房屋确权之诉

房屋产权登记，是物权公示的一种形式。房屋权属证书只是一种权利的证明，而不是权利本身，登记行为并创设权利。登记机关对房屋权属进行登记发证，只是对权利内容的一种书面记载，产生公示和公信的效力。但这只是一种拟制的证明效力。当所登记的房屋产权发生争议时，登记机关并没有裁判的权利。因此，房屋登记只是权利设定和权利变动时进行公示的法定形式，虽然登记的结果可以作为确认权利所有人的依据，但是行政机关进行房屋权利登记行为本身不是确定权利归属的确权行为，而是对已经存在的权利进行确认的行为。如果当事人对房屋所有权发生争议，只有仲裁机关的裁决或人民法院的裁判才具有确定权利归属的效力。根据物权理论及产权登记的性质来看，应当是先有权利而后有登记，权利是内容，登记是形式。因此解决本案纠纷的实质问题就是权利的归属问题。这一问题产生于权利请求人（即：A）与权利登记人（即：B）之间，与登记机关并没有实质联系。解决这一问题的途径也只有通过民事诉讼的方式来解决。也只有通过民事审判才能对权属纠纷作出正确的认定，才能让双方当事人充分享受举证、质证等诉讼权利，达到程序上的公平与公正。民事判决后，可以凭借生效的法律文书要求登记机关重新登记。

即是依照法律、政策的规定，经过房地产申报、权属调查、地籍勘丈、审核批准、登记注册、发放权利证书等登记规定程序，确认某一房地产权利归属的过程。房屋确权之诉就是通过法院确定房屋产权的诉讼。

《物权法》第33条规定：因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。

济南市房产管理局房屋确权发证工作实行“一条龙”服务的有关规定

1999年7月16日

为进一步转变工作作风，提高工作效率，根据市政府《关于改革审批制度，实行联合办公的实施方案》和国家、省、市的有关规定，结合我市的实际情况，现对房屋确权发证工作的程序、时限及所需资料作如下规定：

