大城市政府权力清单制度研究

必须与问责制紧密联系

推行权力清单制度与实行问责制是紧密联系在一起的。权力与责任是对等的，权力意味着责任，权力越大责任越重。授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。对于各级政府及其工作部门来说，明晰权力的过程也是明确责任的过程，公布了政府的权力也就公布了政府的责任，这样人们就可以通过权力清单了解政府的权力范围和责任界限，促使政府更加审慎地对待和行使权力。因此，推行政府权力清单制度，可以强化行使权力的责任意识，加大违规和违法用权的成本，从而降低和减少权力滥用的几率。

推行政府权力清单制度，政府自身成了改革对象，如果没有壮士断腕的勇气，改革就难以拓展和深化，权力就难以约束和规范，简政放权就会形成放内不放外、放虚不放实、放明不放暗、放责任不放权力的局面。因此，各级政府部门要胸怀大局、把握大势、担当大任，勇于自我净化、自我革新、自我完善。当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐步规范，就要把执行提到重要议事日程。执行不到位，权力清单就成了中看不中用的花瓶。只有通过监督和问责，避免出现边减边增、明减暗增，或有利不放、无利推让等现象，确保权力清单不折不扣地严格执行，才能使推行权力清单制度达到预期目的。因此，要把监督检查纳入权力运行的全过程，对权力运行进行实时跟踪、全程监督，及时发现、纠正和查处权力滥用行为，确保各项权力科学高效运行。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(下文称《指导意见》)，要求地方省、市县级政府部门限期公布相关权力清单。去年地方推行的情况有什么值得推广的经验?地方推行权力清单过程中会遇到哪些难题?《新华访谈》邀请中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授王满传为网友解读。

王满传说，这次的《指导意见》主要针对省和地方，有利于落实国务院这两年简政放权的措施。因为国务院各部门取消和下放权力的实施部门要靠地方承接。公布地方的行政权力清单，就知道国务院原来取消了哪些权力，以及地方取消和落实的情况。国务院取消，但地方政府权力清单里还有，就会逼着地方政府取消。部委审批权下放，但是地方的权力清单里还没有，就会逼着地方承接。

国务院出台《指导意见》，是从顶层设计的角度，针对目前企业、群众反映的，尤其是这两年简政放权落实工作中间发现的问题来制定的对策。地方权力很多，用晒权力的办法来清理，是"快刀斩乱麻"的手段。但是需要分步骤，尤其要在市县级有序推进。

王满传说，去年一些地方在推行权力清单中有一些探索，但也遇到一些难题:比如，深圳市龙岗区推行"权责清单"时，因为权责事项真正清理的时候会发现数量极为庞大，面临不知道从哪儿着手的难题，所以需要群策群力。

王满传说，从省一级来看，现有权力清单的标准不一样。比如安徽省公布了75个行政工作部门的1700多项权责事项。浙江公布了42家省级单位的4000多项权力。广东公布了51家直属部门的6900多项权力。这就说明，各省份统一口径不一样，导致了数量上的差异。有的省是七八百项，有的是三四百项，有的是大项，有的是小项。那么龙岗区的方法是设计了"最小颗粒度"。比如行政处罚中交通违规的处罚，闯红灯、乱停车，可以算成一项交通违规的处罚，但是它将闯红灯算一项，乱停车算一项。颗粒度很小，所以它清理出来一万多项。

王满传认为，清单的推行在政府工作部门也有阻力。因为亮出权力就是对权力的制约，就不能任性，权力寻租空间也小了，多了约束，增加了负担和压力，所以有些政府部门有抵触情绪。

王满传说，在权力清单的推行中，深圳龙岗区有四个方面值得其他地方参考。

第一，同时将权力、责任清单列出来。做一个权责清单。过去在地方发现，政府部门有个不太正确的理念，就是政府部门要审批，谁审批谁负责，审批了就要负责任。现在简政放权不审批了，有人就说，不审批就不负责。其实这是不对的，因为审批是政府一种管理方式，现在政府部门事前不用审批了，但是事中、事后的监管责任还要有，所以要列出责任。

