法制办负责人就《规划环境影响评价条例》答问

问：为什么要制定该条例？

答：党中央、国务院高度重视环境保护工作，我国环境保护取得了积极进展。但随着经济建设的发展，环境形势严峻的状况仍然没有根本改变。重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少城市空气污染严重，土壤污染面积扩大，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时，对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑，没有对规划进行充分的环境影响评价，规划实施后出现了不少环境问题，影响了经济社会的全面协调可持续发展。太湖、松花江等污染事件充分反映了环境问题的严重性，以及从整体上进行环境保护的重要性。

为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响，切实从源头预防环境污染和生态破坏，2002年公布的环境影响评价法设专章对规划环境影响评价作了规定，对规范和促进规划环境影响评价工作发挥了重要作用。但是，从几年来贯彻落实环境影响评价法的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在以下问题，需要通过制定行政法规作出具体规定：一是依法应当进行环境影响评价的规划未经评价即予以审批的现象不断发生，需要强化规划编制、审批机关的责任；二是规划环境影响评价的程序、内容、依据和形式等不够具体，影响了规划环境影响评价的质量，需要进一步明确；三是专项规划环境影响报告书审查的主体、内容、程序和效力等不够明确，规划编制、审批与规划环境影响评价审查之间缺乏有效的制约，需要进一步规范；四是规划环境影响评价提出的对策措施得不到有效落实，需要完善跟踪评价、区域限批等约束机制。因此，国务院制定该条例意义重大，十分必要。

问：哪些规划需要进行环境影响评价？

答：明确哪些规划需要进行环境影响评价，是开展规划环境影响评价工作的前提。为此，条例规定土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。具体范围由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

经国务院批准，原环保总局已于2004年7月发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。目前，列入该范围的规划都需要进行环境影响评价。

问：如何对规划进行环境影响评价？

答：如何对规划进行环境影响评价是条例需要解决的核心问题。对此，条例明确规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并从评价的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范：

首先，在评价的内容上，要求重点分析、预测和评估规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响，以及规划实施可能产生的经济效益、社会效益与环境效益之间，当前利益与长远利益之间的关系。

其次，在评价的依据上，要求遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范。其中，规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定；规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定。

再次，在评价文件的具体形式上，要求对综合性规划和专项规划中的指导性规划编写环境影响篇章或者说明；对其他专项规划要编制环境影响报告书。

最后，在公众参与上，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，在报送审批前公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

问：如何对专项规划的环境影响报告书进行审查？

答：对专项规划的环境影响报告书进行审查是保证规划环境影响评价工作质量的重要手段。为此，条例从审查的主体、内容、程序及效力等方面进行了规范：

首先，在审查主体上，规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划的环境影响报告书，在审批前由其环境保护主管部门召集审查小组进行审查；省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定。

其次，在审查的内容和程序上，要求审查小组对环境影响报告书的基础资料、数据，评价方法，分析、预测和评估情况，提出的对策和措施，公众意见情况，环境影响评价结论等六个方面的内容进行审查。发现规划存在重大环境问题的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见；发现规划环境影响报告书质量存在重大问题的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。

最后，在审查效力上，要求规划审批机关在审批专项规划草案时，将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。

问：规划实施后，如何对规划的环境影响进行跟踪评价？

答：为了及时发现规划实施后出现的不良环境影响，条例规定对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当组织环境影响的跟踪评价，发现产生重大不良环境影响的，应当及时提出改进措施，向规划审批机关报告；环境保护主管部门发现产生重大不良环境影响的，也应当及时向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。规划审批机关应当及时组织论证，并根据论证结果采取改进措施或者对规划进行修订。

问：如何保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处？

答：为了保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处，条例建立了区域限批制度，规定规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。同时对可能在规划环境影响评价工作中发生的各种违法行为规定了明确的法律责任。 2100433B

2009年8月17日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》（以下简称条例），该条例将于2009年10月1日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。

国务院法制办负责人就《民用

建筑节能条例》答记者问

（2008年8月15日）

日前，国务院通过了《民用建筑节能条例》（以下简称条例），并将于2008年10月1日起施行。为准确理解条例精神，记者采访了国务院法制办公室负责人。

问：为什么要制定该条例？

答：节约能源是我国的一项长期战略方针，是落实科学发展观、实现经济社会可持续发展的要求。建筑业是能源需求增长较快的领域，我国每年新增建筑面积高达18-20亿平方米，是世界上最大的建筑市场。目前，建筑能源消耗已经占全国能源消耗总量的27.5%，民用建筑节能潜力巨大。

