法治政府建设实施纲要（2015—2020年）纲要解答

国务院法制办负责人就《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》热点问题答记者问

为何建设法治政府？怎样建设法治政府？——国务院法制办负责人就《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》热点问题答记者问

1.能否简要介绍一下制定纲要的主要背景和过程？

答：党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法；在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法；在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。

李克强总理在本届国务院第一次全体会议上明确提出全面建设法治政府；在国务院党组会议部署推进依法行政建设法治政府时指出，要全面推进依法治国，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，要坚持依宪施政、依法行政，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正，增强政府执行力和公信力，以更加奋发有为的精神状态，在法治轨道上推动政府各项工作迈上新台阶；在2015年《政府工作报告》中强调，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

为适应协调推进“四个全面”战略布局的新形势、新要求，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，亟须对法治政府建设作出总体设计和全面规划，确定法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。

2013年3月，国务院法制办根据国务院领导同志指示启动了纲要起草工作。在广泛听取意见、深入调研论证的基础上，研究起草了征求意见稿，于2013年9月、2015年3月两次广泛征求党中央和国务院有关部门、各省级人民政府、新疆生产建设兵团以及部分较大的市人民政府的意见，召开10余次专家论证会及地方、部门征求意见座谈会，经反复研究修改，形成了纲要草案。2015年7月31日国务院第101次常务会议审议并原则通过纲要草案。2015年9月15日中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议并原则通过纲要草案。2015年11月12日中央政治局常委会会议审议并原则通过纲要草案。

2.制定实施纲要有什么重大意义？

答：制定实施纲要，确保到2020年法治政府基本建成，是全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神的重大举措，对于全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现全面建成小康社会的奋斗目标，具有十分重大的意义。

法治政府基本建成，是全面建成小康社会的目标要求。没有法治政府的基本建成，就难以保障社会公正、促进社会和谐，使人民群众生活得更加幸福、更有尊严。

法治政府基本建成，是全面深化改革的迫切需要。当前，我国改革进入攻坚期和深水区，经济发展步入新常态，对政府管理和服务水平的要求越来越高。

法治政府基本建成，是全面依法治国的重大任务。全面推进依法治国，迫切要求把党中央、国务院关于法治政府建设的目标具体化、措施系统化，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

3.起草纲要遵循了什么样的总体思路？

答：推进依法行政、建设法治政府是一项战略性、全局性和系统性工程，需要立足全局和长远统筹谋划。为此，纲要起草突出了5个方面的考虑：

一是深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，把党中央关于加快建设法治政府的决策部署进一步具体化、系统化。

二是全面落实新一届国务院的新要求、新部署，着力推进简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，以激发全社会创新创业创造的活力。

三是体现改革方向和问题导向，着眼于解决当前法治政府建设中存在的突出问题，提出针对性、实效性强的改革和法治举措，回应人民群众期待和实践需要。

四是反映各地方、各部门建设法治政府的创新经验和成果，鼓励有条件的地方和部门先行先试。

五是与近些年来国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等文件相衔接，坚持在继承的基础上创新和发展。

4.能否介绍一下纲要的总体框架？

答：纲要共分三大部分。第一部分是总体要求，明确提出到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。

第二部分是主要任务和具体措施，根据建设法治政府的总体目标和衡量标准，针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，依次提出了依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等7个方面的主要任务，每方面任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可评价。

第三部分是组织保障和落实机制，强调党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须加强和改进党对依法行政工作的领导，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。从加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导等4个方面提出了具体保障和落实要求。

5.纲要关于法治政府建设的总体要求是什么？

答：纲要提出了到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。

一是指导思想。纲要提出要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

二是总体目标。纲要提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

三是基本原则。纲要提出建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

四是衡量标准。纲要提出法治政府的衡量标准为：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

6.纲要提出的新时期法治政府建设主要任务有哪些？

答：针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，纲要提出了7个方面的主要任务：

一是依法全面履行政府职能。。

二是完善依法行政制度体系。

三是推进行政决策科学化、民主化、法治化。

四是坚持严格规范公正文明执法。

五是强化对行政权力的制约和监督。

六是依法有效化解社会矛盾纠纷。目标是公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。

七是全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。目标是政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。

每方面任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可评价。

7.纲要在政府依法全面履行职能方面提出了哪些具体举措？

答：新一届政府把简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

纲要规定了一系列措施：

一是深化行政审批制度改革。总结新一届国务院深化行政审批制度改革的主要举措，要求全面清理行政审批事项，提高取消和下放许可事项的“含金量”，规范行政许可事项办理，坚决整治“红顶中介”，鼓励大众创业、万众创新。