第二，建立统一的协调统筹机制，如果不是当地党政部门甚至主要领导亲自指导，就会有很大阻力。有的部门权力取消下放，但是有的部门还没有，那么事情就无法落地。

第三，建立专门的部门审核机制。龙岗梳理了一万多项权力，哪些该取消，哪些不该取消，应该有个相对专业性的评估。可以请专家，或是有关编办、法制部门形成工作组来专门做这个事。

第四，引入了社会参与。哪些权力清不清楚，哪些该取消?让社会、企业、服务对象来说。龙岗区就有个公开征求意见的环节。

权力清单制度的内涵

权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众。推行政府权力清单制度的基本程序，一是全面厘清政府权力的底数;二是明确权力清单，即在权力入单的基础上，编制权力目录和优化权力流程，确保权力只能在依法赋予的职责和权限之内运行，最大限度地压缩政府机关工作人员行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权;三是根据权力清单推进政府机构内部优化整合，加快政府职能转变。

从实际情况看，权力运行暗箱操作，就容易导致权力滥用，进而产生各种腐败。要公开权力，就要厘清一个部门、一个岗位到底有多少权力，每项权力的运作程序是什么。这就要求我们从清理权力入手，严格按照法律法规的规定，对各级政府及其工作部门的权力进行仔细审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整，在此基础上把经过清理的各项权力列出权力清单，编成权力目录。

在制定权力清单的过程中，应遵循减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，分析每项权力的运行过程，找准权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，优化权力运行流程，固化业务操作程序，科学绘制权力运行流程图，明确权力运行的方法步骤、时限要求与具体边界，使权力运行明晰化、规范化、便捷化。法律法规有明确规定的权力运行流程，要按照法定程序编制;法律法规没有明确规定的权力运行流程，要按照便捷原则编制，能并联办的要并联办、能集中办的要集中办、能简化办的要简化办。对于不合法、不合理的权力运行流程，要进行流程再造，减少内部流转环节，规范限制自由裁量，实行权力运行流程法定;对于部门职权交叉的事项，原则上由一个部门牵头办理，力求避免多头管理、多层执法或监管空白。

按照公开是常规、保密是例外的准则，除涉及国家机密和法律规定必须保密的事项之外，依法公开各级政府及其工作部门的决策权、执法权、审批权等职责权限、法律依据、法定程序、工作时限、服务承诺和责任追究，将权力目录与权力流程公之于众，把权力运行的每一个环节都置于阳光下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受社会全方位全过程的监督，从而杜绝对责任"踢皮球"、对好处"抢蛋糕"等不作为或乱作为现象，确保各项权力规范有序运行。

法无授权不可为

推行权力清单制度，必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，使政府机关职权的设定依照法律、法规、规章进行，严格实行法无授权不可为。各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都要在法定范围内进行，体现法治政府对行政主体行使权力的要求。同时，随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力的确定还要符合精简、统一、效能的要求。

推行政府权力清单制度，可以充分释放社会的创造活力，有效发挥市场在资源配置中的决定作用。推行政府权力清单制度的一个重要目的，就是使政府从微观事务的干预中解脱出来，从要素资源的配置中解脱出来，把生产经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把专业性服务交给社会;凡是企业能够自主解决的，市场能够自行调节的，行业组织或中介机构能够自我管理的问题，政府就不应通过行政手段加以干预;严格按照市场规律办事，严格约束职权行使界限，切实把政府的职能转到规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理上来;不该政府机关管的事情不能越位，该政府机关管的事情不能缺位，在把该管的事情管好的前提下，办事手续越简单越好。

作为一项政府职能转变和运行流程再造的系统工程，推行政府权力清单制度需要完善配套的法律制度和机制平台来支撑，使政府权力制度化、程序化、规范化，具有统一的规范、清晰的界限、既定的程序和明确的责任，切实把政府权力关进制度的笼子里，用法治思维来管理政府事务，以制度的公信力来保障政府的公信力，以制度的执行力来提升政府的执行力。因此，要通过建立健全法律制度，规范政府与市场的关系、政府与社会的关系，使政府对外的职责边界清晰化;规范政府层级之间的关系、部门之间的关系，使政府对内的职责边界清晰化;规范权力运行步骤、方式、次序、时限以及权力运行效果评价办法和衡量标准，使政府运行的职责边界清晰化。