非法占用土地违法行为构成

（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；

（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；

（三）超过批准的数量占用土地的；

（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；

（五）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的；

（六）临时使用土地期满，拒不归还土地的；

（七）不按照批准的用途使用土地的；

（八）不按照批准的用地位置和范围占用土地的；

（九）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；

（十）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；

（十一）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建的。

《土地管理法》第2条

第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。“

《土地管理法》第43条

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”；

《土地管理法》第44条

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”；

《土地管理法》第53条

“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”；

《土地管理法》第55条

“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”；

《土地管理法》第57条

“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过二年。”；

《土地管理法》第59条

“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”；

《土地管理法》第60条

“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”；

《土地管理法》第61条

“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”；

《土地管理法实施条例》第21条

“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。”；

《土地管理法实施条例》第22条

“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地

决定在全国开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治。

非法占用土地重点整治问题

（一）新增农村乱占耕地建房问题。按照国务院电视电话会议精神，2020年7月3日以后违法占用耕地及永久基本农田新建、扩建、续建、翻建或非法出售的房屋，包括住宅类、产业类和公共管理服务类房屋，均属于顶风违法建设。要以“零容忍”的态度依法依规严肃处理，消除违法状态。重点整治产业类、公共管理服务类项目实质性违法违规占用耕地，尤其是占用永久基本农田问题；对住宅类房屋，要统筹考虑农村村民住房用地保障情况，依法稳妥处置，重点整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为，其中属于其他部门管辖的，要依法依规移交。

（二）违法违规占用耕地挖湖造景问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“严禁违规占用耕地挖湖造景”。对2021年以河流、湿地、湖泊治理为名，新增违法违规占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景的，以及在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观的，要依法依规严肃查处。对占用的耕地及永久基本农田，要最大限度恢复为耕地、消除违法状态。确实无法恢复的，必须按照有关规定落实耕地占补平衡、补划永久基本农田的要求，确保耕地总量不减少、质量不降低。

（三）违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“严禁超标准建设绿色通道”。对2021年违规在铁路、公路两侧用地范围外以及在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准（县乡道路不得超过3米，铁路、国道省道不得超过5米）建设绿化带、绿色通道的，要稳妥处置并整改恢复为耕地；对未经批准占用永久基本农田建设绿色通道的，要稳妥处置并整改恢复为耕地。

（四）违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地”。对2021年违规占用耕地及永久基本农田造林，在国家批准的生态退耕规模和范围外擅自退耕还林还草的，要稳妥处置并整改恢复为耕地，不予核实造林面积、不享受财政资金补助政策。对违法占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层植物的，要稳妥处置并整改恢复为耕地。已毁坏种植条件的，还应处以罚款，涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。

按照国办发〔2020〕44号文件关于明确耕地利用优先顺序、坚决防止耕地“非粮化”倾向的有关要求，对2021年将耕地转为园地等其他类型农用地的要严格管控，要督促引导恢复为耕地。其中，永久基本农田要重点用于发展粮食生产；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。未经批准改变一般耕地地类的,原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

对2021年未经批准违法违规占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼的，要依据《基本农田保护条例》稳妥处置并整改恢复为耕地，其中属于2021年9月1日以后的，要依据《土地管理法实施条例》责令限期改正、严肃整改查处。

以上重点整治工作中，涉及违法违规占用耕地及永久基本农田实施推填土的，要一并督促恢复为耕地。

非法占用土地工作安排

省级自然资源主管部门要根据本通知要求，结合国土变更调查、土地卫片执法、耕地卫片监督、耕地保护督察等资料，立即组织市、县开展自查自纠，2021年12月1日前全面启动重点问题整治，要充分利用春节前工作时间，抓紧推进；12月31日前，要上报工作进展及初步整治成果；2022年1月31日前，上报最终整治工作成果明细清单、整治成效及工作报告。

非法占用土地工作要求

（一）加强领导，落实责任。省级自然资源主管部门要提高政治站位，把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，切实认识到本次重点问题整治的重大意义；要强化重点问题整治的组织领导，将其纳入重要议事日程进行安排部署。省级自然资源主管部门主要负责同志是第一责任人，要高度重视，切实担起责，亲自抓部署；分管负责同志要亲力亲为，靠前指挥，将责任落实，工作层层分解压实，采取强有力措施，将重点整治工作抓实抓细抓好。

（二）突出重点，统筹推进。本次重点整治工作时间紧，任务重，要求高。省级自然资源主管部门要精心组织，聚焦整治重点，列出问题明细表，统筹考虑实际情况，按照整治要求逐宗明确整治措施和整治时限，消除违法状态。坚决防止搞“简单化”“一刀切”。要统筹安排日常工作与重点问题整治，协同推进，相互借力。新增农村乱占耕地建房问题整治，要结合农村乱占耕地建房专项整治行动坚决遏制新增的任务一并推进；违法违规占用耕地挖湖造景问题整治，要结合2021年耕地保护督察问题清单整改一并推进；违法违规占用耕地超标准建设绿化带和绿色通道问题、违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题及违法违规占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼问题，要结合耕地卫片监督发现问题图斑的整改一并推进。整改落实情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核。

（三）强化监督，严肃问责。省级自然资源主管部门要加强对重点整治工作的监督检查。对违法违规占用永久基本农田、改变耕地地类的，要最大限度恢复为耕地、消除违法状态，确实无法恢复的，必须按照有关规定落实耕地占补平衡、补划永久基本农田的要求。对实质性违法建设行为，要从重严处。对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结违法用地所在地区储备库内的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结。对项目批准责任人和违法当事人涉及党纪政务处分的，要移送纪检监察机关追究责任；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。

自然资源部将适时组织开展抽查，对发现弄虚作假、瞒报、漏报或整治不实等典型问题的地区，将予以公开通报，并严肃追究责任；对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。国家自然资源督察机构结合督察工作，督促地方政府落实责任，抓好整改。

按照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

最高人民法院楼于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000.6.19 法释〔2000〕14号)

第三条违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

(一)非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取上、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

第八条单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。

第九条多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。

（一）本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限

本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪都是与土地管理有关的犯罪。二者的不同在于，（1）客体不同。本罪侵害的是国家对土地特别是耕地进行保护的管理制度；而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。(2)犯罪客观方面不同。非法占用耕地罪是结果犯，表现为违反土地管理法规，非法侵占耕地，数量较大，造成大量耕地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯，表现为违反土地管理法规，实施了非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。其中非法转让土地使用权，是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为，也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为，或者末按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权，包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人，而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。（3）对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法，但前者没有明确确定的罚金标准；而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。

（二）本罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限

此三罪相同之处都是与土地资源有关；并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为：(1)侵害的客体不同。非法占用耕地罪的客体是对耕地的法律保护制度；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。(2)客观方面不同。非法占用耕地罪在客观上表现为违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权。通常表现为弄虚作假，欺上瞒下，掩盖事实真相；或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定，不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。(3)主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般生体，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。