市更新又迎来一次大发展的机遇。

怎样让城市更新的审批流程简化到最简单？深圳市城市更新局规划处处长谭权介绍，首先是需要制度的支持，另外一个是审批权限的下放，而这两点在今年都取得了明显的进展。

比如今年8月份公布的《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）》，就是专门针对综合整治类城市更新设定，其核心内容是简化旧工业区综合整治时的审批程序，放宽准入条件，鼓励社会力量加速开展旧工业区综合整治升级改造。

另一个突破是：从今年9月1日开始，关于拆除重建类城市更新单元计划审查、规划审查事项由市城市更新局直接受理并履行审查（审批）职能，市规划国土委各管理局不再受理。此次审批权限的下放意味着城市更新审批环节大为简化。

谭权打了一个形象的比喻，原来的城市更新审批流程就像是一个“迷宫”，而采用综合整治类城市更新后，它会将各个审批环节全部放在一个直线链条上，将“迷宫”变成“直线道路”，企业清楚地知道哪里是入口、哪里是出口，审批时限大为缩短。

举例来说，一家企业申请了某城市更新项目，按操作流程，涉及到土地、消防、道路、建筑工程、公共设施等众多审批手续时，一项审批业务要跑一个部门，像在一个“迷宫”里一样，一会去这个部门，一会去那个部门，假如哪个手续没办下来，整个更新项目可能就停下来。

“综合整治类城市更新意在打通这些繁琐的审批手续，从企业申请城市更新项目开始，所有需要完成的审批手续就地摆在面前，企业清楚地知道下一步该干什么，一环扣一环，更关键的是审批权下放，这极大缩短了审批时限。”谭权介绍。

除了简化了审批流程、缩短更新周期、提高城市更新效率外，综合整治类城市更新还有一个最大的特点是：节约资源、环保低碳。城市更新如果只采用拆除重建类模式，这不仅是对资源的极大浪费，更会给城市带来污染和损害，每拆除一处建筑，将形成大量的建筑垃圾，深圳的空间资源本来就有限，如果所有的城市更新项目都要拆除重建，将不利于城市的可持续发展。

目前，综合整治类城市更新针对的只是旧工业区改造，这些旧工业区都经历了特区的起步、发展和辉煌，它们是深圳特区发展的见证者，具有历史和人文价值，如何既能保护这些建筑，又能产生新的价值、焕发新的生机？综合整治类城市更新恰恰可以做到这一点，它通过提供政策支持和优惠，鼓励企业在原建筑基础上，发挥创造力，为旧工业区的发展注入新的创意，激发新的活力。

目前，蛇口网谷、大运软件小镇、大鹏新区印染厂、罗湖笋岗艺展中心、宝安西乡臣田工业区、宝安西乡西成工业区等都通过综合整治类城市更新完美蜕变，实现了旧工业区的升级改造，获得了新生。企业在原旧厂房的基础上，通过“加改扩建”，用较低的改造成本，取得了较高的价值。

“更重要的是改造周期大为缩短，这对急于转型升级的企业和原农村集体经济组织都具有极大的诱惑力。而且在旧工业区的基础上进行改造，更利于激发企业的创意激情和创新力。深圳本来就是创意之都，聚集了各类创意设计人才，他们可以为旧工业区的改造和转型升级提供‘金点子’，旧工业的改造模式将呈现出百花齐放的局面。”谭权表示。

2、9大优惠措施

等待企业和原农村集体来“拿”

事实上，旧工业区在改造过程中，不可避免地会涉及到社区、原农村集体的利益，会涉及到土地，尤其是历史遗留问题，综合整治类城市更新又如何从制度上给予保障？

对此，谭权解释，今年8月，市规划国土委公布了《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）》对此给出了明确的操作办法。总体来看，《指引》梳理了相应的规划确认、土地确权、补签用地合同及衔接后续报批报建行政许可等事项的办理路径，填补了政策空白，理顺了综合整治城市更新中市区各相关职能部门的衔接关系。归结起来，有9大优惠措施将对参与的企业和社区、集体构成更大的吸引力。

一、简化程序。对于拟通过加建扩建、改变功能，局部拆建方式增加生产经营性建筑面积的，改造主体的更新计划申报需要上报区政府审查、规土委审批；编制的更新规划，符合法定图则强制性内容，由管理局审批，调整法定图则强制性内容由建环委审批。