党中央、国务院高度重视民用建筑节能工作。国务院领导对民用建筑节能工作曾多次作出批示，要求研究制定节能规划、措施和制度。尽管我国的民用建筑节能工作起步较晚，但通过各级政府和全社会的共同努力，在保障新建建筑符合民用建筑节能标准和促进既有建筑节能改造方面，取得了较大的发展和进步，对实现我国节能优先的发展战略和建设节约型社会作出了积极贡献。同时，也出现了一些新的情况和问题：

一是，新建建筑尚未全部达到民用建筑节能标准。根据原建设部对民用建筑节能标准实施情况的调查，全国按照民用建筑节能标准建造的民用建筑项目，2004年仅为20%，2007年为71%，仍有近30%的新建建筑尚未达到民用建筑节能标准。

二是，既有建筑节能改造举步维艰。由于既有建筑存在产权形式多样、结构形式复杂、改造标准不一、改造费用筹集困难等诸多因素，从全国来看，既有建筑节能改造进展缓慢。

三是，公共建筑耗电量过大。大型公共建筑单位面积耗电量是普通公共建筑的4倍。

四是，供热采暖系统运行效率低。目前，我国集中供热采暖综合利用效率大约为45%-70%，远远低于发达国家的水平。

五是，缺乏有效的民用建筑节能激励措施。目前，对民用建筑节能在补贴、金融、税收等方面的激励措施非常有限，民用建筑节能工作推进十分困难。

为了解决上述问题，迫切需要通过立法，确立相应的法律制度和措施，加强对民用建筑节能的管理，降低民用建筑使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率。

问：为什么条例在适用范围上只调整民用建筑节能，不调整工业建筑节能和行为节能？

答：我国房屋建筑分为民用建筑和工业建筑。民用建筑的能源消耗，是指民用建筑在使用过程中的能源消耗。因此，条例规定，本条例所称民用建筑节能，是指在保证民用建筑使用功能和室内热环境质量的前提下，降低其使用过程中能源消耗的活动。本条例所称民用建筑，是指居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、教育、卫生等其他公共建筑。其中，单体建筑面积2万平方米以上的公共建筑为大型公共建筑。

本条例不调整工业建筑节能。工业建筑的能源消耗，与产品的生产工艺密切相关，一般都计入产品的生产成本，属于工业生产用能的组成部分。由于工业建筑的能源消耗与产品的生产成本密切相关，企业为了降低生产成本和提高利润，在工业建筑节能方面，具有一定的积极性和主动性。据计算，工业建筑的能源消耗占工业生产用能的比例很小，不足10%。按照国际惯例，对于工业建筑不制定统一的节能标准，工业建筑节能主要是依靠企业自身节能的积极性和市场机制来调节。

本条例不调整行为节能。行为节能属于个人日常行为，如"随手关灯"、"在冬季采暖和夏季空调期不宜频繁开窗或长时间开窗"等，与建筑使用权人的节能意识密切相关，可以通过建筑节能意识的培养来实现。同时，也可以通过价格杠杆的调控作用来实现。如用电缴纳电费，供热实行"多用热，多缴费"的制度，以此遏制浪费能源的行为。行为节能与建筑物本身没有直接关系，且在建筑节能中所占比例较小。据专家估算，行为节能占建筑节能的比例不到10%。目前，《节约能源法》等法律、法规对此也作出了相应的规定。

问：针对新建建筑节能管理的问题，条例在不增加新的行政许可的前提下，是如何实现全过程监管的？

答：加强对新建建筑的节能管理，是从源头上遏制建筑能源过度消耗，防止边建设高能源消耗建筑、边进行节能改造的有效途径。为此，条例在不增加新的行政许可的前提下，对新建建筑节能实施全过程的监管，主要体现在以下几个环节：

一是，在规划许可阶段，要求城乡规划主管部门在进行规划审查时，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见；对于不符合民用建筑节能强制性标准的，不予颁发建设工程规划许可证。