二是大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。明确省市县三级政府部门公布权力清单的要求和时限以及国务院部门开展编制权力和责任清单试点。强调进一步完善负面清单管理方式，实行统一的市场准入。要求建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目，减轻企业和公民负担。

三是优化政府组织结构。要求完善行政组织和行政程序法律制度，深化行政体制改革，创新行政管理方式，推进各级政府事权规范化、法律化。

四是完善宏观调控。要求健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。制定并公开企业投资项目核准目录清单。制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

五是加强市场监管。要求加强事中事后监管，创新市场监管方式，2015年年底前实现“三证合一”“一照一码”，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示“全国一张网”，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。

六是创新社会治理。要求加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。

七是优化公共服务。要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进公共服务提供主体和提供方式多元化，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。

八是强化生态环境保护。要求加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。

8.纲要在完善依法行政制度体系方面提出了哪些具体举措？

答：针对目前（2016年）依法行政制度建设中存在的突出问题，纲要就提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系提出了5项措施：

一是强调完善政府立法体制机制，坚持立改废释并举，提高政府立法质量。二是加强重点领域政府立法，实现立法和改革决策相统一、相衔接。三是提高政府立法公众参与度，拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。四是加强规范性文件监督管理，对规范性文件的制定程序、内容限制、备案审查等作出明确要求。五是建立行政法规、规章、规范性文件清理长效机制。

9.纲要在健全行政机关科学民主依法决策机制方面提出了哪些具体举措？

答：为有效解决实践中的违法决策、不当决策、拖延决策等问题，切实提升行政决策公信力和执行力，纲要就完善决策程序提出了6项具体要求：

一是各级行政机关要完善依法决策机制，规范决策流程。二是要增强公众参与实效。三是提高专家论证和风险评估质量。四是加强合法性审查。五是坚持集体讨论决定。六是严格决策责任追究，健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

10.纲要在严格规范公正文明执法方面提出了哪些具体举措？

答：行政执法任务量大面广，直接关系人民群众切身权益，必须下大力气解决行政执法中存在的突出问题。纲要提出了6项具体措施：

一是改革行政执法体制，推进执法重心向市县政府下移，充实基层执法力量，在重点领域推行综合执法。

二是完善行政执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，建立执法全过程记录制度，完善行政执法权限协调机制，加强行政执法规范化建设。

三是创新行政执法方式，加强行政执法信息化建设和信息共享，强化科技、装备在行政执法中的应用，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

四是全面落实行政执法责任制，建立健全常态化的责任追究机制，加快建立统一的行政执法监督网络平台。

五是健全行政执法人员管理制度，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，规范执法辅助人员管理。

六是加强对行政执法的各方面保障，推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。

11.纲要在强化对行政权力的制约和监督方面提出了哪些举措？

答：强化对行政权力的制约和监督，是督促各级行政机关及其工作人员严格依法行政的重要途径。纲要提出6项具体措施：

一是健全行政权力运行制约和监督体系，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设，建立公务员诚信档案。二是各级政府自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。三是加强行政监督和审计监督。四是完善社会监督和舆论监督机制。五是全面推进政务公开。六是完善纠错问责机制。

12.纲要在依法有效化解社会矛盾纠纷方面提出了哪些具体举措？

答：为了充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，纲要提出5项具体措施：一是健全依法化解纠纷机制。二是加强行政复议工作。三是完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。四是加强人民调解工作。五是改革信访工作制度。

13.纲要在全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力方面提出了哪些具体举措？

答：政府工作人员的法治素养，直接关系到政府各项工作能否在法治轨道上推进，直接影响着我国法治政府建设进程。纲要对提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力提出了4项措施：

一是树立重视法治素养和法治能力的用人导向。强调抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。

二是加强对政府工作人员的法治教育培训。

三是完善政府工作人员法治能力考查测试制度。要求加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，优化公务员录用考试测查内容，实行公务员晋升依法行政考核制度。

四是注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。强调政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。

14.贯彻落实好纲要需要如何加强组织保障和落实机制？

答：为了确保纲要得到有效贯彻落实，纲要强调各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，加强组织领导，强化工作责任，一级抓一级，层层抓落实。

一是加强党对法治政府建设的领导。各级政府要主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。

二是落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。

三是强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。要加强对法治政府建设进展情况的督促检查，对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。