房屋确权初始登记

1．法人应提交下列资料：

（1）建房计划批文；

（2）土地使用权证或合法用地文件；

（3）建设工程规划定点通知书；

（4）建设工程规划许可证；

（5）建设工程开工报告；

（6）建设工程（质量）竣工验收证明；

（7）房屋坐落平面图；

（8）房屋分层分户平面图；

（9）房屋分户平面图；

（10）房屋产权登记申请审批书。

2、个人应提交下列资料：

（1）土地使用权证或合法用地文件；

（2）建设工程规划许可证；

（3）建设工程规划定点；

（4）房屋坐落平面图；

（5）房屋产权登记申请审批书；

（6）需要代办的，出具公证委托书和经办人身份证复印件。

房屋确权转移登记

1、法人购买商品房登记应提交下列资料：

（1）购房合同（正本原件）；

（2）购房发票（复印件）；

（3）房屋所有权证；

（4）商品房预售许可证（原件）；

（5）竣工验收证明（原件）；

（6）房屋平面图；

（7）房屋产权登记申请审批书；

（8）营业执照复印件；

（9）法人登记证；

（10）受托人身份证复印件；

（11）房屋移交协议。

2．个人购买商品房登记应提交下列资料：

（1）购房合同（正本原件）；

（2）购房发票（复印件）；

（3）房屋所有权证；

（4）商品房预售许可证（原件）；

（5）竣工验收证明（原件）；

（6）房屋平面图；

（7）房屋产权登记申请审批书；

（8）身份证复印件；

（9）房屋移交协议。

3．持《房屋所有权证》买卖登记应提交下列资料：

（1）房屋所有权证（共有产权应提交房屋共有权证）；

（2）房地产评估资质机构出具的房产评估报告；

（3）房屋买卖合同；

（4）房屋移交协议；

（5）房屋产权登记申请审批书；

（6）买卖双方身份证明（个人出具身份复印件；单位出具营业执照复印件，法人委托书，受托人身份证复印件）；

（7）卖方为单位的应附加以下材料：

国有企业出具国资局证明或上级主管部门批示；集体企业出具职代会证明；有限责任公司等出具董事会章程及董事会决议；

（8）单位购买私房，须提交市或区人民政府批准的证明。

4．赠与登记应提交下列资料：

（1）房屋所有权证；

（2）赠与公证书；

（3）双方身份证复印件；

（4）房地产评估资质机构出具的房产评估报告；

（5）房屋产权登记申请审批书；

（6）需要代办的，出具公证委托书和经办人身份证印件。

5．继承登记应提交下列资料：

（l）房屋所有权证；

（2）继承公证书；

（3）继承人身份证复印件；

（4）房地产评估资质机构出具的房产评估报告；

（5）房屋产权登记申请审批书；

（6）需要代办的，出具公证委托书和经办人身份证印件。

房屋确权变更登记

1．房屋所有权证；

2．房屋翻建、扩建、改建的手续；

3．房屋坐落变化及名称变更的证明文件；

4．房屋平面图；

5．房屋产权登记申请审批书。

房屋确权他项权利

1．现房抵押登记应提交下列资料：

（1）房屋所有权证；

（2）房地产评估资质机构出具的房屋评估报告；

（3）借款合同或其他债权债务合同；

（4）抵押合同；

（5）抵押人有效身份证明（单位出具营业执照复印件；个人出具身份证复印件）；

（6）法定代表人身份证复印件；

（7）受托人身份证复印件；

（8）房屋产权抵押登记申请审批书；

（9）属集体企业的出具职工代表大会决议及上级主管部门同意证明；有限责任公司等需出具董事会章及董事会决议。

2．在建工程抵押登记应提交下列资料：

（1）抵押合同；

（2）借款合同；

（3）房地产评估资质机构出具的房屋评估报告；

（4）土地使用证或土地批文；

（5）商品房预售许可证；

（6）建设项目开工报告；

（7）建设用地规划许可证；

（8）建设工程规划许可证；

（9）房屋平面图；

（10）开发公司承诺书（说明未将抵押的房屋出售）；

（11）房屋产权抵押登记申请审批书；

（12）营业执照复印件；

（13）授权委托书及受托人身份证复印件。

房屋确权房屋注销

1．房屋所有权证；

2．拆迁管理部门的文件资料；

3．房屋产权登记申请审批书。

房屋确权商品房预售

1．开发经营企业的《营业执照》；

2．土地使用证或土地来源资料；

3．建设用地许可证；

4．建设规划许可证；

5．红线定点图、开工报告；

6．建房计划；

7．工程施工进度计划；

8．投入开发建设的资金已达工程建设总投资的25%以上的证明材料；

9．开发企业的资质证明；

10．商品房预售方案，说明商品房的位置、装修标准、交付使用日期、预售总面积、交付使用后的物管理等内容；

11．商品房预售总平面图，住宅楼房附分层分户平面图；

12、向境外预售商品房的，应提交允许向境外销售的批准文件。

房屋确权房屋租赁

1．房屋所有权证；

2．房屋租赁合同；

3．法定代表人身份证明；

4．出租共有房屋，须提交共有人同意出租的证明；

5．转租房屋的，须提交原租赁合同及产权人同意转租的方明；

6．公民个人租赁房屋的，须提交身份证及复印件两份（包括共有人身份证）。

我国行政登记制度的缺陷对于行政登记制度的功能实现以及更为重要的行政相对人的权益保护造成了极大损伤，而要真正地实现行政法治，全面保护相对人的利益，司法审查可谓是最后的也是最重要的途径。因此，将行政登记行为充分纳人司法审查范围，完善行政登记行为的可诉性意义重大，它是完善我国行政登记制度的突破。

1.理论界与实务界对行政登记可诉性的态度

理论界与实务界对于行政登记行为可诉性意见不一，各有所指。在理论界，如朱新力教授尽管没有明确指出行政登记行为的可诉，但其文章已隐含此意思，朱教授在其文章中写道：“行政登记的私法效力，在面对违法行政登记行为时，作为行政救济途径的司法审查除了顾及既有公法领域的审查基准以外，尚需应对私法效果的变动和安排，因此法院往往在此陷入两难。”据此，我们不难看出朱教授已预设了行政登记行为的可诉性。作为实务界的正义代表，法院在行政登记上的态度对于其可救济性研究很有价值，从一个具体的行政登记行为出发对其可救济性进行探究有助于在更广的范围内维护相对人的权益。以房屋行政登记为例，北京市东城区人民法院行政审判庭认为：在我国，房产登记统一由国家行政机关——房屋管理部门——行使，行政机关对房产登记申请依法负有一定的审查职责，该行为对行政相对人或利害关系人的权利义务会产生一定程度的影响，故其符合具体行政行为的构成要件，具有可诉性。

而同作为实务界的连云港市中级人民法院的戴涛则认为：行政登记是一种既非赋权又非确权的准法律性行政行为，并没有实质的利益相关人，登记机关也仅负形式审查义务，因而所谓的行政登记侵权之诉既无实益也不可行；行政登记侵权之诉的诉讼结果与相关民事争议的诉讼结果往往相悖，有损司法的权威与统一；应当废除这一诉讼而让权益相冲突的当事人以民事诉讼解决其争议 。可见，对于行政登记行为的可诉性，在理论界与实务界都存在不一的观点，各方基于各自的立论考虑斟酌着行政登记的司法可诉去向。