二是，在设计阶段，要求新建建筑的施工图设计文件必须符合民用建筑节能强制性标准。施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查；经审查不符合民用建筑节能强制性标准的，建设主管部门不得颁发施工许可证。

三是，在建设阶段，建设单位不得要求设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工；设计单位、施工单位、工程监理单位及其注册执业人员必须严格执行民用建筑节能强制性标准；工程监理单位对施工单位不执行民用建筑节能强制性标准的，有权要求其改正，并及时报告。

四是，在竣工验收阶段，建设单位应当将民用建筑是否符合民用建筑节能强制性标准作为查验的重要内容；对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得出具竣工验收合格报告。

五是，在商品房销售阶段，要求房地产开发企业向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等信息。

六是，在使用保修阶段，明确规定施工单位在保修范围和保修期内，对发生质量问题的保温工程负有保修义务，并对造成的损失依法承担赔偿责任。

问：针对既有建筑节能改造举步维艰、改造费用筹集困难、改造进展缓慢等问题，条例作了哪些规定？

答：一是，确立既有建筑节能改造的原则。既有建筑节能改造应当根据当地经济、社会发展水平和地理气候条件等实际情况，有计划、分步骤地实施分类改造。本条例所称既有建筑节能改造，是指对不符合民用建筑节能强制性标准的既有建筑的围护结构、供热系统、采暖制冷系统、照明设备和热水供应设施等实施节能改造的活动。

二是，强化对既有建筑节能改造的管理。县级以上地方人民政府建设主管部门应当对本行政区域内既有建筑的建设年代、结构形式、用能系统、能源消耗指标、寿命周期等组织调查统计和分析，制定既有建筑节能改造计划，明确节能改造的目标、范围和要求，报本级人民政府批准后组织实施。

三是，明确既有建筑节能改造的标准和要求。实施既有建筑节能改造，应当符合民用建筑节能强制性标准，优先采用遮阳、改善通风等低成本改造措施。既有建筑围护结构的改造和供热系统的改造，应当同步进行。

四是，确立既有建筑节能改造费用的负担方式。国家机关办公建筑的节能改造费用，由县级以上人民政府财政负担；居住建筑和公益事业使用的公共建筑的节能改造费用，由政府、建筑所有权人共同负担。

问：针对公共建筑耗电量过大的问题，条例规定了哪些措施？

答：一是，建立分项用电量报告制度。要求国家机关办公建筑和大型公共建筑的所有权人或者使用权人对建筑用能系统进行监测、维护，并定期将分项用电量报县级以上地方人民政府建设主管部门。

二是，确立公共建筑用电限额与公布制度。县级以上地方人民政府的有关部门要确定公共建筑重点用电单位及其年度用电限额，对国家机关办公建筑和公共建筑用电情况进行调查统计和评价分析。国家机关办公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情况应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定向社会公布。

问：为了加强民用建筑节能管理，降低民用建筑使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率，条例对民用建筑节能规定了哪些政策扶持和经济激励措施？

答：条例有关民用建筑节能的政策扶持和经济激励措施，主要表现在以下三个方面：

一是，资金支持。要求有关政府应当安排民用建筑节能资金，用于支持民用建筑节能的科学技术研究和标准制定、既有建筑围护结构和供热系统的节能改造、可再生能源的应用，以及民用建筑节能示范工程、节能项目的推广。

二是，金融扶持。规定政府应当引导金融机构对既有建筑节能改造、可再生能源的应用，以及民用建筑节能示范工程等项目提供支持。

三是，税收优惠。明确民用建筑节能项目依法享受税收优惠。

问：在太阳能等可再生能源的利用方面，条例作了哪些规定？

答：为了鼓励和扶持太阳能等可再生能源的利用，条例主要在以下三个方面作了规定：

一是，国家鼓励和扶持在新建建筑和既有建筑节能改造中采用太阳能、地热能等可再生能源。在具备太阳能利用条件的地区，有关地方人民政府及其部门应当采取有效措施，鼓励和扶持单位、个人安装使用太阳能热水系统、照明系统、供热系统、采暖制冷系统等太阳能利用系统。