四是加强理论研究、典型示范和宣传引导。坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，加强中国特色社会主义法治政府理论研究。积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、改进工作。加强正面宣传引导，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。

纲要要求，各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。

中央和国家机关有关部门要根据部门职责承担并履行好本纲要确定的相关任务，做好统筹协调，及时沟通协商，形成工作合力。

各地区各部门在实施本纲要的过程中，要注意研究法治政府建设的新情况新问题，解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正，以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出扎扎实实的贡献。

法治政府建设实施纲要（2015—2020年）

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，针对当前法治政府建设实际，制定本纲要。

一、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

（二）总体目标

经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（三）基本原则

建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

（四）衡量标准

政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

二、主要任务和具体措施

（一）依法全面履行政府职能

目标：牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行。

措施：

1．深化行政审批制度改革。全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通。加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争。

2．大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。开展编制国务院部门权力和责任清单试点。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目，公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担。2015年年底前，没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费，一律取消；擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行。

3．优化政府组织结构。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。创新行政管理方式，完善政府绩效管理。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

4．完善宏观调控。健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。切实转变政府投资管理职能，确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

5．加强市场监管。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照多址”。加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设，依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去。

6．创新社会治理。加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展，加强监督管理。深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

7．优化公共服务。着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。

8．强化生态环境保护。加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计。

（二）完善依法行政制度体系

目标：提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障。

措施：

9．完善政府立法体制机制。严格落实立法法规定，坚持立改废释并举，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案。定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作。

10．加强重点领域政府立法。围绕党和国家中心工作，加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，创新社会治理，保障公民权利和改善民生，维护国家安全，保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章。

11．提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外，法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

12．加强规范性文件监督管理。完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。

13．建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间，对国务院文件进行全面清理，清理结果向社会公布。2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。实行行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。

（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化

目标：行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。

措施：

14．健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。

15．增强公众参与实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

16．提高专家论证和风险评估质量。加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。

17．加强合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

18．坚持集体讨论决定。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。

19．严格决策责任追究。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

（四）坚持严格规范公正文明执法

目标：权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。

措施：

20．改革行政执法体制。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。

21．完善行政执法程序。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议，建立异地行政执法协助制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

22．创新行政执法方式。推行行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享，有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

23．全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

24．健全行政执法人员管理制度。2016年年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

25．加强行政执法保障。推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

（五）强化对行政权力的制约和监督

目标：科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成，惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。

措施：

26．健全行政权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度的笼子。加强行政程序制度建设，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理，建立公务员诚信档案。

27．自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组（党委）要切实履行主体责任，主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责。认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度，报备行政法规、规章制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作。健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判。检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。

28．加强行政监督和审计监督。完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务落实。完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。

29．完善社会监督和舆论监督机制。建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。

30．全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，进一步明确政府信息公开范围和内容。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。

31．完善纠错问责机制。加强行政问责规范化、制度化建设，增强行政问责的针对性和时效性。加大问责力度，坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政，坚决惩处失职、渎职。认真落实党风廉政建设责任制，坚持有错必纠、有责必问，对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题或者出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既要追究主体责任、监督责任，又要严肃追究领导责任。

（六）依法有效化解社会矛盾纠纷

目标：公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。

措施：

32．健全依法化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息，加强群体性、突发性事件预警监测。强化依法应对和处置群体性事件机制和能力。依法加强对影响或危害食品药品安全、安全生产、生态环境、网络安全、社会安全等方面重点问题的治理。加大普法力度，引导和支持公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。

33．加强行政复议工作。完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制，加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质，落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算。

34．完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。

35．加强人民调解工作。贯彻落实人民调解法，健全人民调解组织网络，实现村委会、居委会人民调解组织全覆盖，推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中人民调解组织建设。重点协调解决消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理等方面的矛盾纠纷，促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。

36．改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序。优化传统信访途径，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。

（七）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力

目标：政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。

措施：

37．树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理。

38．加强对政府工作人员的法治教育培训。政府工作人员特别是领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法以及与自己所承担工作密切相关的法律法规。完善学法制度，国务院各部门、县级以上地方各级政府每年至少举办一期领导干部法治专题培训班，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。各级党校、行政学院、干部学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。健全行政执法人员岗位培训制度，每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度。

39．完善政府工作人员法治能力考查测试制度。加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考，促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责。优化公务员录用考试测查内容，增加公务员录用考试中法律知识的比重。实行公务员晋升依法行政考核制度。

40．注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政能力。

三、组织保障和落实机制

党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，加强组织领导，强化工作责任，一级抓一级，层层抓落实。