二、放宽准入条件。综合整治类旧工业区升级改造在权属清晰的合法土地占比方面，不低于申报范围用地的50%；在建筑物的建成时间要求方面，原则上不少于10年即可。

三、鼓励适当提高开发强度。旧工业区在满足结构安全和消防要求的前提下，可以提高开发强度。在原有建筑结构主体上进行加建的，加建的规模不得对原有结构安全和消防安全产生影响；在空地上扩建的，扩建范围内新批准的容积率不超过所在宗地原容积率的2倍；局部拆建的，拆除范围面积不超过所在宗地面积的15%且不大于5000平方米，且拆除范围内新批准容积率不超过所在宗地原容积率的2倍。

四、地价优惠。进行综合整治，加建扩建的，新建的建筑面积属于城市基础设施、公共服务设施及电梯、连廊、楼梯等辅助性公用设施的，免收地价；增加普通工业厂房，按照相应公告基准地价标准的10%计收地价；增加新型产业用房或产业配套设施，按照相应公告基准地价标准（按照50%工业+50%办公基准地价标准测算，对应土地使用权期限为30年）的50%计收地价。

五、历史用地处置。经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或者建筑物未作补偿，用地行为发生在2007年6月30日之前，用地手续不完善的建成区，综合整治类的旧工业区升级改造不需移交土地，无偿移交新建建筑面积的10%。处置后的土地地上原有建筑面积按照原有功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的60%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理），限定自用。

六、土地使用年期。权属清晰的合法土地可延长，剩余期限不足30年，最高可按30年补足，但剩余期限与实际使用时间之和不超过原土地用途的法定最高期限（工业用途法定最高年期为50年）。经处置的历史用地，协议出让给继受单位，使用年限为30年。

七、创新型产业用房配建。旧工业区综合整治的，无创新型产业用房配建要求。

八、分割转让。新建建筑面积属工业楼宇的，按《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》进行转让；经处置的历史用地上的原有工业楼宇首次转让免收增值收益。

九、其他措施。旧工业区通过综合整治进行升级改造过程中涉及城市基础设施、公共服务设计建设的，由市、区政府安排资金予以优先保障。项目免收各种行政事业性收费，符合有关条件的，可享受相关产业资金扶持政策。

日前，深圳市规划国土委（市海洋局）在线访谈栏目组举办了“大鹏新区城市更新的生态文明之路”专题。此次活动中，多位网友就大鹏新区的规划理念、城市更新等进行提问。

本次在线访谈中，有网友充分肯定了大鹏新区较场尾的更新改造是成功的，但也提出质疑，认为较场尾模式的借鉴意义究竟有多少。我委滨海管理局表示大鹏新区具有较多的传统村落和有价值村落，各自的资源条件有所不同，我们将通过总结较场尾更新的成功经验，根据其自身的不同特点，选择不同的方式，部分可借鉴较场尾成功经验或者在其经验基础上再次创新，以塑造形成大鹏新区独特的风貌，给游客带来不同的旅游体验。也有网友提问大鹏新区的旧工业区改造是怎么考虑的。对此，我委滨海管理局指出，今年4月编制完成的《大鹏新区城市更新专项规划》，对大鹏新区进行了城市更新方式引导分区，在遵循该规划的总体思路下，我们也组织开展了旧工业区改造专题研究，提出改造建议。目前市政府出台了旧工业区转型升级的配套政策，大鹏新区也鼓励旧工业区升级改造，开展以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新。已经开展的鸿华印染厂经过综合整治，通过环境综合整治提升、合理加扩建创意空间及公共服务设施等方式提高土地利用效率、完善产业配套设施、加快园区产业转型升级，形成集创作、交流、展示、孵化、传播、配套服务的国际设计大师文化创意园，取得了较好的社会效益和经济效益。

此外，不少网友还指出大鹏作为深圳的东部海滨城区，海景资源优先且稀缺，对大鹏新区有何规划畅想，如何实现海景资源的大众化和均等化。我委滨海管理局就大鹏新区的规划发展理念也进行了详细的解读。大鹏半岛生态资源非常丰富，生态用地占区域面积三分之二，森林覆盖率达到76%；大鹏半岛有大大小小54个沙滩，其中西涌被评为国家八大最美海岸之一。根据深圳市委市政府“保护为先、科学发展、精细管理、提升水平”的要求，我委编制了《大鹏新区保护与综合发展规划》、《大鹏半岛保护与发展策略研究》、《大鹏半岛保护与发展管理规定》以及其他一系列专项规划与研究。大鹏新区提出建设“三岛一区”的理念，即建设生态生物岛、生命健康岛、国际旅游岛，建设国际性滨海旅游度假区。根据马书记提出 “东进战略”的要求，未来大鹏新区还要加大发展力度，相信通过未来几年的建设，大鹏新区展现在人们面前的一定是环境优美、旅游资源丰富、配套设施完善、旅游项目多样的滨海旅游度假区。