二是，明确有关政府应当安排民用建筑节能资金，用于支持可再生能源的应用，引导金融机构对可再生能源应用等项目提供支持。

三是，要求对具备可再生能源利用条件的建筑，建设单位应当选择合适的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和热水供应等；设计单位应当按照有关可再生能源利用的标准进行设计。建设可再生能源利用设施，应当与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步验收。 2100433B

中华人民共和国国务院令

第559号

《规划环境影响评价条例》已经2009年8月12日国务院第76次常务会议通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。

总　理　 温家宝

二○○九年八月十七日

规划环境影响评价条例

2009年8月17日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》（以下简称条例），该条例将于2009年10月1日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。

问：为什么要制定该条例？

答：党中央、国务院高度重视环境保护工作，我国环境保护取得了积极进展。但随着经济建设的发展，环境形势严峻的状况仍然没有根本改变。重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少城市空气污染严重，土壤污染面积扩大，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时，对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑，没有对规划进行充分的环境影响评价，规划实施后出现了不少环境问题，影响了经济社会的全面协调可持续发展。太湖、松花江等污染事件充分反映了环境问题的严重性，以及从整体上进行环境保护的重要性。

为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响，切实从源头预防环境污染和生态破坏，2002年公布的环境影响评价法设专章对规划环境影响评价作了规定，对规范和促进规划环境影响评价工作发挥了重要作用。但是，从几年来贯彻落实环境影响评价法的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在以下问题，需要通过制定行政法规作出具体规定：一是依法应当进行环境影响评价的规划未经评价即予以审批的现象不断发生，需要强化规划编制、审批机关的责任；二是规划环境影响评价的程序、内容、依据和形式等不够具体，影响了规划环境影响评价的质量，需要进一步明确；三是专项规划环境影响报告书审查的主体、内容、程序和效力等不够明确，规划编制、审批与规划环境影响评价审查之间缺乏有效的制约，需要进一步规范；四是规划环境影响评价提出的对策措施得不到有效落实，需要完善跟踪评价、区域限批等约束机制。因此，国务院制定该条例意义重大，十分必要。

问：哪些规划需要进行环境影响评价？

答：明确哪些规划需要进行环境影响评价，是开展规划环境影响评价工作的前提。为此，条例规定土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。具体范围由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

经国务院批准，原环保总局已于2004年7月发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。列入该范围的规划都需要进行环境影响评价。

问：如何对规划进行环境影响评价？

答：如何对规划进行环境影响评价是条例需要解决的核心问题。对此，条例明确规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并从评价的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范：

首先，在评价的内容上，要求重点分析、预测和评估规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响，以及规划实施可能产生的经济效益、社会效益与环境效益之间，当前利益与长远利益之间的关系。

其次，在评价的依据上，要求遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范。其中，规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定；规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定。

再次，在评价文件的具体形式上，要求对综合性规划和专项规划中的指导性规划编写环境影响篇章或者说明；对其他专项规划要编制环境影响报告书。

最后，在公众参与上，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，在报送审批前公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

问：如何对专项规划的环境影响报告书进行审查？

答：对专项规划的环境影响报告书进行审查是保证规划环境影响评价工作质量的重要手段。为此，条例从审查的主体、内容、程序及效力等方面进行了规范：

首先，在审查主体上，规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划的环境影响报告书，在审批前由其环境保护主管部门召集审查小组进行审查；省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定。

其次，在审查的内容和程序上，要求审查小组对环境影响报告书的基础资料、数据，评价方法，分析、预测和评估情况，提出的对策和措施，公众意见情况，环境影响评价结论等六个方面的内容进行审查。发现规划存在重大环境问题的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见；发现规划环境影响报告书质量存在重大问题的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。

最后，在审查效力上，要求规划审批机关在审批专项规划草案时，将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。

问：规划实施后，如何对规划的环境影响进行跟踪评价？

答：为了及时发现规划实施后出现的不良环境影响，条例规定对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当组织环境影响的跟踪评价，发现产生重大不良环境影响的，应当及时提出改进措施，向规划审批机关报告；环境保护主管部门发现产生重大不良环境影响的，也应当及时向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。规划审批机关应当及时组织论证，并根据论证结果采取改进措施或者对规划进行修订。

问：如何保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处？

答：为了保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处，条例建立了区域限批制度，规定规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。同时对可能在规划环境影响评价工作中发生的各种违法行为规定了明确的法律责任。