41．加强党对法治政府建设的领导。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。各级政府及其部门要结合本地区本部门实际，每年部署法治政府建设年度重点工作，发挥牵引和突破作用，带动法治政府建设各项工作全面深入开展。加强各级政府及其部门法制力量建设，不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。

42．落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。

43．强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。要加强对法治政府建设进展情况的督促检查，结合法治政府建设年度重点工作，开展定期检查和专项督查。对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。

44．加强理论研究、典型示范和宣传引导。加强中国特色社会主义法治政府理论研究，坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考。积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。通过召开现场会、经验交流会等形式及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用。定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、改进工作。大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作。加强正面宣传引导，以报刊、广播、电视、网络等多种媒体形式，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。

各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。中央和国家机关有关部门要根据部门职责承担并履行好本纲要确定的相关任务，并做好统筹协调，及时沟通协商，形成工作合力。作为牵头单位和负责单位的中央和国家机关有关部门和省级政府要建立法治政府建设年度进展报告制度，及时向党中央、国务院报告工作进展情况。国务院法制办要牵头做好督促检查。各地区各部门在实施本纲要的过程中，要注意研究法治政府建设的新情况新问题，解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正，以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出扎扎实实的贡献。

今年5月31日，省委、省政府印发了《山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）》，这是我省历史上第一次，以省委、省政府文件的形式，出台部署法治政府建设的重要文件，规划了今后五年我省法治政府建设的纲领目标和行动路线，对我省加快推进依法行政、建设法治政府具有重要意义。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）一、《纲要》的出台背景

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。2015年12月23日，党中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称中央《纲要》），进一步明确了法治政府建设的基本目标、衡量标准、建设路径和具体措施，并明确要求：各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。在中央《纲要》出台前，山东省已经连续实施了五个依法行政五年规划，保障了同期国民经济和社会发展五年规划的落实，奠定了法治政府建设的坚实基础。为保证工作连续性，亟需根据中央《纲要》、国家和省“十三五”规划，制定出台我省实施方案，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，对我省法治政府建设作出总体设计和全面规划，确定法治政府建设的路线图、施工图。

在中央《纲要》下发后，省委书记姜异康，省委副书记、省长郭树清立即作出批示，要求省政府办公厅、省法制办会同有关部门，根据文件精神，结合实际拟定《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》（以下简称《纲要》），以省委、省政府名义印发。早在十八届三中全会召开后，省法制办就成立了起草小组，一方面总结我省依法行政“五五”规划实施情况，另一方面有针对性地开展调研，为《纲要》的起草打下了良好基础。后来，又按照十八届四中、五中全会、中央《纲要》和省委、省政府的要求，进行了多次修改，形成了我省《纲要（征求意见稿）》，期间多次召开专家论证会及座谈会，向省委有关部门、省人大常委会、省政协有关部门、省高院、省检察院、省政府有关部门、各市政府法制办、省政府法律顾问、依法行政工作联系点征求意见。最后，按程序要求，送省委、省人大常委会、省政府38个有关部门会签；省委办公厅、省政府办公厅严格审核把关并逐级送签。5月31日，省委、省政府主要负责同志签发了文件。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）二、《纲要》的重要意义

今后五年，是全面建成小康社会决胜阶段，是基本建成法治政府的攻坚时期。《纲要》的出台，标志着我省法治政府建设进入了换挡提速的快车道，具有重要意义。

首先，基本建成法治政府是全面建成小康社会的必要条件。中央《法治政府建设实施纲要》，首次以中共中央国务院的形式对法治政府建设作出总体设计和全面规划。用一节专门强调要建设法治政府。省“十三五”规划也做出了部署。全面建设小康社会，离不开法治政府的推进。

其次，基本建成法治政府是全面依法治省、建设法治山东的重大任务。建设法治政府是全面依法治国进程中的重大问题。省委省政府的《纲要》把法治政府建设的目标具体化，也是全面依法治省的重要内务，需要全省各级行政机关，通过坚持不懈的努力，推动我省法治政府建设走在全国前列，实现基本建成法治政府目标，进而带动法治山东、法治社会建设一体推进，为加快建设经济文化强省提供坚强的法治保障。

