财政政策效应：理论研究与经验分析

1.财政政策目标

在市场经济国家，财政政策的总目标一般是：保障充分就业，稳定物价，经济稳定增长，国际收支平衡，收入合理分配。财政政策目标是指财政政策所要实现的期望值。

2.财政政策工具

财政政策工具是财政政策主体所选择的用以达到政策目标的各种财政手段。政策主体通过控制政策工具实现预期的目标。财政政策工具主要有政府预算、税收、国债、公共支出、政府投资、财政补贴等。

(1)政府预算。政府预算作为一种控制财政收支及其差额的机制，在各种财政政策手段中居于核心地位，它能系统地、明显地反映政府财政政策的意图和目标，具有综合性、计划性和法律性等特点。

财政政策目标与工具

1.财政政策目标

在市场经济国家，财政政策的总目标一般是：保障充分就业，稳定物价，经济稳定增长，国际收支平衡，收入合理分配。财政政策目标是指财政政策所要实现的期望值。

2.财政政策工具

财政政策工具是财政政策主体所选择的用以达到政策目标的各种财政手段。政策主体通过控制政策工具实现预期的目标。财政政策工具主要有政府预算、税收、国债、公共支出、政府投资、财政补贴等。

一、近期主要积极财政政策及其效应分析

按照党中央关于实施积极财政政策的总基调，近期以来我国财政政策通过扩大支出、减税降费等措施，积极加力增效，发挥定向调控、结构调整的优势，努力服务于宏观调控形势的需要。

(一)增加财政支出

2015年，我国财政支出总规模达到15万亿元左右，财政赤字率从2014年的2.1%提到2.3%，赤字规模从1.35万亿元扩大到1.62万亿元，增加2700亿元。与此同时，中央财政动用以前年度结转资金1124亿元。2015年中央基建支出4776亿元，较上年增加200亿元。新增加的支出重点投向国家重大工程、跨地区与跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

(二)减税降费

第一，深入推进“营改增”改革，实施结构性降税。

两年来，“营改增”作为财税改革的“重头戏”，努力向全面、纵深推进，取得了结构性减税、减少对企业生产经营活动干扰、鼓励创新创业的良好作用。2014年，“营改增”带来的减税规模合计达到1918亿元。2015年，随着“营改增”的全面完成，预计减税规模还将进一步增加。

第二，实施普遍性降费，促进大众创业、万众创新。

为促进“双创”，实施了普遍性降费。一是取消或暂停征收企业、个体工商户注册登记费等12项收费，取消了小微企业免征组织机构代码证书费等42项行政事业性收费。二是取消了一批没有法律法规依据或未经批准设立的行政事业性收费和政府性基金项目。三是下调失业保险费率从3%至2%，仅这一减费措施每年将减轻企业和员工负担400多亿元。

第三，定向调控，精准发力。

针对小微企业，财政部门多次出台减税、降费措施。一是扩大享受税收优惠政策的小微企业范围，将年应纳税所得额从10万元提高到20万元，税率按20%征收。二是将增值税和营业税的免征额提高到3万元。三是对月销售额或营业额不超过3万元的小微企业，3年内免征教育费附加、文化事业建设费等5项政府性基金。另外对安排残疾人就业未达到规定比例、在职职工总数不超过20人的小微企业，自登记注册之日起3年内免征残疾人就业保障金。

大力鼓励创新。将个人以股权、不动产、技术发明成果等非货币性资产进行投资的实际收益由一次性纳税改为分期纳税的优惠政策推广到全国。

继续对高校毕业生、登记失业人员、残疾人和复转军人自主择业创业，免收管理、登记和证照类行政事业性收费。

鼓励消费。降低部分国外日用消费品关税，调整服饰、化妆品等消费税政策；增设和恢复口岸进境免税店等措施。

第四，加大盘活财政存量资金力度，提高财政资金使用效率。

由于种种原因，各级国库里的存量资金大大超过历史同期水平，达3万亿元之巨。为此，财政部门专门出台了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》，积极清理、盘活存量资金，建立财政存量资金与转移支付安排、地方政府债券发行、库款调拨等挂钩机制，加快支出进度。

第五，努力化解地方债务风险。

庞大、不规范的地方政府债务一直是我国经济发展的隐患之一。对此，国务院出台了加强地方政府债务管理的相关规定，财政部门陆续启动了化解地方政府债务的系列举措。今年，财政部已出台10000亿元地方债券置换存量债务的计划，目前正在进行之中。

此外，为减轻地方政府的融资压力，财政部门还在全国范围内积极推行PPP模式，引入社会资本，减轻政府资金负担。清理专项转移支付，中央对地方专项转移支付项目由2013年的220个减少到150个左右。大力清理税收优惠政策，积极营造公平统一的营商环境。