但笔者认为，作为一种行政机关的具体的行政管理措施，行政登记行为的可诉性应该得到各界的充分肯定。

2.行政登记行为可诉性的必要性分析

(1)行政相对人权益保护的题中之义。首先应当肯定的是：行政登记是一种具体的行政登记行为，它是行政机关介入社会生活的一种行政管理手段，行政登记行为的初衷也是为了更好地维护社会经济生活秩序，进而充分保护行政相对人的合法权益，因此理所当然地当行政机关因行政登记行为造成相对人的利益损害和减少时，相对人应具备法理上的理由寻求司法救济。在此以婚姻登记为例加以说明。婚姻登记行为是一种具体行政行为，对申请人和其他当事人的权利或义务能够单独发生影响作用。从学理上来说，有关当事人对婚姻登记有异议的，应当享有获得救济的权利。从司法实践角度来说，对婚姻登记机关的执法行为也需要人民法院的司法监督。如果婚姻登记机关徇私枉法作出了错误的登记，应当允许当事人采用行政诉讼这一救济方式。经人民法院审理认定婚姻登记行为不合法的，婚姻登记机关就必须撤销登记。如果因婚姻登记机关的错误登记给善意当事人造成损失的，就应该承担赔偿责任。由此可见，行政登记行为作为一种行政管理手段，一种具体行政行为，当其导致作为其权力来源的行政相对人的利益受损时，行政登记行为自然就成为了被起诉的对象。

(2)基于信赖利益保护的考量。绝大多数的行政登记行为，相对人都是基于对行政机关的信任而将登记行为所涉的真实事项信息载入行政机关控制的登记载体之中的。而行政相对人也同样对行政机关能够通过行政登记行为保护自己的合法权益存在合理地期待。因此基于信赖利益的理论，行政相对人因行政登记行为所造成的权益损害对行政机关提起的司法救济就属于合法合理的。进一步而言，很大一部分行政登记的初衷在于对权利关系状态进行公示进而产生公信力，以此来保障交易安全，节省交易费用。信赖保护制度源于私法，民事制度上对善意第三人的保护就是典型的对于信赖利益的保护。而引入公法之后，其应用也十分广泛。信赖保护是指当事人对于行政行为产生足够的信赖，且足以值得保护时，行政机关不得撤销该行政行为。在行政登记中涉及相对人所产生的公法上的信赖利益，也即行政登记行为对于行政相对人在行政法以及由此所引发的其他相关私权利领域的利益形成了具有可信赖的期待，由此信赖利益的考量对于行政登记行为可诉性的分析构成了科学的学理基础，行政登记行为的司法审查也获得了充足的理论依据，加上前面所述的对相对人权益保护的现实需求，行政登记行为的可诉性具有了学理与实践的共同推力，其在现实的司法土壤中展开也理应是众望所归。

3.完善行政登记行为可诉性的路径

基于以上的论述，行政登记行为的可诉性在理论与实践上都获得了合理的依据，而针对现实的司法实践中所存在的各种弊端，依笔者的思路，完善行政登记行为可诉性应着重从以下两点人手。

(1)完善立法，明确对于行政登记行为的司法审查。我国现有的立法对于行政登记的规定很多，但却各行其道，说法不一，表现在登记上的效力差别也很大，对行政登记尚未达成理论上的基本共识。对于行政登记行为可诉性的规定也不很明晰，且这些规定分散于杂乱的法律、行政法规之中，缺乏系统化的归类，甚至一些立法规定存在冲突现象。这些都容易在实践中为法院驳回起诉提供理由，也确实为法院的依法受理提出难题，进而不利于在司法实践中为行政登记的司法审查创造有利条件。因此，立法机关应尽快完善对于行政登记行为可诉的相关立法规定，使之形成一个系统、顺畅、清晰的法规链条，以便法院有效受理此类案件，更为重要的在于为行政相对人的合法权益提供顺畅的司法救济途径。

另外，也要完善行政登记机关在登记行为的职责方面的立法规定，要强化行政登记机关相关责任人员的责任意识，明确规定其在造成相对人权益损害后所应依法承担的责任，并且通过立法的细化规定真正将责任落到实处，落到相关的具体的行政公务人员。

(2)各级人民法院应合理运用司法审查权，切实将影响相对人权益的行政登记案件列入行政庭受案范围。司法救济是公民权益受损害后获得救济的最后一道路径，也是最为重要的途径。此平台丧失后，行政相对人的合法权益将遭受不可逆转的实质损害。因此，作为正义化身的各级法院在受理此类案件时一定要充分考虑相对人的合法权益，立足于信赖利益的保护，真正排除行政登记机关的干扰，独立公正地受理审理案件，为行政相对人在行政登记中受损的利益提供公平合理的补救。

另外，法官也要转变传统的官本位思想，真正将作为其权力来源的行政相对人的利益考虑作为其依法行使司法权的重要标准，进而能广开司法审查之门，使行政相对人的合法诉求在法律的框架内得以实现。