第三，基本建成法治政府是加强政府自身建设的迫切需要。近年来，我省法治政府建设取得了显著成效，但也存在一些问题，例如部分行政机关的少数领导干部来运用法治思维和法治方式的依法行政能力还不强，不作为、懒作为、慢作为的现象依然不同程度的存在。我省《纲要》坚持问题导向，下大力气解决这些突出问题，切实提升政府公信力和执行力，推动各级行政机关在法治轨道上开展工作，严格依法履行职责、公正执法，同步建设创新政府、廉洁政府和服务型政府。

中央和省《纲要》要求，大部分法治建设任务，要在2019年年底前完成，满打满算也不足4年的时间，怎样实现这一目标任务，可以说是摆在各级党委政府面前的一个重大课题。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）三、《纲要》的主要内容

《纲要》共分九个部分，依次提出了总体要求和法治政府建设的八个方面共50项具体任务。

第一部分，总体要求。主要是我省加快法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。

我省建设法治政府，要坚持全面贯彻落实党的十八大及历次全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神，以“四个全面”战略布局为统领，以五大发展理念为引领，加强法治政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道，为在全面建成小康社会进程中走在前列，开创经济文化强省建设新局面提供有力法治保障。

我省《纲要》明确了法治政府基本建成的总体目标：按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这里要强调一点，无论是中央《纲要》，还是我省《纲要》，要求的都是2020年法治政府基本建成，不是全面建成。如何保证法治政府基本建成呢？《纲要》提出了几条基本原则：坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从山东实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，自觉运用法治思维和法治方式推动工作，法定职责必须为，法无授权不可为，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。为了引导法治政府建设的方向，具体衡量法治政府是否基本建成，《纲要》明确了七条衡量标准，即：政府职能依法全面履行，制度建设质量明显提升，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

《纲要》从第二部分到第九部分，根据我省建设法治政府的总体目标和衡量标准，按照行政权力运行轨迹，依次提出了8个方面共50项主要任务，每方面任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可落实、可评价。

第二部分，依法全面履行政府职能。明确具体目标，提出了7项具体措施，对深化行政审批制度改革、推进简政放权、加强市场监管做了重点规范。

第三部分，完善依法行政制度体系。提出了完善政府立法体制机制、加强重点领域政府立法、健全科学民主立法机制、完善公众参与政府立法机制、完善政府规章“立、改、废、释”制度、严格执行规范性文件制定程序等8项具体措施。

第四部分，推进行政决策科学化、民主化、法治化。提出了6项具体措施，重点规范了公众参与、重大行政决策合法性审查、政府法律顾问等制度。

第五部分，健全行政执法体制机制。提出了4项具体措施，从体制、机制、队伍建设和保障方面，对行政执法工作提出了明确要求。

第六部分，强化对行政权力的制约和监督。明确具体目标，提出了7项具体措施，除外部监督外，重点规范了政府内部层级监督和专门监督，特别是健全完善行政执法监督体制、机制，强化责任追究，保证依法行政责任落实。

第七部分，健全矛盾纠纷多元化解机制。提出了9项具体措施，突出多元化解机制的作用，对行政复议、行政调解、行政裁决、仲裁等我省特色工作提出了要求。

第八部分，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。提出了4项具体措施，从用人导向、法治教育培训、法治能力考查测试、强化法治实践等方面提出了明确要求。

第九部分，组织保障和落实机制。提出了5项具体措施，强化党对法治政府建设的领导，建立党委政府领导下的法治政府建设工作协调机制，落实第一责任人责任，严格考核评价和督促检查，确保各项任务落到实处、见到实效。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）四、《纲要》的主要创新

省委、省政府历来高度重视依法行政、法治政府建设。1991年，我省出台了第一个依法行政五年规划，目前已经连续实施了五个规划，保障了同期国民经济和社会发展五年规划的落实，奠定了法治政府建设的坚实基础。我省《纲要》，对应“十三五”规划，也被视为我省依法行政“六五”规划，是对全省建设法治政府的经验总结，也是对下一步推进依法行政、建设法治政府的重要创新，是在继承基础上的创新和发展。主要有四大特点：

一是突出法治政府建设重点。突出把党中央、国务院和省委、省政府关于加快建设法治政府的决策部署进一步具体化、系统化，提出针对性、实效性强的法治举措。对于中央确定的工作任务，我省已经完成的，不再体现。对于还没有完成的任务，结合我省实际，有重点地做出具体规定。在体例上，我们按照行政权力运行轨迹，依次安排了50项任务，并具体落实到39个部门，明确了“任务书”“责任状”。