二、政府效果评估与可能存在的问题

从财政宏观调控的效果看，新一届政府充分发挥了财政政策在宏观调控中的积极作用，通过定向调控、精准发力、补足短板，统筹供给管理与需求管理的双重需要，实现了我国经济转型升级中的平衡过渡目标。一是发挥政府投资的引导作用，扩大了投资需求，保障重点项目资金投入。二是加大减税降费力度，支持小微企业发展。三是发挥财政政策的精准调控优势，支持推动创新驱动发展，支持促进产业结构调整和节能减排，积极推进经济转型升级。四是落实各项强农惠农富农政策，促进经济稳定增长。

但是，近期我国经济形势复杂，宏观与微观指标之间出现背离。一方面，经济下行态势明显，一季度GDP增长勉强站上了7%，但PPI已连续38个月下降，通缩信号抬头，企业盈利水平下降，地方政府财政收入低迷。另一方面，城镇居民的就业情况、城乡居民收入情况、居民消费情况等指标却持续向好，形成宏观与微观指标之间的背离，即就业指标和GDP的增速相互背离、发电量及铁路货运量与GDP的相关性弱化、M2与物价水平的相关性有所弱化、人民币贷款规模和GDP增速之间的相关性下降、总量增长和企业微观利润之间的关联性下降，给今后一个时期宏观调控与财政政策带来迷雾。

三、改进建议

(一)明确我国宏观调控的阶段性政策目标：从GDP到就业

“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”是新一届政府制定宏观调控所要达到的政策目标，这无疑是十分正确的。但是，就一个特定时期而言，上述五个目标之间存在一定的冲突之处，如“稳增长”与“保改革”之间、“调结构”与“防风险”之间，都可能存在不同程度的对冲关系。因此，需要随着经济形势的变化，进一步明确宏观调控的阶段性目标，在此基础上才能有效集合各类政策工具，定位调控力度，实现调控目标。

我们的主要观点是：第一，克服速度情结，实事求是地看待增速变化。第二，宏观调控与政策相对于市场内在规律而言，是外生变量，不能改变规律，其提供的政策效应应当是在正视经济规律的前提下所给予的缓冲和托底，既要防止短期内经济增速的过快下滑，也要防止财政、货币政策“双松”之下，造成的改革延误与调整延缓。第三，要以全面提升要素生产力为主线，既重需求管理，也重供给管理，在货币政策打开闸门之际，深化结构改革。总之，我们认为，宏观调控目标应该从保GDP增长逐步过渡到保证稳定的劳动力市场(即均衡失业率)，这既反映了政府对民生的关注逐步超越对GDP的关注，也更加符合经济发展的内在规律。

(二)主要对策建议

第一，适度加大财政政策刺激力度。

为了防止在短期之内经济发展速度下滑过快，财政政策需要进一步加力增效，但重点在于增加政府投资，扩大终端需求。一是加大基础设施投资，要采取措施，尽快将年初定下的投资项目投下去、建起来。二是提高投资的效率及精准度，公共资金要主要投向重要基础设施、市政设施、网络基础设施等方面。从目前的情况看，投资梗阻主要在地方，需要采取措施切实杜绝部分地方政府的“不作为”。在确实需要的情况下，也可以再适度增加赤字规模。

第二，适度增加支持地方政府化解存量债务的债券规模。

统计显示，今年我国地方政府即将到期的存量债务共计1.86万亿元，财政部已批准了1万亿元的存量债务转换计划。考虑到当前的投资需要，在需要的时候，还可以适度增加。同时，要允许一些地方可能出现的局部风险，以此换得不发生全局性、系统性风险的需要。

第三，进一步清理“费”与“基金”，规范政府收入秩序。

要防止地方政府在房地产业进入调整期、地方财政收入下滑的情况下重新祭出非税收入和政府性基金的法宝(这在刚出台的4月份财政数据上看得很清楚)。为此，加快实施全口径预算改革，还要进一步加大清理费与基金的力度，消除费与基金的部门化特色，增加财政的统筹能力，防止经济进入下行通道后财政政策反而顺周期调节。

第四，将财税改革向纵深推进。

党的十八届三中全会中关于财税改革的部分，涉及长远，牵动全局，关系到中国经济社会的长期稳定发展。必须坚定不移地坚持深化财税改革的总体方向，防止一时迷雾导致改革动摇。具体而言，应当继续抓紧抓好地方政府债务管理体制、政府综合财务报告制度、跨周期财政规划方面的改革，加快安排不动产税征收制度的改革，为地方政府开辟正常的收入来源。