二是突出改革导向。坚持改革任务与法治任务一起部署，一起落实。在总结我省工商登记改革、推进简政放权经验的基础上，进一步提出了深化行政审批制度改革、推进简政放权的具体措施。为提高决策水平，创新提出了县级以上政府要在2016年年底前，建立并落实重大行政决策程序制度等内容。针对群众关心的行政执法问题，突出综合执法体制改革。根据中央最新要求，突出多元化解机制的作用，一方面巩固我省行政复议体制改革成果，另一方面对其他法定化解渠道做了进一步规范，等等。

三是体现本省特色。从总体要求到任务措施，大部分内容都体现了山东特色，体现习近平总书记对山东走在前列的具体要求。在政府立法中，明确提出加强推进“两区一圈一带”、山东半岛国家自主创新示范区建设、经济文化强省等重点领域政府立法。去年，省法制办在全省开展了宪法和公共法律知识学习竞赛活动，最后举办了考察测试和电视竞赛，全省有十万多人参加，取得了良好成效。这次出台《纲要》，为了全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，从用人导向、法治教育培训、法治能力考查测试、强化法治实践等方面提出了明确要求。

四是加强党的领导。党的领导是全面推进依法行政、基本建成法治政府最根本的保证。《纲要》要求，坚持把党的领导贯彻到法治政府建设各方面、全过程，明确提出强化党对法治政府建设的领导。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍，加强各级政府及其部门法制力量建设，重视乡镇（街道）法制工作，建立重心下移、力量下沉的法制工作机制。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）

5月31日，省委、省政府印发了《山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）》，这是山东省历史上第一次以省委、省政府文件的形式，出台部署法治政府建设的重要文件，同时也是今后5年山东省加快推进依法行政、建设法治政府的纲领性文件，明确了法治政府建设的路线图、施工图和时间表。

今天，省政府新闻办召开新闻发布会，邀请省法制办党组书记、主任孟富强，省编办副主任刘书伟等向大家介绍有关情况。

到2020年基本建成法治政府

明确七条衡量准则

《纲要》共分九个部分，依次提出了总体要求和法治政府建设的八个方面共50项具体任务，并具体落实到39个部门。

《纲要》明确了法治政府基本建成的总体目标：按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

据孟富强介绍，为了引导法治政府建设的方向，具体衡量法治政府是否基本建成，《纲要》明确了七条衡量标准，即：政府职能依法全面履行，制度建设质量明显提升，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

加强重点领域政府立法

提高公众参与度

山东《纲要》明确提出建设法治政府的原则之一是必须坚持人民主体地位，衡量标准之一是人民权益切实有效保障。《纲要》通篇体现了为民、务实、清廉的要求，以维护人民群众合法权益为标准，并在政府立法、重大决策等方面具体规定了公众参与机制。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）一是完善公众参与政府立法机制。

拓宽公众有序参与政府立法途径，除依法需要保密的外，政府组织起草的地方性法规和政府规章草案，都要向社会公开征求意见，期限一般不少于30日；其中与人民群众利益密切相关或者涉及改善民生、向社会提供公共服务、直接关系社会公共利益以及其他重要的地方性法规和政府规章草案，还要通过召开座谈会、咨询会、论证会、听证会、协调会、问卷调查等多种形式，广泛听取意见。还要建立健全公众意见采纳情况反馈制度，探索建立公众参与政府立法激励机制。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）二是完善重大行政决策公众参与机制。

实行重大决策预公开制度，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重大工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取公众意见，以适当方式公布意见收集和采纳情况。要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明。完善公众意见反馈机制，及时反馈公众意见采纳情况和理由。

山东省法治政府建设实施纲要（2016-2020年）三是推行民意调查制度和社情民意测评机制。

《纲要》明确，推行推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。要建立社情民意测评机制，定期开展行风政风测评。

拒绝不当决策、拖延决策

严格行政决策责任追究

省法制办刘鲁平在回答记者提问中提到，“实践中，拍脑袋决策、违法决策的情况虽然有所减少，但是不当决策、拖延决策的现象依然存在。”对此，《纲要》提出了较为完善的措施。

今年底前，市、县两级政府要普遍建立并落实重大行政决策程序制度，严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法定程序，重点完善并落实好合法性审查制度。重大行政决策方案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交政府全体会议、常务会议讨论决策。

建立健全以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍；探索建立首席法律顾问制度，充分发挥政府法制机构工作人员主体作用，形成以内为主、以外为辅、内外结合的法律顾问工作格局，更好地发挥法律顾问在依法辅助决策中的作用。

有权必有责，用权受监督，违法受追究。建立健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究党纪政纪和法律责任。